探索国土空间治理现代化的“宁波样本”

文|宁波市自然资源规划局

宁波市委十四届三次全会提出，要“全面深化全域国土空间综合整治试点”。这是对党的二十大报告提出的“构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系”“健全主体功能区制度，优化国土空间发展格局”等任务的贯彻落实，也是打造中国式现代化市域样板的必要举措。宁波市自然资源规划局将以耕地保护和生态修复为出发点，树立统筹发展的系统思维、完善综合整治的顶层设计、构建协调推进的工作机制、探索试点改革的实施路径，以资源重组、功能重塑、空间重构、产业重整、环境重生为目标，探索国土空间治理现代化的“宁波样本”，为现代化滨海大都市建设提供有力保障。

强化系统谋划构建规划引领的整治体系

一是强化规划统领。建立与国土空间规划体系相适应的整治规划体系。以国土空间总体规划为引领编制全市综合整治规划纲要，强化市级统筹；以片区功能化为目标编制区县级综合整治规划和片区策划方案，有效落实市级规划意图；以整治单元作为项目实施载体，统筹要素、空间、时间，合理安排工程项目实施进度；以农用地整治、村庄整治、生态保护修复、工业用地整治、城镇低效用地再开发等五大领域整治为对象，编制相对应的年度整治行动计划，明确条线整治目标，落实规划统筹，实现规划目标精准落地。

二是强化流程规范。以制度化的方式制定规划“三表四图”，实现整治流程标准化、整治任务表单化、整治路径可视化。“三表”包括任务分解表、片区要素平衡表和单元项目清单表。任务分解表说明各条线整治任务分解到各区（县、市）的量，片区要素平衡表说明资源要素平衡、资金平衡，单元项目清单表说明项目实施安排、时序、资金等。“四图”包括分区划片图、整治成效图、要素流向图和项目落位图。分区划片图是以片区功能化为导向，划定整治片区及单元；整治成效图是在国土空间规划引导下，落实空间安排，展示规划期内的整治效果；要素流向图说明各类要素流向流量及布局变化；项目落位图是在单元层面上厘清项目情况，落实整治项目生成。

三是强化刚性管控。加强整治规划的清单化管控，形成正面清单、负面清单、政策清单、制度清单、改革清单五份清单。正负面清单遵循守牢底线、正向激励的基本要求，体现综合整治的刚性管控；政策清单是综合整治工作重点，是在试点工作谋划前和过程中形成的一套政策“工具箱”；制度清单覆盖全域整治工作全流程，包括整治规划编制、审查、评价监管、要素流动等多方面制度规范，形成一系列的制度成果，为推广全域整治立法工作建立基础；改革清单是一项工作机制，形成一系列具有宁波特色、样板示范的制度标准和工作规范，为全国其他城市提供借鉴。

探索落地路径构建务实高效的实施模式

一是建立市场化实施运作模式。以“顶层决策设计、部门协调联动、镇乡主导实施、公司化融资运营”的模式，开展全流程、全要素、全区域项目运作；构建实体化运作模式，结合实际情况，提出“1个市级公司+1个区（县、市）级合资公司+N个片区公司”的实施运作架构，并通过自有资金、专项资金和银行项目贷款等方式建立筹措资金的投融资渠道。

二是探索多元化片区治理模式。坚持系统思维，将系统治理、源头治理、综合治理贯穿于示范片区整治全过程。在系统推进五大领域整治基础上，各地根据资源禀赋和区域发展特点，依托特色资源、重大项目建设、功能平台开发、产业转型、乡村振兴等积极探索多元化的综合整治实施模式，突出片区整治特色，形成县域统筹型、流域（区域）型、城乡复合型三种类型的片区，实现对多种整治目的、不同整治方式和不同要素流动范围的经验探索。

三是打造数字化治理平台。着眼于全生命周期数字赋能目标，构建市、区(县、市)一体化的全域国土空间综合整治数据资源体系，推进数据共享、资源共享、技术共享、成果共享。根据数字化“平台+应用”的思路，在市域空间数字化治理平台上搭建全域国土空间综合整治的应用场景，实现可预警、可评价、可溯源的数字空间治理体系，保障整治目标不走样、整治过程强监管、整治成效可评价。

推进政策创新构建精准有力的保障机制

一是制定指导整治工作的技术标准。建立与全域国土空间综合整治相适应的技术标准体系，明确各级整治规划的主要内容、审批方式以及与国土空间总体规划、详细规划、各类专项规划的衔接。协同相关部门，科学制定潜力调查技术指南、规划编制大纲、实施方案编制要点等方面的技术标准指南，出台指导整治项目实施的工作手册，科学引导全域整治工作有序开展。

二是建立部门协同的政策集成机制。对整治工作中亟须创新突破的政策，协同相关部门开展政策专题研究。市自然资源规划局牵头起草《关于开展全域国土空间综合整治助推高质量发展建设共同富裕先行市的意见（送审稿）》，完善耕地和永久基本农田保护机制、指标交易机制，完善建设用地二级市场管理等；市发改委探索“片区—单元”整体立项改革，起草制定《全域国土空间综合整治项目审批工作指引（征求意见稿）》；市财政局拓宽整治资金投入渠道，积极争取增设全域整治政府专项债券，整合现有的财政专项资金集中统筹用于整治，建立财政奖补机制；市税务局依托现有税收政策框架，做好税收优惠政策落实工作等；市地方金融监管局研究制定金融高质量发展政策；市经信局编制工业集聚区专项规划，制定工业区块分类整治提升实施意见、低效工业企业整治提升方案，鼓励引导企业和项目入园集聚发展；市住建局制定城中村整治相关政策，完善城市更新配套政策，创新征迁与安置政策；市农业农村局制定推进闲置宅基地及农房激活利用的相关政策。系统集成部门的创新政策，做好政策经验的总结提炼和政策评估。

三是建立严格落实的督考体系。整合督考力量，激发创优争先动能，形成“督考+督办”机制，市委市政府建立督考机制，由纪委、人大、政协跟进检查督办。建立绩效考核评估体系，强化结果刚性运用，将综合整治工作纳入争先进位目标管理考核机制,作为评价各地各单位领导班子和领导干部的重要依据。建立试点阶段性评估和期末总结验收机制，在工作实施过程中注重发现问题、总结经验、及时反馈，提炼宁波试点的成效与经验。