溪口镇农村闲置宅基地和农房激活利用研究

文|刘春萍

奉化区溪口镇地处四明山脉和天台山脉腹地，是典型的山区镇，也是宁波重要的饮用水源保护地和生态功能保护区，区域发展特别是工业发展受土地限制较大，亟须拓展发展空间。随着城镇化进程的不断推进，大量的农村人口流入城市，农村闲置宅基地和农房随之增加，浪费了宝贵的土地资源。

溪口镇建成区外农村户籍人口约4.1万人，常住人口约1.8万人，常住人口200人以下的自然村比例高达75%，其中50人以下（包括无人居住）的自然村超1/3，村庄“空心化”现象严重。按照户籍人口计算，溪口镇人均宅基地面积约92平方米/人，高于奉化区标准（90-100平方米/人）。但宅基地资源分配不均，山区偏远村与交通发达村、困难家庭和富裕家庭人均住宅面积呈两极分化。此外，溪口镇农房总数约1.4万户，基本建造于20世纪八九十年代，房屋质量不佳，改造难度大，一些资源丰富、环境优美的乡村，老百姓虽有改造意愿但因规划限制，无法拆翻建，导致农房老旧倒塌。

溪口镇农村宅基地和农房闲置数量多、面积大，且分布散落、集约性差。如何激活利用农村闲置宅基地和农房，推动土地资源合理有效配置、集中集约利用，是溪口镇实现山区共同富裕、推进全域空间重塑的难点和突破点。

闲置宅基地和农房激活利用的溪口做法

一是实施土地增减挂钩。自2012年以来，溪口镇把城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，从以宅基地为主的村庄占地中腾出土地进行复垦，指标用于城镇建设发展，优化城乡用地布局。截至目前，已累计实施农村建设用地复垦项目27个，涉及15个行政村。

二是实施农村住房改造。大力实施整村旧村改造、梳理式改造、老旧农房改造及历史建筑修复行动，因地制宜提升农村人居环境。相继实施整村旧村改造项目4个、梳理式改造项目10个，累计完成拆旧428亩、建新51万平方米；修复历史建筑23处，补助资金2000余万元。

三是实施大龄青年安置。针对符合条件的大龄青年，先后三次开展农居房安置工作，允许以低于市场价约30%的价格进行申购，解决大龄青年住房问题，累计安置房屋500余套。

四是实施危房异地置换。针对古镇、畸山等城镇规划区内无法审批个人建房的危旧房屋，采取“异地置换”方式，将危旧房屋产权置换至安置小区，原危旧房拆除或维修加固后用于停车、公共服务等配套建设。截至目前，已通过“异地置换”完成“解危”74户。

五是实施闲置用地开发。整合闲置宅基地、农房及闲置集体用地、废弃厂房等农村闲置资源，采取多种模式，发展民宿经济、乡村旅游、农家乐等第三产业。目前，全镇共有精品民宿43家，东山花庭、栖霞山居、和园等一批精品民宿利用闲置房屋改造，带动村级集体经济发展和村民就业，实现闲置资源有效利用。

闲置宅基地和农房激活利用的瓶颈制约

一是政策不明。缺乏实质性的落地政策，政府及其相关部门没有起到应有的引导、指导、管理作用，导致基层实际操作时无规可依、无据可依。

二是权属不清。由于宅基地审批等历史原因，农村宅基地存在权属资料缺失、权属主体不明等问题，政策处理、农房确权难度较大，“房地一体”登记发证工作无法全面铺开，不利于老旧房屋改造利用。

三是规划衔接不够。长期以来，由于缺少全面科学的村庄规划引导，农村闲置土地存在分布广、零碎分散、单块面积小等特点，在空间上难以集中成片形成用地规模。

四是审批难度大。溪口镇部分山区村既属水源地保护区、生态保护区，又属国家级风景名胜区，发展受到“多重约束”，许多村级发展项目，由于土地、规划等审批权限较高，难以落地。

五是人才匮乏。闲置宅基地多的农村一般地理位置偏远、人口流失严重，农村人口老龄化严重。引不进人才成为困扰发展的一大难题。

推进闲置宅基地和农房激活利用的对策建议

健全政策，鼓励创新。一是大胆尝试退出机制。推进农村宅基地“三权分置”、农村集体经营性用地入市等改革，鼓励村集体对经营者收取一定的土地收益调节金用于村庄发展，并有偿回收村民闲置宅基地进行整理开发，激活闲置用地。二是实施农民带权进城改革。实施新一轮下山转移政策，在保证其原住地原有权益的同时同等享受所在城区居民权益。对于移民下山后的闲置宅基地，按照“依法、自愿、有偿”的原则，可以退还产权，也可以通过货币化补偿、宅基地权票发放的办法给予城镇购房补贴或异地集中安置。

完善规划，明确方向。一是摸清潜力底数。围绕农用地整治、村庄整治、生态修复、工业用地整治和城镇低效用地再开发整治等，开展全域国土空间综合整治潜力调查，编制溪口国土空间规划，优化国土空间布局。结合“房地一体”农村宅基地确权登记发证工作，摸清溪口镇农村宅基地底数和闲置宅基地盘活利用情况。二是科学编制村庄规划。针对山区自然村“空心化”“过疏化”的分布问题,加快推进村庄布点规划编制，将宅基地的用地结构进行统筹安排，综合考虑用地与产业的有机衔接，完善公共服务配套设施，出台下山移民相应的扶持和激励政策，合理布局建设山区移民安置小区，为下一步村庄整治和项目谋划提供规划依据。

引入资本，多元利用。一是重塑乡村新业态。深化乡村振兴战略，推动农村宅基地的功能将向资产、经营性功能转变。深挖各村特色，实施乡村赋能工程，将闲置宅基地改造成为直播基地、体验课堂、工艺作坊及其他特色文化创意区域。二是培育乡创新平台。为各类人才在山区创新创业提供良好平台。提升高校毕业生在农业生产领域创业补助力度，对青年人才在山区创业项目实行产业基金跟投，以更优的创业环境吸引各类优质资源及有乡土情怀、有创业激情的青年人才。

完善配套，提升品质。一是加快基础设施建设。以农村环境综合整治为抓手，加强基础设施数字化改造。以政府资金为主，整合农村基础设施建设资金，协调推进农村“厕所革命”、生活垃圾及生活污水治理等事项。二是强化公共服务保障。以民生工程为抓手，聚焦农村“一老一小”，统筹推进文化、教育、衣食住行、医疗、养老等山村公共服务设施的建设与配套，以公益性理念将闲置宅基地用于公共服务设施建设。