共同体视角下欠发达地区老旧小区改造的困境与路径——以南平市为例

范金妹

（中共南平市委党校 行政管理学教研室，福建 南平 353000）

一、引言

2020年7月，国务院办公厅印发《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》, 要求各地结合实际，到“十四五”期末，力争基本完成2000年年底建成需改造城镇老旧小区改造任务［1］。 《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出，要实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升［2］。 实施城市更新行动，全面推进老旧小区改造，是“十四五”乃至今后一个时期提升城市品质的重要举措。

随着老旧小区改造实践的推进，诸多学者从不同的视角对老旧小区改造展开研究。李德智等以南京市为例，对老旧小区改造中的居民参与治理的意愿及其影响因素进行了研究［3］。 陈鑫分析了老旧小区改造过程中冲突各方的性质、特点及相互关系［4］。 唐燕等以广州、深圳、上海三座城市作为研究对象，揭示了当前我国具有代表性的地方城市更新制度建设的具体进展、创新成就、潜在问题及改进方向［5］。 学者们对老旧小区改造中各主体的利益关系、制度建设等进行了积极的分析， 为老旧小区改造研究提供了丰富的资料。然而， 多数学者选择以发达地区的城市为研究对象，对欠发达地区的研究较少。在全面推进老旧小区改造背景下，欠发达地区老旧小区不仅存在电梯少、停车位少、 公共服务设施少等先天不足， 在改造政策、机制、资金、社会组织自治等层面与发达地区相比更是存在很大的差距。因此，有效发挥多元主体作用，凝聚合力，对欠发达地区老旧小区改造显得尤为重要。

党的十九届四中全会提出“社会治理共同体”，为基层社会治理提供了理论遵循和实践指南。德国社会学家滕尼斯第一次正式提出“共同体”概念，他认为：“共同体”是指那些有着相同价值取向、人口同质性较强的社会共同体， 其体现的人际关系是一种亲密无间、守望相助、服从权威且具有共同信仰和共同风俗习惯的人际关系；这种共同体关系不是社会分工的结果，而是由传统的血缘、地缘和文化等自然因素造成的［6］。 他指出了共同体的基本特征：其一是具有共同的价值取向，其二是共同体之间是亲密无间、守望相助、服从权威的关系，其三是共同体受传统的血缘、地缘、文化等自然因素的影响。马克思认为“真正的共同体”是使每个人获得全面而自由的发展［7］。 基于上述共同体理论的内涵阐述，笔者认为社区的本质就是一个共同体， 社区居民共同生活在一个公共空间中，且社区居民之间不是完全分离的状态， 而是互相联系、互助合作的有机体。老旧小区改造是城市更新的重要组成部分，是一项重要的民生工程，是涵盖基层政府、居委会、物业、社会组织、社区等多元主体利益的一个大共同体趋向同一目标的联合行动。对于欠发达地区来说，亟须运用共同体理论和思维来指导和推进老旧小区改造，破解老旧小区改造中的诸多困境。

二、案例呈现：南平市老旧小区改造实践

南平市作为福建省欠发达地区， 与发达地区一样，伴随着城市的发展，许多建于20世纪各个年代的居住小区已经老旧， 由于各项基础设施先天配套不足， 加之缺乏有效的管理， 居住环境差乱等现象突出，严重影响居民生活质量。据南平市住房和城乡建设局调查统计， 南平市亟待改造老旧小区共有783个，涉及居民13.6万户，且老旧小区分布散，小区无边界、无公共活动场所，多为独楼独栋，居民住户不多，无物业小区占老旧小区总数的84.16%。为全面推进老旧小区改造工作，2020年，南平市出台了《关于进一步规范和加强全市城镇老旧小区改造工作的通知》，明确了老旧小区改造申报程序、建管程序、改造内容、资金使用管理等问题。

