基于水利督查实践的广东省小型水库现状分析及对策思考

赵博华，杨心慧，余 超，廖芳珍

(1.珠江水利综合技术与网络信息中心(河湖保护与建设运行安全中心)，广州 510611；2.水利部珠江水利委员会技术咨询(广州)有限公司，广州 510611)

1 概述

为适应新形势和新要求，2018年水利部首次采取暗访督查的形式对全国4 702座小型水库安全运行开展专项督查[1]，并于2018年至2021年持续4 a开展小型水库安全运行督查工作。选择从小型水库作为突破口开始探索新时期水利督查的工作，主要有两方面的原因：一是因为小型水库工程短板较多，存在设计标准低、年久失修等问题，小型水库失事的可能性远大于大中型水库[2]。据统计，自1954年以来，全国水库发生失事、溃坝的水库共3 541座，其中小型水库3 410座，占失事溃坝总数的96.4%。二是因为小型水库的安全监管较为薄弱，日常管理和巡查不规范，应急抢险预案针对性不强，应急物资储备不足，水库一旦失事，发生险情或溃坝，将严重威胁水库下游的人民生命财产安全。因此，提高小型水库工程短板、加强小型水库安全管理能力对降低小型水库安全风险具有十分重要的意义[3]。

2 广东省小型水库安全运行管理现状及其成因分析

2.1 广东省小型水库基本情况

广东省是我国水利大省，全省共建有水库工程 8 408座，总库容为453.07亿m3。小型水库共8 026座(近80%的为小2型水库)，小型水库数量占全省水库数量的95.46%[4]。

从水库工程区域分布特点来看，受广东省东北高西南低的地形地貌特征影响，水库工程数量较多的是粤北、粤东和粤西地区，全省小水库总量分布最多的是河源市，其次是湛江市和梅州市，珠三角地区水库数量明显较少。从水库坝型来看，约92%的小型水库为均质土坝，约6%的小型水库为浆砌石坝，剩下约2%的为混凝土坝、堆石坝等。从水库工程建成时间来看，近90%的小型水库在20世纪50年代至70年代间建成，大多数建成至今已有超过50 a的运行时间，受当时历史条件限制，普遍建设标准低、设计施工质量不高[5]，加之经过长期运行，维修养护经费不足，工程老化失修严重，安全问题十分突出。

2.2 广东省小型水库安全运行管理专项督查工作开展情况

2018年以来，水利部以“四不两直”、“暗访”等方式连续4 a组织开展了广东省小型水库安全运行专项督查工作[6](其中2021年为复查，即对往年已督查发现问题的水库开展“回头看”督查)，共完成1 811座小型水库安全运行专项督查(见图1)，占广东省小型水库总数量的21.54%。2018年完成328座(小1型水库85座，小2型水库243座)，2019年完成486座(小1型水库102座，小2型水库384座)，2020年完成997座(小1型水库303座，小2型水库694座)。

图1 近几年开展小型水库安全运行管理专项督查水库数量分布示意

2021年针对前3 a督查发现问题较多的204座水库开展了“回头看”复查工作(其中小1型水库55座，小2型水库149座)。

2.3 存在主要问题及其成因分析

通过收集、整理广东省小型水库安全运行专项督查近几年的成果，从“三个责任人”落实履职情况、“三个重点环节”建设落实情况、工程实体情况、运行管理情况4个方面进行统计分析，平均单座水库存在问题数量：2018年小1型为9.2个、小2型为10.6个，2019年小1型为8.3个、小2型为9.5个，2020年小1型为5.4个、小2型为6.3个，2021年小1型为2.2个、小2型为2.8个(见图2)，具体存在的问题及原因如下。

图2 近几年平均单座小型水库存在问题数量对比示意

1)“三个责任人”落实履职情况

从督查成果统计分析可以看出(见图3)，2018年，“三个责任人”落实履职情况均较差(存在问题的比例在15%～20%之间)，2019—2020年间，通过持续督查暗访形成的水利强监管高压态势，广东省小型水库的行政责任人和技术责任人基本落实到位，履职情况明显改善，而巡查责任人的落实履职情况有一定改善但仍存在问题，如巡查不到位、无巡查记录或记录不完整、不规范。通过分析，主要有以下几个方面的原因：① 水库“三个责任人”多数为无酬劳或低酬劳的兼职，在督查暗访之前多数是“有名无实、形同虚设”；② 基层干部流动性大，水库“三个责任人”更换频繁，工作可持续性差，整体专业能力偏弱。

