公众参与视角下城市公共交通低碳发展路径研究

岳艺敏，但家丽，李 想，顾 贤，丁赫廷

（南京财经大学，江苏 南京 210023）

1 引言

中央财经委员会第九次会议上指出要如期实现2030 年前碳达峰、2060 年前碳中和的目标。交通运输部门作为碳排放的一大重要来源，我国交通运输部门碳排放量占碳排放总量9%，近年其年均增速在5%以上，是温室气体排放增长最快部门，总体呈现占比大、增速快、达峰慢的特征。

目前国内外关于城市公共交通碳减排的研究成果已较为丰硕，但缺乏系统性整理与分析。文章在查阅和整理国内外相关文献的基础上对相关研究进行了分析和总结。首先，指出可持续发展背景下低碳城市成为必然趋势，为城市公共交通发展提供优化思路；其次，阐述我国现阶段公众参与公共决策的理论与现实困境，提出构建完备反馈机制、提高公众参与积极性的可行性建议；再次，基于公众视角从宏观与微观、传统与现代等多方面阐述公众参与低碳交通影响因素。最后，围绕文献进行述评，对我国公共交通政策优化提供针对性建议。

2 国内外研究动态

作为城市碳排放主要来源，城市交通运输减排对实现城市低碳发展意义重大。国内外学者对城市公共交通低碳发展进行了深入研究。

文章通过web of science 数据库、中国知网以及万方数据知识服务平台进行检索，web of science 以“public transport”“low carbon”“individual factors”为主题，中国知网和万方以“公共交通政策”和“碳排放”为主题，检索了2005 年1 月1 日至2021 年12 月31 日期间期刊发表情况。其中web of science 检索到2062 篇，中国知网23 篇，万方167 篇。从检索结果分析，国际上对公共交通政策与碳排放问题研究较早，且相关文献数量呈增长趋势。按web of science 以“public transport and low carbon”为主题检索到的文献数量选取了前十的国家地区和研究方向。在国家地区分布上，美国文献贡献量最大，其次是中国、英国和印度。从研究方向看，主要集中在环境科学、工程学、气象学、能源学等方面。相较而言，中国国内期刊关于公共交通政策与碳排放的文献数量远不及国外，主要集中于2010 年以后，且文献数量无显著增长趋势，中国城市公共交通碳减排问题研究需进一步开展。

3 研究综述

3.1 城市公共交通碳减排有效性

全球减排的重要实现路径在于可持续发展。发展中国家（包括中国）侧重于自上而下的行动，即政府起主导作用。因此我国顶层设计理念在于通过可持续发展路径实现碳中和。

人口与城镇化发展、经济结构的转型升级、能源与电力消费变化、宏观经济增长以及碳排放空间是实现碳中和的主要边界条件。低碳城市是城市发展必然趋势，城市在减少碳排放方面潜力巨大。对比公交车与小汽车的能源消耗，运输相同顾客数量，公交车相比小汽车只占投资的5/6、空气污染的1/10 以及土地资源的3/4。罗辉通过对典型城市进行城市低碳指数测算，包括交通碳生产力、能源利用、监测指数、土地利用、清洁性五个要素，得出城市低碳发展与城市规模联系不大，但能源技术改进以及线路、城市布局优化能有效促进低碳事业发展。卢经朝通过对上海、温州以及杭州三个典型城市进行研究，发现三个城市公共交通一体化进程中存在相似问题，认为实现碳减排可从以下几方面对城市进行优化：实行“公交优先战略”、完善城市布局与土地利用、改进能源技术、制定交通政策。

3.2 公众参与对政策有效性的作用机制

公众参与公共决策逐步为社会价值认可，但我国公众参与现阶段仍处于起步阶段，存在普遍困境。以北京市公共交通价格调整听证会为例，参与群众方面，参与人结构合理性有待考证且参与者专业能力不足。参与流程方面，听证会结果封闭。公众参与公共决策过程也存在深层次矛盾。为求社会效益最大化，公共决策需要在公众参与的公共性与政策制定的专业性间寻得一个平衡点。在理论上，根据公共选择学派“经济人”观点，公众会做出于己收益最大化的选择，政府也存在自利性，政府与公众间存在博弈。公众间会出现“搭便车”现象，公众与公众间存在博弈。现实中，政府信息公开及时性及完整性欠缺、政策制定“内输入”与“官本位”历史模式影响、公众自身专业素质不足等使得政府与公众间难以建立信任。