（一）坚持以民为本工作理念

南平市针对老旧小区数量少、分布散、不成片的特点，以片区、街道为单位实行“划片区打包捆绑”，做好片区内小区改造的统一规划设计，保障小区“红线内”“红线外”设施有效衔接，满足更多的社区居民改造老旧小区的诉求。 针对老旧小区基础设施配套严重不足的问题， 南平市优先完善满足居民安全需要和基本生活需求的污水管网、电缆下线设备、垃圾分类处置设施、停车位、充电桩等基础设施。 特别是将消防设施建设作为老旧小区改造的必选基础内容，组建由消防支队、改造项目业主单位、建设单位、老旧小区业主代表、街道（社区）等组成的联合专班，现场确认消防设施改造具体内容。

（二）推进多元主体合作

南平市老旧小区改造注重发挥多元主体作用。一是加强部门合作。在老旧小区改造申报环节，南平市建立了住建局、发改委、财政局三部门协调会商机制，细化任务分工，理顺项目策划、审批、资金配套各环节，建立全市老旧小区改造项目储备库。二是发挥自治组织作用。加强党建引领，推举优秀党员成为楼栋长、网格长，及时收集社区居民老旧小区改造的意见建议；指导条件成熟的老旧小区成立业主大会、业主委员会等自治组织，成立小区互助志愿服务队、在职党员志愿服务队等队伍， 带动居民发挥监督员作用，参与老旧小区改造过程的监督。三是注重公众参与。社区居民是老旧小区改造的重要主体之一，南平市老旧小区改造中注重引导社区居民参与。改造前，以入户宣传、座谈、网上问卷等方式，充分征求居民对于改造的意愿、需求和建议，并将其融入到项目设计中。如武夷山市、邵武市通过微信群方式组织联系小区业主， 做好改造前的征求意见和改造中的沟通联系。 改造中，充分尊重居民知情权，将老旧小区改造的具体内容、方案及时间等相关信息进行公示，让公众充分了解老旧小区改造的相关信息。

（三）优化资金投入机制

作为欠发达地区， 南平市老旧小区改造的项目主要是满足居民安全需要和基本生活需求的基础类工程，因此资金来源主要是国家、省老旧小区改造补助资金及专项债券资金。在此基础上，南平市鼓励各市（县、区）采用政府补助一点、企业让步一点、居民出资一点的方式，推进政府、小区居民、社会力量合力共担改造资金。 如建阳区明确改造资金政企分担比例，对于通信、广电网络缆线的迁改、规整费用，相关企业承担65%，地方财政承担35%；对于供水管网建设费用，企业和地方财政各承担50%。

（四）营造文化性公共空间

南平市老旧小区改造在完善基础设施的同时，注重优化小区内的软环境，营造文化性公共空间。一是因地制宜导入传统文化元素。 如延平区杨东社区根据居民楼住户老年人居多的特点， 将改造后的小区命名为“百福小区”，打造福文化小区，绘制二十四节气为主题的近邻文化墙；昼锦小区在改造中融入延平四贤文化，设置仁、义、礼、智四条小巷，既提升了小区文化底蕴，又让社区居民产生更加强烈的归属感和幸福感。二是开展各类文娱活动。老旧小区开展“好邻居”“好婆婆”“好媳妇”“平安家庭”等评选活动，促进居民之间的交流；传统节日开展民俗活动，组建居民乐团在重大节日开展文艺活动等， 丰富居民业余生活，增加居民之间的互动，建立情感联结。

三、共同体视角下欠发达地区老旧小区改造的困境分析

新型城镇化背景下，众多城镇老旧小区改造后，不仅改善了老旧小区人居环境， 满足了人民日益增长的美好生活需求，还提升了城市的形象和品质，让城市更加美好。然而与发达地区相比，欠发达地区在老旧小区改造中仍存在诸多困境， 制约着老旧小区改造进程。