图3 近几年督查发现“三个责任人”存在的问题数量占比分布示意

在2021年的复查中，行政、技术、巡查责任人存在问题的比例已经分别降至1%、1%、3%，整改情况较好，水库“三个责任人”履职情况得到显著改善。

2)“三个重点环节”建设落实情况

从督查成果统计分析可以看出(见图4)，2018年“三个重点环节”建设落实情况存在问题的小型水库占比较高(尤其是水雨情预测预报方面存在问题占比高达46%)，2019年至2020年，通过持续的督查暗访，“三个重点环节”建设落实情况存在问题的小型水库占比呈现逐年递减的趋势，但问题数量仍然较为突出，通过分析，主要有以下几个方面的原因：① 缺乏资金，小型水库水雨情预测预报能力建设的工作，主要是由市县水行政主管部门申请专项经费统一开展，需按行政流程分年度分批次开展，难以做到一步到位；② 重建轻管，建好后的水雨情观测设施设备，无稳定维护经费，损坏不能及时发现问题和维修；③ 管理薄弱，基层水库管理单位专业能力较弱，对小型水库调度运用方案及应急预案重要性的认识不足，出现未编制小型水库调度运用方案、应急预案，或者小型水库调度方案、应急预案未批复、未演练、针对性差等问题；④ 文档管理不规范，未对小型水库相关文档进行合理整理及归类。

图4 近几年督查发现“三个重点环节”存在的问题数量占比分布示意

在2021年的复查中，水雨情预测预报能力建设、调度运用方案和应急预案制定、批复、演练和落实情况存在问题的比例均已降至3%以内，整改情况较好，“三个重点环节”建设落实情况得到明显改善。

3)工程实体情况

从督查成果统计分析来看(见图5)，2018年至2020年，通过督查暗访，发现的挡水建筑存在缺陷的问题比例分别为46%、45%、43%，泄洪建筑物存在缺陷的问题比例分别为48%、42%、44%，放水建筑物存在缺陷的问题比例分别为10%、8%、7%，经过3 a的督查暗访，小型水库工程实体存在问题的比例基本没变，问题仍然较为突出。通过分析，主要有以下几个方面的原因：① 小型水库大多建于20世纪六七十年代，水库设计基础资料不完善、施工标准低、运行维护管理差等工程安全隐患长期潜伏；② 各级水库主管部门及管理单位对小型水库存在的工程安全隐患危害性认识不足；③ 小型水库日常安全监管与巡查工作不到位；④ 水库的信息化程度低，安全监测设施不足，仅依靠人工难以及时发现工程隐患。

图5 近几年督查发现工程实体存在的问题数量占比分布示意

在2021年的复查中，挡水建筑物、泄洪建筑物、放水建筑物存在缺陷的问题占比仍分别达到22%、19%、5%，受困于资金等方面的原因，工程实体存在问题的情况仍然较为突出。

4)运行管理情况

主要包括水库公示牌设置、日常维修养护经费来源、按期开展安全鉴定及除险加固实施情况。从督查成果统计分析可以看出(见图6)，安全鉴定的问题较为突出，2018年至2020年期间维持在30%至40%；除险加固问题在2018年至2020年期间维持在10%左右；水库日常维修养护经费来源问题从2018年的30%降至2020年的16%，得到了一定缓解但仍然存在较多问题，尤其是地方财政较为薄弱的地区该问题尤其突出；水库公示牌设置问题从2018年的35%降至2020年的4%，问题得到了较为明显的改善。通过分析，主要有以下几个方面的原因：①安全鉴定及除险加固工作需要申请中央或省市县级财政专项资金，该项工作涉及资金较大、耗时较长、程序繁琐，因此，部分水库无法做到按期开展安全鉴定或者除险加固工作；②小型水库大多为公益性质，部分小型水库的防洪、灌溉、供水、发电等功能逐渐弱化，防汛道路不通，关注度较低，水库无经济效益、无稳定经费来源，甚至部分水库未明确专门的管理机构，处于半荒废状态。

图6 近几年督查发现工程运行管理存在的问题数量占比分布示意

在2021年的复查中，水库公示牌设置问题、未按期开展安全鉴定问题及除险加固实施情况问题比例均降至5%以内，但水库日常维修养护经费来源问题仍占比达11%。

3 加强广东省小型水库安全运行管理的对策及建议

根据近几年小型水库安全运行专项督查工作的成果可以看出，通过持续高压的水利监管，小型水库的安全运行现状得到了一定程度的好转(如“三个责任人”落实履职情况、“三个重点环节”建设落实情况等方面)，但工程实体情况、运行管理情况等部分问题仍然较为突出。本文在系统分析上述问题的基础上，从小型水库安全运行管理的实际出发，提出有关对策及建议。