为最大限度提高公共政策的科学化与民主化，弥补政策制定者为自身利益而与公众需求产生的偏差，降低公共决策推行成本，公众参与公共决策具有重大意义。政府与公众应该明确自己角色定位，积极合作。政府可从让渡部分决策权、加强制度与法律建设、改善参与者机制、建立第三方社会评价体系等方面进行考量。对公众参与公共决策的边界也需明确界定，不可替代性公共决策与紧急公共决策中，公众参与并非明智选择。公众参与公共决策评估过程缺乏明确公众参与概念与类型划分、可靠评估指标体系与评估工具。TCT 评估框架基于参与类型界定——评估指标设立——评估工具选择，回应了以上理论困境。

3.3 公众参与低碳交通影响因素研究

利用web of science 及CNKI 等查找归纳相关文献，从宏观与微观、传统与现代、认知与实践等方面对微观个体的出行选择影响因素进行阐述。具体影响因素见表1。

表1 多角度个体因素分析

3.4 文献述评

城市低碳发展有巨大潜力，城市碳减排可从实施“公交优先战略”、优化城市布局与土地利用、改进能源技术以及因地制宜制定交通政策引导低碳出行等方面进行考量。现有研究成果中多是以个别城市为例提出具体优化建议或提供广泛适用的优化方向，具有普适性且可代入不同参数实现因地制宜提供建议的城市公共交通优化模型相对较少。

我国现阶段公众参与公共决策仍是象征性、低层次的参与。理论上，政府与公众、公众之间均存在博弈；现实中，政府与公众难以有效建立信任。现有研究关于如何构建完备机制建议大致包括政府与公众双方明确自身角色定位、政府合理让渡部分权利、建立第三方社会评价体系等。但对于具体措施的可操作性与有效性等方面的评估，研究成果数量相对较少。

个体因素研究逐渐受到学者重视，但影响公众个人出行选择因素众多，学者们只是就其中部分加以阐述。针对个体因素的研究设计问题包括：①居民碳认知能力以及评价因素；②不同群体的特征；③影响居民选择出行方式的因素包括经济负担、时间成本、环境成本、社会地位考虑、便捷性、安全性；④阻碍居民选择公共交通出行的消极因素；⑤促进居民选择公共交通出行的积极因素。此外，个体因素还受到社会规范、经验习惯、相似群体、宣传体验以及生活方式影响。个体因素选择受研究者本身固有思维以及现有技术水平限制，无法做到全面分析。有效的因素选择能为后续研究提供更多参考，因素选择本身可成为一个课题，检索发现相关研究较少。现有研究对象集中于政府、企业以及居民中一方或者两方，少有将三方进行综合分析以寻求合作治理的研究。

4 结论与建议

文章针对公众参与视角下城市公共交通低碳发展路径进行了文献检索回顾，并从城市公共交通碳减排有效性、公众参与对低碳交通政策有效性、公众参与低碳交通影响因素三个方面进行文献整理分析，得到以下结论。

城市低碳发展成为必然趋势，实现城市碳减排可从多方面考量。现有研究成果多根据个别城市具体情况提供针对性建议或提出广泛适用的优化方向，而具有普适性的、可代入不同城市参数得出针对性建议的模型研究相对较少。

我国现阶段公众参与公共决策存在理论与现实困境。明确界定公众参与公共决策边界、把握政府让渡权利的度、政府与公众明确各自定位、运用可靠评估工具等对构建完备反馈机制有重要意义。现有成果中，关于具体措施的可操作性与有效性评估的研究数量较少。

影响个体出行选择的因素众多，难以做到全面分析，现有研究多是就众多因素中部分进行研究。因素选择本身就可成为一个课题，检索发现相关研究较少。同时，将政府、企业以及居民三方进行综合分析以寻求合作治理的研究可进一步开展。

文章从结构、技术、制度、宣传四方面对我国大城市低碳交通政策制定提出建议。在结构方面，为满足居民生活多样性需求，采用多中心城市布局并打造集约化社区。针对通勤人群，利用互联网促进远程办公，从根本上减少居民交通出行量；完善城市公共交通基础设施建设，优化交通结构，构建综合交通运输体系。在技术方面，重点关注方向为交通能源系统的低碳化、清洁化与运输结构和效率的优化提高。加大绿色科技研发投入，促进科研成果产业化、市场化。在制度方面，规范完善相关法律法规，制定目标清晰、循序渐进、可行性高的战略计划，同时配合行政监管手段；利用经济杠杆，通过财政税收政策正面倡导低碳消费，反面抑制高碳排放的生活方式。但财政税收政策实施要关注消费者福利的损失。在宣传方面，开展多种宣传活动，提高公众低碳环保意识，引导公众选择公共交通出行，形成低碳环保的消费观念。但宣传手段作用有限。