（一）思维困境：共同体思维弱化

城镇老旧小区改造是一项重大的民生工程，它对满足人民群众美好生活需要、 推动城市发展具有重要的意义，因此，老旧小区改造需要基层政府、居委会、物业、社会组织和居民等多元主体彼此之间相互配合且共同发力。然而，在欠发达地区老旧小区改造中，多元主体追求共同利益的共同体思维弱化。特别是当涉及个人利益时， 社区居民之间共同体思维弱化表现得尤为明显。与发达地区相比，欠发达地区的老旧小区较多处于“熟人社会”向“陌生人社会”过渡阶段，社区异质性特征仍然十分显著，社区成员之间缺乏情感联结，因此，在老旧小区改造中，社区居民往往从个人理性的角度出发， 谋求自身利益的最大化。如社区居民之间由于存在不同的利益诉求，对配套设施需求有分歧，个别违章建筑户变“钉子户”，影响改造进度。此外，部分居民在社区公共环境、公共设施使用上存在“搭便车”心理，共同维护社区环境、公共设施的意识淡薄。正如费孝通先生所说：“一说是公家的， 差不多就是说大家可以占一点便宜的意思，有权利而没有义务了。 ”［8］正是由于部分社区居民基于谋求自身利益最大化的理性思维，追求共同利益的思维弱化，致使老旧小区部分改造工作推进受阻。

（二）主体困境：主体力量失衡

一是职能部门协同不足。 老旧小区改造内容广泛，涉及多个职能部门，需要充分整合部门之间的资源。 与部分发达地区成立城市更新专职管理机构不同，欠发达地区南平市老旧小区改造工作主要由住建局的一个科室负责对接，虽然前期制定了协调会商机制，建立了全市老旧小区改造项目储备库，但在具体改造过程中，相关部门权责仍不够明确。 特别是老旧小区改造大多涉及电力、通信、供水、供气、网络等管线项目，这些改造内容分散且专业性强，需要管线经营单位积极参与；而老旧小区管线权属复杂，加之缺乏土地税费减免等方面的配套政策支持，增加了协调管线经营单位参与城镇老旧小区的难度。二是社区居委会参与乏力。部分条件成熟的老旧小区成立了业主大会、业主委员会等自治组织，但总体而言，与发达地区相比，南平市老旧小区社区自治组织，尤其是作为老旧小区改造实施的主导者、协调者、推动者的社区居委会发育不成熟。居委会作为基层群众自治组织的重要力量，在老旧小区改造中既要统筹具体改造工作的设计与进程，又承担着大量承上启下的沟通协调工作。 然而，长期以来，社区处于有责无权、任务繁琐而人力有限的局面，特别是涉及技术性较强的工作，如老旧小区消防设施的改造，社区居委会因无相关专业人员而时常感到“心有余而力不足”。三是居民参与有限。老旧小区改造是关系到居民切身利益的一项系统工程，社区居民参与的广度和深度直接影响到老旧小区改造满意度的高低。南平市在老旧小区改造中积极引导居民参与，但是从总体而言，居民参与的程度有限。 其一，在参与群体的覆盖面上，年轻居民参与较少。 其二，在参与内容方面，主要局限于意见类参与，在资本参与方面意愿低。如南平市探索实行居民出资参与老旧小区改造机制，在政府资金做好“基础类”改造前提下，按照居民出资10%～30%的比例建设“改善类”和“提升类”设施，虽然街道和社区居委会做了大量工作，但是居民出资的意愿仍然很低。

（三）规则困境：长效机制不完善

在多方政策支持下， 众多欠发达地区的老旧小区基础设施得到完善，居民的获得感、幸福感不断提升，然而，因缺乏长效的管理机制，老旧小区改造成果维护难。老旧小区后续管理缺乏资金保障，物业公司进驻管理意愿不高。长期以来，城镇老旧小区居民购买社会公共服务意识淡薄，很多居民习惯了“低消费”甚至“零消费”社区公共服务，很多居民表示不需要物业。 因此，部分老旧小区引入物业后，由于物业费难以收齐或标准过低， 物业无法正常有效完成工作，从而使居民对物业工作更为不满，陷入一个双方相互不支持不配合的恶性循环。