1)进一步推进小型水库管理体制机制改革，落实安全责任和管理考核

一是要推进水库管理体制改革[7]，增加基层水利岗位设置，合理分配岗位薪酬，定期开展专业技能培训，增加基层岗位人员的专业素养，降低基层岗位人员的流动性，避免“倒金字塔式”管理模式；二是要政策性引导，干部下沉，鼓励具备一定管理能力和专业水平的人才赴基层挂职、锻炼及交流；三是要落实安全责任制，逐步建立一套制度规范、权属清晰、责任落实、运行高效的小型水库工程管理体系体制[8]；四是要落实考核奖惩机制，基层干部流动性较大，对责任人要实行年度动态管理，从“有名”向“有实”推进，明确各级责任人履职情况的奖惩机制，如履职情况差在年终考核实行减分制或1票否决制，履职情况好实行加分制或补助奖励制等，促进各级责任人履职的良性及可持续性循环；五是要落实经费，水利是民生工程，小型水库基本都是公益性质的，应加大对小型水库管护经费的投入力度，将管护经费纳入年度财政预算。

2)进一步完善小型水库运行管理制度及技术标准，推进标准化、规范化管理

小型水库受其自身工程特性的制约，在参照大中型水库的管理制度和技术标准过程中存在问题界定不清晰、针对性及可操作性不强等问题，缺乏有效指导。一是切合实际修订小型水库安全管理办法[9]；二是完善小型水库管理制度，根据小型水库运行管理的特点，研究制定小型水库调度运用方案、运行维护方案、应急预案等管理制度，确保制度切实可行、针对性强、易于操作；三是完善小型水库技术标准及规范，根据现行法规及相关制度，组织开展小型水库有关技术标准及规范的研究制定；四是积极开展小型水库运行管理标准化建设。

3)进一步摸清小型水库工程现状，及时消除安全隐患

一是要准确摸清水库底数、规模和类型，对全省小型水库现状按问题的数量及严重程度进行星级评分或等级划分，建立分级隐患清单；二是优化小型水库降等报废工作流程，积极推进小型水库降等报废工作；三是要建立病险小型水库的动态清单，拟定需开展安全鉴定和除险加固的初步名单，对名单内的水库采取现场核查及抽查复查，根据核查结果形成当年需开展安全鉴定和除险加固的建议名单，争取各级资金推进病险水库的除险加固工作，及时消除工程安全隐患。

4)进一步探索小型水库新型管养模式，推动水库运行管理的转型升级

一是探索适合小型水库管养的新模式，把水库“管养分离”作为改革的重点，明确水库所在地县级水行政主管部门为水库管理的行政责任单位，负责所辖区域小型水库的行政审批及资金筹措划拨单位，水库所在地乡镇水利职能部门为水库管理的监督责任单位，负责所辖区域小型水库的日常监督管理工作，委托第三方为水库的养护责任单位，负责水库的日常巡查及维修养护工作。二是引入市场竞争机制，实行政府购买服务，建立水库养护第三方平台，完善第三方养护管理及考核办法[10]，推动水库维修养护专业化、社会化、市场化。三是创新水库养护方式，如组建区域维修养护工程队、养护公司、“一库一策”、“以大代小”(即大中型水库负责片区内的小水库运行管理和维修养护)等灵活方式，形成可复制可推广的好经验。

5)进一步挖掘小型水库的功能效益，推动水利乡村振兴的建设

一是鼓励推动水利风景区的建设，在新建或除险加固的时候，融入水环境、水生态、水安全理念，使得小型水库不仅满足传统的防洪、灌溉、供水等效益，还能成为当地人民群众休闲、观光、娱乐的好去处；二是对部分经过复核鉴定已经丧失原有功能的水库，与乡村振兴战略进行融合，因地制宜、变废为宝，在符合有关政策的前提下，引入资本开展水利、农业、养殖相关产业的综合发展，促进乡村经济建设及人口就业。

6)进一步提高小型水库信息化水平，推动传统水利向智慧水利迈进

一是要建立小型水库信息数据库，对数据库采取动态管理，实现水库基础信息的实时查询[11]；二是要实现全省小型水库的水雨情实时监测预警[12]，实时了解水库的水位及降雨情况，及时研判可能出现的洪涝灾害；三是完善大坝安全监测预警设施，逐步建立小型水库自动采集、远程传输、定期分析、安全监测、自动预警的现代化监测体系；四是开展全省小型水库电子一张图，通过人工智能、大数据、数字孪生、5G、VR、遥感等技术逐步建立统一标准、互联互通、数据共享的具有预报、预警、预演、预案功能的智慧水库群体系。

4 结语

通过持续开展小型水库安全运行专项督查工作，基本摸清了广东省小型水库安全运行情况和风险状况，在系统分析督查成果的同时，及时总结小型水库安全运行管理的经验和办法，通过体制机制改革、技术标准提升、隐患清单分级、运行管护升级、水利乡村振兴及水库信息化等方式，进一步实现小型水库安全运行管理的标准化、科学化和常态化。