成渝城市群基本公共服务均等化的时空特征与成因解析

2022-03-01彭雅丽孙平军

地域研究与开发 2022年1期

彭雅丽，孙平军,b ，罗宁，刘菊

(西南大学a.地理科学学院；b.西南山地生态循环农业国家级培育基地，重庆 400715)

0 引言

基本公共服务均等化是区域一体化建设、城市群协调发展的前提条件，也是保障社会公平的重要手段。2014年发布的《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》，从宏观层面做出战略布局：以基本公共服务均等化为准，协调区域之间和城乡之间的发展不均衡问题，引导我国城镇化健康开展[1]。新形势下我国经济由高速增长向高质量发展转型，生产要素的优化配置有赖于基本公共服务的托底。随着城乡融合建设、区域协同发展、乡村振兴等全面开展，基于基础设施一体化和相关机制建设的公共服务均等化研究越发具有实践意义。

国外对公共服务的研究源于经济学和财税学，多围绕财政改革[2]、管理体制[3]和社会治理[4]等研究公共政策；“基本公共服务均等化”在国外没有完全对应的研究主题，通常聚焦于某一公共服务领域[5-7]，关注少数或特殊群体[7-8]，揭示公共服务不均等现实。如D.Mhlanga等研究南非公共医疗在种族需求上的差异[5]；S.Rebecca探讨公共服务的种族平等问题[7]；S.P.Osborne等讨论可持续公共服务和公共服务组织的框架[9];S.Paul等调查孟加拉国贫困群体公共服务的可及性[10]。国内研究集中于基本公共服务均等化的理论构建、案例分析及实现路径等方面[11-13]。林阳衍等选取基础教育、医疗卫生、环境保护和基础设施4类指标构建评价体系[14]，测算出我国198个地级市公共服务均等化水平；安体富等[15]、王新民等[16]、魏福成等[17]分别测度我国省级尺度公共服务均等化的水平；卢小君等测度163个中小城市基本公共服务水平均等化程度[18]；王肖惠等[19]、罗馨等[20]对公共服务设施的均等化与空间布局进行分析；韩增林等研究中国海岛县基本公共服务均等化的时空特征[21]；翟羽佳测度了河南的公共服务均等化水平[22]。

公共服务均等化现有研究多以单一行政区划为研究单元，对非行政划分的、经济社会联系密切的城市群(都市圈)等地理单元的研究涉及不多；案例上沿海多于内陆、发达地区多于欠发达地区。成渝双城经济圈在我国区域协调发展板块占有重要地位，是长江经济带和“一带一路”建设的重要组成部分，是西部大开发的战略支点，以该区域为案例，能够丰富区域协调发展的相关研究成果，积极响应成渝地区双城经济圈一体化建设。

1 研究对象、数据来源与研究方法

1.1 研究对象和数据来源

以地级市为研究单元，以成渝城市群为研究区域，包括成都、自贡、泸州、德阳、绵阳、遂宁、内江、乐山、南充、眉山、宜宾、广安、达州、雅安、资阳、重庆16个城市。成渝城市群总面积18.5万km2，2020年GDP总量6.8万亿元，占全国总量的6.7%。这一区域有超大人口规模和内需市场潜力，被视为我国第四增长极，对我国经济发展和“双循环”新格局的构建有举足轻重的作用。

数据来源于2011—2019年《中国城市统计年鉴》，选取2010—2018年为时间序列谱，缺失数据以《四川统计年鉴》《重庆统计年鉴》和政府统计公报数据补充。

1.2 研究方法

1.2.1全局主成分分析。基本公共服务的影响因子间可能存在多种相关性，使得信息冗余。主成分分析通过降维处理提取出包含原始数据绝大部分信息的“主成分”，利用“主成分”确定影响因子权重[23]。主成分分析法主要针对截面数据，为保证不同年份结果的可比性，在平面数据表中加入时间序列，即全局主成分分析。

1.2.2基尼系数。基尼系数广泛应用于公共服务不均等现象的测度，基尼系数越小，表示均等化水平越高。参考魏福成等的基本公共服务均等化指数[17]，分别计算单项、子类和综合基尼系数。

1.2.3基本公共服务均等化评价指标体系。《成渝城市群发展规划》将基本公共服务一体化发展机制分为公共服务体系、公共文化体系、基本公共服务、公共事务四大领域。《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》对公共服务建设提出了更高要求。基本公共服务均等化的内涵是：尊重国家发展不均衡、地区发展有差异、人民诉求有差别的现实，由政府财政所支持的一切公共设施、产品及附属服务，需满足区域内现居所有人口的全部生存性需求和一定标准上的发展性需求，做到所有人享有公共服务底线稳定、上限合理。据此，选择3类生存性需求(公共教育、医疗卫生、社会保障)和3类发展性需求(文化服务、环境保护、交通物流)[24-27]共14个二级指标构建基本公共服务均等化评价指标体系(表1)。