（四）空间困境：公共空间有限性

地狭人稠是老旧小区最突出的特征，因此，老旧小区改造也面临着公共空间有限性和居民需求无限性之间的矛盾。 一方面，老旧小区普遍存在楼间距小、空地面积少、人口密集、停车位少等问题，改造后的老旧小区即使在一定程度上拓宽了小区公共空间的面积，增设了停车位、公园绿地等基础设施，也仍然无法满足社区居民日益增长的美好生活需求。 另一方面，社区公共活动空间是有限的，而不同年龄、层次的社区居民对公共空间的使用有不同的需求，如小区内增设的篮球场作为一个公共空间， 既是青年人活动的场所，又是老年人体育锻炼的场地。公共空间的有限性使得不同的社区居民利用自己的方式占用公共空间，产生利益冲突。

四、共同体视角下欠发达地区老旧小区改造路径探析

（一）强化共同体思维

老旧小区改造是涉及基层政府、居委会、物业管理、社会组织和居民等多元主体的系统工程。对于欠发达地区而言， 要有效发挥多元主体作用， 凝聚合力，必须强化共同体思维。

1.树立“和而不同”的理念

在现代社会， 基层群众的民生服务需求日益呈现多元化、复杂化、个性化等特点，在老旧小区改造中自然会表现出不同的利益诉求。在共同体视角下，欠发达地区推进老旧小区改造， 要协调多元主体的利益，先要树立“和而不同”的理念，充分尊重各个主体的差异性和诉求的多样性，进而引导各主体参与。

2.强化公共性意识

在共同体视角下，“无论是政府、社会，还是公民，都应以促进公共利益的实现为合作的终极目标，维护公共利益、实现公共利益。这是一个基本的理念基础”［9］。 公共性是共同体维持秩序的基础，追求公共利益是各主体采取联合行动的内在驱动力。 社区居民具有多样化、复杂化的利益诉求，只有在秉持公共性理念的基础上，各主体才能破解“奥尔森困境”，采取有效行动进行密切合作。 因此，在老旧小区改造中，要强化各主体的公共性意识，明确追求公共利益的共同目标。

3.塑造关系共同体

长期以来， 关系共同体在中国传统乡土社会治理中扮演着重要的角色。与相对稳定、非流动性的乡土社会不同，城镇社区是陌生人社会，异质性特征更加明显，然而城镇社区也具有社会性特征，社区居民也需要交流。因此，城镇老旧小区也需要塑造关系共同体。 如：通过充分挖掘社区资源，积极与辖区单位共建；通过开展形式多样的社区活动，营造浓厚的邻里氛围，筑牢社区居民的情感联结，强化居民的社区认同和生活共同体意识，创建“熟人社区”，从而为秉持不同观点、 存在不同利益甚至产生利益冲突的主体实现合作奠定基础。

（二）构建治理共同体

1.加强职能部门间的协同合作

老旧小区改造是个系统性工程， 涉及的利益相关者和项目介入者较多，对于欠发达地区而言，在社会力量发育不成熟的情况下，要加强政府的引导，加强职能部门间的协同合作， 通过成立相关职能部门参与的机构， 明确城镇老旧小区改造的价值导向和部门间的目标责任。 同时，建立工作联席会议制度，特别要加强与管线经营单位的沟通协调， 解决在老旧小区改造过程中的重点难点问题。

2.有效发挥社区自治组织的作用

社区是城乡社会基层行政单元， 也是居民可以直接感知的空间，能反映居民的真实需求和不满。因此， 要有效发挥社区自治组织在老旧小区改造中的作用。其一，加强社区居委会建设。根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，准确定位居委会的组织属性，明确基层政府职能与居委会职能的权限，同时，借鉴发达地区做法，在编制、资金等方面对社区居委会予以保障。 其二，加强社区队伍建设。 社区工作者是连接社区和居民之间的桥梁， 他们能将政府的政策及时传达给社区居民， 社区工作者协调组织工作的好坏关乎着老旧小区改造措施是否真正得以落到实处。 因此，要加强社区工作者培训，提升社区工作者的能力，打造高素质、专业化的社区工作者队伍。 其三，充分发挥热心居民的作用，积极鼓励居民成立自治组织。一方面，社区内的热心居民能够更加明白居民自身的想法， 能够第一时间发现并于内部自我协调矛盾；另一方面，他们具有较强的个人魅力与管理能力， 能吸引和指导其他居民协商小区改造的方案，从而最大限度地促进居民的全程参与。

