社会科学类院所治理体制改革的思考——基于哲学社会科学创新工程的实践

李 丹 韩凤芹

内容提要：哲学社会科学是人们认识世界、改造世界的重要工具，其与自然科学研究占据同样重要的地位，共同决定了国家发展水平和综合国力。然而，目前社科类科研院所的管理体制存在行政化的问题，阻碍了院所理论创新和决策支撑水平的提升。本文总结了哲学社会科学创新工程体制改革的经验与不足，在此基础上提炼了社科类院所治理体制的改革框架。一方面，政府推进院所去行政化改革，扩大创新工程对社科类院所的稳定支持，全面落实院所自主权；另一方面，构建系统的院所内部治理体制，包括以首席研究员为引领组建科研团队，以科研人才为核心明确激励约束机制，以新型院所为载体建立跨学科合作平台，以学科性质为依据探索多元化评价机制。

社会科学是人们认识世界、改造世界的重要工具，是推动历史发展和社会进步的重要力量，其发展水平体现了国家的综合国力和国际竞争力。一个国家的发展水平，既取决于自然科学发展水平，也取决于社会科学发展水平。习近平总书记指出，坚持和发展中国特色社会主义，必须高度重视哲学社会科学。充分发挥社会科学类院所作为国家思想库和智囊团的作用，着力提升社科理论研究水平和决策支撑能力。

很多研究表明，现行社科类院所的管理体制还存在未理顺之处，主要体现在以下几个方面：一是课题研究重立项轻过程，基本都是负责人等2-3 人主要参与研究，较少形成跨学科的合作研究，对于牵扯到经济学、社会学、管理学等多学科知识的应用对策研究来说，研究成果难以从根本上解决实际问题（王志东，2011；邓子纲，2011）。二是传统体制下平均主义问题普遍存在，科研激励机制不健全，积极的学术氛围和创新环境尚未形成（李建军，2011）。三是科研绩效评价体系不完善，研究成果主要体现在发表论文和专著的数量上，欠缺长期的潜心研究，科研成果低水平重复（李涛，2016）。四是科研成果转化和推广机制不畅，一些具有应用价值和社会效益的研究观点停留在作者手里，不能在第一时间与政府实际工作部门建立联系，失去了创新性和时效性（高力彬，2007）。

已有研究中也提出了相应的体制改革建议，包括放开科研项目和经费管理权，建立院所之间的资源共享机制，创新科研评价手段，提高科研人员待遇等（孙红，2016；杨杰，2016）。这些改革举措解决了目前社科类院所科研管理的部分问题，但尚未形成院所自主治理的体系。因此，本文以中央级社会科学类科研院所（以下称社科类院所）为研究对象，探讨如何构建符合社会科学研究规律的院所治理体制。在分析社科类院所科研管理现状基础上，通过案例总结哲学社会科学创新工程的治理经验，梳理目前创新工程存在的问题，在此基础上构建社科类院所治理体制的改革框架，并提出了几点改革建议。

一、社科类院所管理体制的现状和问题

近年来，我国对社会科学的重视程度逐步提高，我国人文社会科学学科的R&D 经费投入从2009年的20 亿元增长至2018 年近60 亿元（图1），人文社科类R&D 课题经费总额在十年中增长了3.5倍（图2）。但总体来看，社会科学的R&D 投入占总研发经费投入的比例仅为2%左右，体量仍远远不及自然科学。因此，我国的科技创新政策大都是以自然科学研究为主要依据制定的，在很多方面并不适用于社会科学研究。

图1 人文社科类学科R&D 经费投入情况

图2 人文社科类学科R&D 课题数与课题经费情况

自然科学研究的对象是客观事物和规律，从实验中得出新结论、获得新技术，通常具有较强的市场潜力，科技成果转移转化促进高技术产业发展，能够带来直接经济效益。而社会科学更多地体现研究者的智慧、思想和思路，在价值实现上具有潜在性与间接性，主要体现在社会效益、文化效益和政治效益上。因此，社会科学的科研组织方式更应该体现以人为本的意识。然而，现行的社科类院所管理体制偏向行政化，院所的自主权放开不够。特别是政府部门下属的研究院所，在很大程度上都是围绕政府工作开展支撑性研究，欠缺研究理论深度和知识积累，制约了社科类院所理论创新和决策支撑水平的提高。

一方面，政府自上而下的科研组织方式阻碍了创新性研究成果产出。目前社会科学研究资金由科技部门、教育部门、社科联等多家政府单位分散管理，以项目形式组织社科类院所开展研究。科研人员选题多是结合政府部门的管理工作，而欠缺对现实世界问题和规律的深度挖掘和探讨。这造成研究提出的结论和建议缺乏背后的内在逻辑和依据，研究结果低效重复，独创性不够，对决策制定的参考意义也十分有限。