表1 基本公共服务均等化评价指标体系

2 结果与分析

2.1 时间变化

表2 成渝城市群基本公共服务均等化得分及排序

标准差的变动表明城市间的绝对差异在不断扩大(图1)。综合基尼系数在0.250左右徘徊，变化幅度不明显；变异系数先降后升，变动范围始终在0.609～0.646，波动较小，城际不均等程度2010—2014年略有提高，2014—2018年略有下降，但总体变化幅度不大。

图1 标准差、综合基尼系数与变异系数

公共服务系统内部差异明显。公共教育、医疗卫生、文化服务、环境保护、交通物流的基尼系数都有不同程度的缩小(图2)，说明这五方面的均等化水平都有所改善；而社会保障的基尼系数从2010年的0.667上升至2018年的0.714，且为同期最大值，表明成渝城市群社会保障服务的不均等现象突出。当前生产经营活动对地域空间的适配性提升，生产要素的空间流动、交换和转化愈发频繁。人是生产活动中最为活跃的因素，但与流动人口相关的一系列社会保障服务具有空间粘滞性。社会福利与地方政府财政实力相衔接，与户籍制度相挂钩[29]，导致区域内资源配置效率低下，影响了公共服务供给的公平性和有效性。

图2 子类基尼系数

公共教育的基尼系数较小且保持稳定，说明成渝城市群在公共教育均等化方面一直保持较高水准。公共教育，尤其是义务教育，历来是政府和社会舆论关注的重点，教育公平是人民群众的普遍诉求；特殊教育是义务教育普及工作的内容之一，基于尊重差异、异质平等的价值理念，对社会特殊群体的受教育需求及时响应。

医疗卫生的基尼系数都在0.500以上，不均等化水平较高。人民健康水平提高是民生改善的重要标志，而人口基数大与医疗资源不足是提高医疗卫生服务面临的首要障碍。同时，由于长期存在的城乡二元结构和政策倾斜，优质医疗资源向三级医院汇聚、向一线城市集中，造成城乡之间、区域之间医疗资源分配差距大，不均等化程度高。

文化服务的基尼系数稳定下降，2018年相较于2010年下降了约25%；2018年环境保护的基尼系数相较于2010年下降了60%以上，为2018年最小值，均等化程度最高；交通物流的基尼系数由2010年的0.433下降到2018年的0.331，下降幅度在24%左右。随着社会经济水平的提高，文化服务、环境保护和交通物流等公共服务的内涵和具体形式都有不同程度的丰富，反映出人们越来越关注发展性公共服务，体现了社会需求与公共服务供给之间的动态平衡。

2.2 空间变化

(1)“双核突出、中部塌陷”(图3)。成都和重庆“双核”城市均等化水平始终保持高位并持续改善、差距缩小，但两城长期“背向发展”,导致城市群内部失衡。从地理空间看，“双核”之间的区域出现“中部塌陷”现象；从城市等级结构看，“双核”独大,公共服务均等化水平高，其他中小城市发展滞后。这一格局与核心城市在城市群内部的传统优势地位相吻合，生产要素的逐利性增强了核心城市的竞争优势，但对协调发展造成更大的撕裂和破坏；非核心城市则在外部拉动力不足和核心城市虹吸效应的双重压制下发展缓慢，远远落后于核心城市。

图3 成渝城市群基本公共服务均等化得分

(2)空间格局与城市等级体系不匹配，公共服务建设与城市发展协调性不足。采用城市位序规模法则[30-32]，将城市规模[30](以常住人口表征)对数化处理，进行回归分析(表3)。结果表明：R2值均大于0.9，说明该法则能很好地解释成渝城市群等级规模分布；c值代表首位城市的人口规模，其逐年增大，说明核心城市规模在不断扩大；b值用以分析城市规模分布形态，其绝对值逐渐向1逼近，表明成都和重庆“双核”城市继续扩张，极化效应增强，城市等级结构日趋完整。但基本公共服务均等化的空间格局表明成渝城市群未能形成理想的城市等级梯度——极端低值区逐步形成并稳定，呈现两大高值中心之间的低值“塌陷区”,塌陷范围包括遂宁、资阳、内江等城市，与整个成渝城市群等级结构“核心强化，等级完整”的发展趋势不匹配。

表3 城市位序规模法则回归模型

3 影响因素

公共服务均等化水平是多因素共同作用的结果[17,21,26]，既受生产力水平、人口要素、地理差异等客观条件制约，也受公共政策、政府服务效能、社会治理等人为作用影响。其中，地区生产总值表征区域经济发展水平，而城市间经济发展差距导致要素在地理空间上的集聚与分散，影响公共服务的供需平衡和水平高低；政府作为公共服务的主要提供者，财政支出是影响公共服务供给的最直接因素，政府财政实力越强，公共服务水平越高；从需求角度看，人民对公共服务的需求是政府提供服务并不断改善现有水平的出发点和落脚点；城乡建设影响公共服务实体设施和政策体系的完备程度，过去的快速城镇化是城乡割裂的发展，导致地区间公共服务差距不断拉大，而新型城镇化转变了以空间城镇化为路径的发展思路，注重人的城镇化和市民化，把基本公共服务均等化作为新型城镇化建设目标之一。因此，选择地区生产总值、一般公共服务财政支出、常住人口数和城镇化率4个指标，建立计量模型对成渝城市群基本公共服务均等化水平影响因素进行分析，公式如下：