3.推进公众参与

公众参与是老旧小区改造的重要环节，不仅能够有效促进和监督老旧小区改造的实施过程，更有利于保障和维护个体与公共利益。 首先，及时公布社区的信息。 社区居民对社区建设拥有知情权，要推进公众参与， 就要让他们及时了解社区建设的相关信息，增强他们对社区建设的认同感，让老旧小区每一位普通公众参与到老旧小区决策的过程中。 其次，规范公众参与程序，畅通公众参与的渠道。 老旧小区改造关系到社区居民的切身利益，居民有序参与是老旧小区改造建成和谐宜居环境的重要保障。 最后，要调动居民参与的主动性和积极性，还须及时回应公众的意见建议，这是推进公众参与常态化的根本保证。

（三）健全长效治理规制

1.加强党建引领，完善治理的组织体系

在社会治理共同体中， 基层党组织居于核心领导地位，具有引领并协调多元利益诉求、聚合力量的关键作用。因此，要加强党建引领，持续深化“近邻党建”，指导条件成熟的小区建立党支部，整合党建资源，与辖区单位积极结对共建，构建市（县、区）委—街道党工委—社区党委—小区（片区）党支部—楼栋党小组”五级组织网格体系。

2.加大物业引进力度，聚焦专业服务

每个城镇老旧小区的居民经济承受能力不同，对物业管理也有不同的需求，因此，要根据每个老旧小区的特点，采取多样化的管理模式。针对引入物业管理意愿高的老旧小区， 及时引进物业实行专业化管理；对一时难以引进物业企业的老旧小区，可由街道、社区设立准物业性质的社区自助服务组织，实施准物业管理，通过“红黑板”公示等柔性方式，督促社区居民及时缴纳物业服务费。同时，社区要加大对物业管理行为的监督力度。

3.完善小区执法体系

联合城管、公安、消防、市场监管等部门，集中梳理老旧小区常见违法违规行为， 并明确违法违规事项的具体执法单位， 加大整治老旧小区违法违规行为的宣传，增强社区居民的法治意识和文明素养。同时，社区与物业、业主委员会之间要加强沟通，对小区的各种违法违规情况进行分析， 及时发现并整治老旧小区内的违法违规行为。

（四）拓展公共空间

社区是不同年龄、 层次人群共同生活的公共空间，特别是在欠发达地区，老旧小区内居住的人群异质性、复杂性更加突出。为满足不同群体对美好生活的需求，要进一步拓展老旧小区公共空间，完善老旧小区内水、电、路、气及信息网络等基础设施，优化社区体育文化活动类基础设施布局。现代社会，人的边界意识和规则意识越来越强，不同群体因年龄不同、立场不同往往会产生对立矛盾， 而人与人之间互相理解是消除对立矛盾的关键。 所以，在社区公共空间有限的情况下，针对社区内的基础设施，特别是文化体育类基础设施的使用，可以组织居民协商讨论，通过制定居民使用公约， 让更多社区居民共享老旧小区改造后的成果。

五、结语

伴随着城市发展进程的推进， 城市中一些新建小区也将衍化为老旧小区。 老旧小区改造是城市发展的一项重要行动，也是解决民生问题的有效途径，它涉及基层政府、居委会、物业管理、社会组织和居民等多元主体。 运用共同体思维和理论指导老旧小区改造，不仅有助于协调多元主体利益、凝聚合力、化解改造中的诸多困境， 而且有助于营造一个有序参与的政治空间， 构建共建共治共享的社会治理格局，推进城市治理体系和治理能力现代化。