另一方面，院所行政化的科研管理方式与社会科学研究规律不匹配。一是科研团队的形成更多依据现有的研究科室，缺乏灵活性，不利于跨学科的交流与合作。二是由于社科类院所绩效工资总额、项目间接经费比例限制等规定，科研人员发放劳动报酬的自主权有限，缺乏对高端人才智力劳动价值的体现，削弱了科研人员的研究积极性。三是人才绩效评价机制偏重指标化，科研成果普遍用论文、专著、研究报告的数量来呈现，对于社科类理论和决策成果的质量评价不完善，大多仅停留在完成项目指标，而不是以其理论和决策价值为导向，难以激励科研人员高质量完成研究。

二、哲学社会科学创新工程的体制改革经验

（一）哲学社会科学创新工程基本情况

1998 年初，党中央、国务院作出建设国家创新体系的重大决策，由中国科学院作为国家创新体系建设的试点单位，启动“知识创新工程试点”项目。试点工作分3 个阶段，1998 年至2000 年为启动阶段，2001 年至2005 年为全面推进阶段，2006 年至2010 年为优化完善阶段。知识创新工程实施后，中科院的科研经费有了大幅提高，财政拨款科研经费从1998 年的17 亿元增长到2015 年的287亿元。工程取得了多项重大科技成果，解决了一批关键科学问题，培养了大量高素质科技人才，形成了更高效的科研机构管理模式，提升了中科院的知识创新能力，达到了国家预期目标。在此基础上，创新工程的成功经验被推广到了社会科学领域。

2011 年9 月，以中国社科院为试点单位，国家正式启动了哲学社会科学创新工程。财政部每年通过创新工程给社科院划拨20 余亿稳定经费，鼓励科研人员进入创新工程，2019 年社科院已有54家下属单位，约80%的科研人员加入创新工程。创新工程实施十年以来，社科类院所在成果产出、人才培养、体制创新等多个方面取得了明显成效，从总体上提升了社会科学研究水平和学术影响力，形成了适应国家发展战略所需的社会科学学科体系和研究格局。在创新工程支持下，也产生了一系列有显著决策影响、学术影响、社会影响和国际影响的重要成果，以社科院2019 年的成果为例，全院共出版专著400 余部，研究报告200 余部，发表学术论文近5000 篇，理论文章200 余篇，报送内部研究报告1000 余篇，此外还有大量学术资料、古籍整理、译著译文、工具书等形式的研究成果，为中央决策发挥了重要作用，也为繁荣哲学社会科学做出了突出贡献。

（二）哲学社会科学创新工程的体制改革成效

创新工程鼓励社科类院所依据研究特点，进行科研体制创新的大胆探索，采取扩大科研院所自主权，灵活组建创新团队，科研经费稳定支持，提高科研人员工资待遇等创新做法，支持科研人员开展研究，取得了明显成效。

1.科研院所自主权得到扩大。创新工程改革了科研院所的经费拨付方式，实行科研经费年度总额拨付，为院所提供稳定支持。院所对拨付的科研经费进行自主支配，有利于调动各研究所的积极性。同时，院部对下属研究所实行了科研经费奖励制度，院部科研和财务管理部门对考核评价优秀的创新单位增加其下一年度的科研经费，而对未完成预算进度的单位采取收回部分科研经费，由全院统筹使用的做法，对各研究所起到明显的督促作用，提高了全院科研经费的使用效率。

2.科研团队组建机制有所突破。创新工程打破了学科和行政的界限，允许科研人员跨室、跨所、跨学科组建创新团队，团队成员共同承担创新项目，经过充分的讨论后形成分工，互相配合，合力完成研究。在研究过程中，一个创新项目的各研究组之间，科研人员和管理人员之间都加强了协作沟通，有助于全院科研力量的优化整合。创新工程还跨越了职称与职务之间的固有界限，允许低职高聘。能力出众的副研究员也可以竞聘首席研究员，负责整个创新项目的组织实施。但目前创新工程与传统职称评定的链接尚未打通，当选首席研究员的副研究员是否能进入院所学术委员会、职称评定委员会，能否当选博士生导师，能否竞聘二级研究员，能否有资格申请特殊津贴等，还欠缺明确的政策规定。