Yit=α0+αi+α1Git+α2Fit+α3Pit+α4Uit+εit。

式中：i表示城市；t表示时间；α0表示均值横截距；αi表示截面个体截距；α1，α2，α3，α4分别为Git，Fit，Pit，Uit的回归系数；Yit表示城市基本公共服务均等化得分；Git表示t年i城市地区生产总值；Fit表示t年i城市一般公共服务财政支出；Pit表示t年i城市的常住人口数；Uit表示t年i城市城镇化率；εit为随机误差。经豪斯曼检验，选择固定效应模型(FE)进行回归(表4)。

表4 基本公共服务均等化回归分析结果

(1)城市经济发展水平与基本公共服务均等化水平呈显著正相关。地区生产总值在1%的显著性水平下对均等化水平有正向影响，其每提高1%，均等化水平上升0.003%。经济发展水平作为社会各项事业发展的基石，为公共事业发展提供资金保障，对公共服务供给端的数量和质量起决定性作用。从成渝城市群内16个城市公共服务现状来看，城市间均等化水平悬殊，空间分异与经济发展水平的总体特征基本一致。由于城市间经济实力和发展机会的较量和博弈，在完整的城市体系中，梯度转移的要素在核心城市作用力的干扰下，会逐步扭曲为向核心城市汇聚，形成“核心-外围”分异明显的空间格局，继而影响公共资源配置和公共服务水平。

(2)政府财政支出水平对基本公共服务均等化水平的直接效应不明显。公共服务财政支出在5%的显著性水平下呈负向影响，但回归系数极小，作用微弱。这与公共服务建设投入资金量大、见效周期长、在绩效考核中难以量化等特点有关。我国地方政府长期追求发展高效，对公共服务投入不够，建设服务型政府的意识不强、动力不足。另外，政府财政支出能力还受制于当地经济发达程度，经济发展水平越低，留给公共服务的预算空间越小，导致公共服务支出在地方预算中占比不高。公共服务差距应当通过地方发展内生动力来解决，也需要中央财政转移支付来弥合。

(3)常住人口与基本公共服务均等化水平呈显著正相关关系。常住人口在5%的显著性水平下对均等化水平呈正向影响，其每增加1%，均等化水平上升0.017%。需求引致公共服务和产品的供给，人口在公共服务建设中起导向作用；人口的集聚也能放大公共设施及附属服务的使用效率，提升区域内部公共服务水平。成都和重庆的人口规模和人口密度在成渝城市群内部居于前列，与公共服务“两核突出”格局一致。人口集聚必然引致对基础设施和公共服务的需求增量，供需矛盾使得政府增加供给、改善服务，实现基本公共服务提质增量。

(4)城镇化率对基本公共服务均等化水平有显著提升作用。城镇化率在1%的显著性水平下对均等化水平有正向影响，其每提高1%，均等化水平上升0.690%。城镇化是人口转移、空间转变、产业转型等多维一体的发展过程，新型城镇化“以人为本”，力图实现农民“市民化”，而公共服务均等化是其重要目标。成渝城市群内部城镇化进程差异较大，成都和重庆的城镇化水平接近80%，远超全国平均水平，城镇化率最低的城市则在40%左右，与公共服务的空间格局一致。以城镇化为路径稳步推进公共服务均等化，逐步破除过去城镇化进程中产生的城乡差距，实现城乡一体、权利均等，是城市发展中需要深入思考的问题。

4 结论、建议与讨论

4.1 结论

成渝城市群基本公共服务均等化水平在2010—2018年整体改善，但城市分级呈现出“两头大、中间小”的结构，城际绝对差距扩大。公共服务系统内部发展失衡，教育均等化水平一直较高；医疗卫生服务的不均等化程度较高，但总体趋势向好；文化服务、交通物流和环境保护的均等化水平略有改善,社会保障则居于末位，成渝城市群公共服务系统建设仍面临巨大挑战。

基本公共服务均等化水平呈现出“双核突出、中部塌陷”的空间格局。核心城市“背向发展”，对“双核”间的中部区域产生强烈的空间剥夺效应，造成核心与非核心城市差距悬殊。城市位序规模法则反映城市群依照城市等级规模有序排列，基本公共服务均等化水平则是大中小城市等级梯度不完整的映射，整体表征出与成渝城市群等级结构“核心强化、等级完整”趋势不匹配的发展特征。

基本公共服务均等化水平受到经济发展水平、财政支出、人口因素和城镇化率等多种因素的共同作用。城镇化率、经济发展、人口因素与基本公共服务均等化水平呈显著正相关，能够促进基本公共服务均等化建设；财政支出与基本公共服务均等化反而呈微弱负相关。