3.院所科研组织方式去行政化。创新工程在一定程度上打破了院所传统的行政管理体系，将部门领导负责制转变为项目首席研究员负责制，使院所科研管理与科研项目实施紧密结合。项目负责人的自主管理权限进一步扩大，管理方式更加符合科研实际、更有序规范。创新工程实行的首席研究员管理负责制具体做法为：首席研究员负责创新项目的组织实施，围绕项目内容进行分工，科研骨干、科研辅助人员和行政管理人员共同参与项目研究。项目进行过程中建立一周一小会、一月一汇报、一季一检查的管理机制。每个创新工程上岗人员由首席研究员负责，首席研究员的管理又由所领导小组和院管理部门负责，逐级环环相扣，有序推进项目研究工作，提高了创新项目的管理效率。

4.科研人员待遇明显提高。在创新工程实施以前，社科类科研人员普遍工资偏低，且没有住房保障等其他福利待遇。2011 年实施哲学社会科学创新工程后，科研人员的收入水平有了大幅提高。同时，事业单位绩效工资政策的实施也使院所的收入分配制度进一步优化。现在社科类青年科研人员的工资收入产生了质的飞跃。稳定的待遇保障，一方面提升了社科类院所的人才吸引力，人才引进以知名高校博士毕业生、出站博士后以及具有高级职称的人才为主；另一方面也提高了院内科研人员的研究积极性，科研事业得到快速发展，整体科研能力和社会影响力显著提升。

三、哲学社会科学创新工程体制改革的不足

（一）院所“放管服”改革仍存在放权空间

社科类院所积极推行“放管服”改革，但目前放权空间仍比较有限。近几年政府已经逐步下放科研经费预算管理权限，简化预算科目调整流程，部分二级科目已经可以打通使用。例如，在新冠疫情的情况下，部分研究所将国际交流经费及时调整到其他科目使用，而不用再报送财政部单独申请，提高了科研经费的使用效率。但整体来说，科研经费预算管理还是相对严格，经费使用设置了很多“条条框框”，限制了院所的主观能动性。

对于社科类科研院所来说，智库的职能主要体现在两个方面，分别是纵向课题和横向课题。纵向课题是由中央交办的，横向课题是由国家各部委和地方政府交办的，其本质也是中央下达给各部委的研究任务，是院所决策支撑能力的重要体现。而按照财政部下发的《政府购买服务管理办法》规定，公益一类的社科类科研院所不作为政府购买服务的购买主体和承接主体。不能承接各部委的横向课题，使得应用社会科学类院所的智库功能发挥受到了很大限制，削弱了院所的政策和社会影响力。

（二）对高层次人才的激励作用仍然不足

在收入分配方面，由于绩效工资总额、项目间接经费比例限制等规定，科学家智力研究成果的价值很难体现，待遇提高受到限制。一是科研人才绩效工资水平偏低。与自然科学相比，社会科学研究成果更多体现在智力价值上，但项目间接经费比例普遍有上限规定，科研人员实际能获得的绩效工资有限，削弱了研究积极性。虽然中央已经出台了绩效工资水平可动态调整等相关政策，但目前主要在基础研究类院所进行试点，在社科类院所的普遍落实还需要时日。

二是社科类院所绩效工资总额标准偏低，绩效工资总额增加途径不顺畅，未能充分考虑到社会经济的发展和不同类型院所的学科特点。现行的绩效工资总额标准为科研人员的收入增加设置了一个天花板，对高层次人才的激励受限。特别是社科类院所的资金来源相对单一，主要来源于财政资金，在资金使用上灵活度较低。因此与高校等单位相比，社科类科研院所在绩效工资标准上处于劣势，造成了一定程度的人才流失，不利于院所人才队伍的建设和整体发展。

三是高层次人才工资待遇激励政策难以落地。目前，政府鼓励事业单位对高层次人才实行年薪制、协议工资制、项目工资等灵活多样的分配形式。但在具体实施中，这部分资金一般需要单位自行解决，不能增加额外的财政支出。而对于社科类科研院所来说，对高层次人才的工资待遇激励既没有对应的财政预算，社科项目经费总额又相对较少，单位自有经费不足以给高层次人才提供持续的支持。因此，目前国家的高层次人才激励政策没有考虑到社会科学学科特点，相关政策在社科类科研院所难以落地，不能实现对社科类高层次人才的有效激励。

（三）社科类跨学科研究平台建设相对薄弱

国家经济社会发展已经进入新阶段，面临的重大发展问题往往是复合型的，不能通过单一学科研究来解决。因此，综合型跨学科研究是未来发展的大趋势。自然科学的综合性研究平台已经有一定基础，如国家实验室、国家和省级重点实验室等，实现对关键科学问题的集中研究。但社会科学的学科平台建设还十分欠缺，目前在跨学科研究的组织上与自然科学还有较大差距，特别是社会科学与自然科学的交叉研究目前很少开展。以社科院为例，目前社科院工业经济所、哲学所等6 个所涉及人工智能研究，还有一些所尝试开展疫情相关的综合战略储备性研究，但单个所的组织能力有限，即使是社科院层面也缺乏组织社会科学综合研究平台的经验和能力，没有形成跨学科研究的平台机制，难以开展对经济社会发展关键性问题的集中研究。

（四）院所科研绩效考评体系仍需完善

社科类科研项目在立项时都要按要求设立绩效指标。以社科院为例，院部通过多方征求科研人员的意见和筛选，目前按照学科门类建立了项目绩效指标库，为科研人员编制项目绩效指标提供了参考依据。但绩效评价的全面指标化也会带来一些问题，一些研究类型可能并不适合指标评价方法。例如社会科学领域的一些冷门学科以及一些收集或翻译性质的历史性资料性研究，难以在短期产出论文、专著等研究成果，无法达到绩效指标要求。在现行的指标化绩效评价体系下，这类学科研究很难获得经费支持，从事研究的人越来越少，逐渐成为了“绝学”。例如社科院民族所关于“契丹文”的研究，目前只有一位退休老专家在坚持研究工作，该学科面临后继无人的境地。

另一方面，社科类院所整体绩效考评体系尚未建立。科研院所获得的稳定机构式拨款，主要基于人员规模、历史经费水平等，缺少与绩效评价结果的直接挂钩。科研院所内部的绩效管理也侧重于对具体创新项目完成情况和科研人员产出的各类科研成果进行评估，而欠缺对整个科技支持计划如创新工程目标完成情况的评估，财政资金对科研院所整体资助和管理绩效均没有相应的问责机制。

四、社科类院所治理体制改革框架

总结哲学社会科学创新工程的改革经验与不足，本文进一步提炼了社科类院所治理体制改革框架。其核心是改变目前行政化的科研院所管理模式，在加强财政资金对社会科学研究稳定支持的基础上全面放开院所自主权，院所依据社会科学研究特点，形成完善的内部治理体制。

（一）政府推进院所去行政化改革

1.扩大创新工程对社科类院所的稳定支持。社科类科研院所主要服务于政府和社会管理，获得的市场支持相对较少，更需要财政稳定性经费支持。目前，哲学社会科学创新工程试点取得了显著成效，创新工程的财政稳定性经费在科研人员待遇、人才队伍、管理机制创新等方面都提供了重要支持。需要进一步扩大创新工程的支持范围，以机构式资助的形式为社科类院所提供稳定的经费保障。

2.全面落实社科类院所自主权。加快明确社科类院所的功能定位，推进去行政、去编制的管理体制改革，支持科研院所形成自主治理结构，全面落实院所预算管理自主权，放开社科类院所承接政府购买服务的限制。根据科研院所的实际情况，逐步下放院所绩效工资总量核定权，由院所自主确定绩效工资总额，再向政府管理部门进行备案。落实年薪制等高层次人才工作激励政策，提高科研人员的创新积极性。激励院所围绕国家重大战略需求开展社会科学基础性、前沿性、创新性研究，把院所建设成为自主创新、自我约束、独立从事科研活动的科研主体。

3.对社科类院所发展进行整体部署和把关。明确社科类院所完善学科建设和为经济社会发展建言献策的责任，政府对社科类院所的研究方向进行顶层设计和宏观部署，并对社科院所绩效进行整体把关。政府部门定期对社科类院所理论创新成果、决策和社会影响力、人才队伍素质等多个方面的绩效进行综合考评，考评结果与创新工程的资金拨付额度挂钩，确保稳定支持资金的使用效能。

（二）构建社科类院所内部治理体制

1.以首席研究员为引领组建科研团队。打破传统的行政管理体系，探索实行首席研究员制度，以研究组为基本单元组建科研团队，每个团队设立一名首席研究员，同时包含若干科研骨干人员，通过杰出学者的引领，吸引和培养青年人才，组建多年龄梯度、学科互补的研究团队。首席研究员的选拔机制更加灵活，不受职称和职务限制，由院所自行决定首席研究员的聘用标准。在聘用周期内，允许首席研究员根据团队的研究需要，自由组建包含全职人员、兼职人员、访问流动人员的交叉研究团队。院所以研究团队为基本单元组织科研活动，科研管理部门为研究人员提供财务、人事等“一站式”服务，使他们能够全身心地投入研究工作。此外，打通首席研究员制度与传统职称评定的链接，建立科研团队骨干人员当选研究员、学术委员会委员、博士生导师、申请特殊津贴等的绿色通道。

2.以科研人才为核心明确激励约束机制。由院所根据本单位学科发展的实际情况制定科研人员绩效工资指导原则，确定本单位的绩效工资分配方案，切实提高科研人员待遇保障。适当提高社科类科研项目的间接经费比例，体现社会科学研究的智力价值。通过以财政资金为主体的多元化资金来源，落实年薪制、协议工资制等高层次人才的灵活待遇政策，为社会科学领域的突出人才提供有效激励。同时，社科类院所也需要落实淘汰机制。对首席研究员进行定期考核，考核方式要破除“四唯”，重视科研成果的质量。采取专家学者和政府部门工作人员共同评议的方式，以研究成果的理论创新价值和决策影响力为评判标准，持续几年未达标的首席研究员和创新团队将被解聘和淘汰。

3.以新型院所为载体建立跨学科合作平台。目前社科领域的重大基础性研究和战略性储备性研究需要整合多方力量，建立社科领域的综合性研究平台。组织和开展社科领域跨学科交叉研究，以及自然科学与社会科学的前沿交叉研究，单靠一个科研院所的力量是不够的，需要依托一个高层级的研究平台，建立以跨学科前沿交叉研究为核心的新型院所。这类新型院所的作用是在国家战略层面统筹各方科研力量，组织管理跨学科交叉研究团队，明确前沿交叉研究的宏观目标和核心任务，集中顶尖学术力量，致力于解决当前国家经济社会领域的关键重大问题。

4.以学科性质为依据探索多元化评价机制。探索社科类科研绩效评价去指标化，允许研究院所根据自身学科性质设立不同的绩效评价方式，建立符合学科特点的评价标准。对于理论创新研究，邀请本领域首席专家学者对研究成果的理论价值进行同行评议，而不仅依靠学术论文、专著成果数量来评价；对于决策咨询类研究，绩效评价体系以成果的政策影响力、社会影响力、国际影响力等方面为主；对于基础性和资料性研究，则应不受传统绩效评估指标的限制，采取专家定期评议的考核方式，使相关学科领域科研人员消除后顾之忧，沉下心来做好研究。通过多元化的绩效评价方式，有效提高科研人员的研究积极性，鼓励其取得更多高水平研究成果。

五、主要研究结论及启示

本文总结了哲学社会科学创新工程的体制改革经验与不足，在此基础上提炼了社科类院所治理体制的改革框架。具体得出如下几点结论：（1）社会科学研究更多地体现研究者的智力价值，但现行社科类院所体制过于行政化，与社会科学研究规律不匹配，制约了院所发展，需要政府放开院所自主权，形成完善的内部治理机制。（2）哲学社会科学创新工程实施十年来，在扩大科研院所自主权、组建科研团队、科研组织打破行政边界和提高科研人员待遇等方面取得了明显成效，但目前的院所体制改革仍然不够彻底，制约了院所理论创新和决策咨询研究水平的提高。（3）在总结创新工程的经验和问题基础上，建立系统的社科类院所治理体制改革框架。一方面，政府推进院所去行政化改革，扩大创新工程对社科类院所的稳定支持，全面落实院所自主权；另一方面，构建系统的院所内部治理体制，包括以首席研究员为引领组建科研团队，以科研人才为核心明确激励约束机制，以新型院所为载体建立跨学科合作平台，以学科性质为依据探索多元化评价机制四个方面。

基于社科类院所治理体制改革框架，本文提出如下几点建议：一是成立国家级的哲学社会科学咨询指导委员会。组织社会科学领域德高望重的首席专家成立咨询委员会，立足于党中央重大科技决策需求，对哲学社会科学发展战略以及学科体系、理论体系和话语体系的建设进行宏观规划部署，并为哲学社会科学创新工程等重大社科项目的综合考评提供决策咨询。二是探索构建跨学科交叉的新型科研院所，围绕关乎国家经济社会发展的重大实际问题进行协同创新与联合攻关。挖掘整合存量社会资源，联合高校、科研院所、协会组织等多方形成新型创新平台，实行灵活的科研和人才管理机制，激励不同学科领域的高水平科研人员，集中社会科学和自然科学的优势力量开展合作攻关，破解理论和现实难题。三是建立创新资源的整合与共享机制，打破科研合作壁垒，构建科研资源和成果共享平台。加强研究成果的应用，以决策参考、研究报告、媒介宣传等多种形式拓宽成果传播和转化渠道，保证有价值的成果能够应用于经济社会发展实践中，促进社会科学创新资源的充分共享与高效利用。