高职院校内部治理体系现代化助力“双高”建设的探索与实践

费云生 吴昊

[摘要]高职院校建设现代内部治理体系是党委领导下的科学决策、章程统领下的依法办学、开放办学下的产教融合、共同治理下的质量自治、智慧服务下的精细管理，为高职院校办学水平提高特别是“双高”建设提供了系统性保障，不仅有利于办学理念的现代化演进和“双高”项目的高水平建设，还有利于内涵建设的整体化推进和管理水平的螺旋式上升。由此，探索建立以党委领导下的治理架构为核心，以建设制度体系、架构开放办学体系、落实内部质量保证、建设智慧服务平台为主要路径的“一核四维”现代化内部治理体系，通过优化评价体系、加强跟踪考核、形成质量文化保障内部治理体系功能的发挥，为办学规范、专业建设、产教融合、师资建设等质量的提升提供支撑，助力“双高”建设。

[关键词]高职院校;内部治理体系;现代化;“双高”建设

[作者简介]费云生（1966- ），男，江苏金坛人，常州信息职业技术学院党委副书记，研究员;吴昊（1986- ），男，江苏常州人，常州信息职业技术学院，副研究员。（江苏  常州  213164）

[基金项目]本文系2021年部省共建国家职业教育创新发展高地理论实践研究课题“职业院校治理体系和治理能力现代化研究”（项目编号：GD10）、2020年中国高等教育学会高等职业教育研究专项课题“‘双高建设’背景下的高职院校治理能力提升研究”（项目编号：2020GZYB09 ）和2020年常州信息职业技术学院“双高”建设研究课题“‘双高建设’背景下的高职院校治理体系研究”（项目编号：CCITSG202001）的阶段性研究成果。

[中图分类号]G717    [文獻标识码]A    [文章编号]1004-3985（2022）03-0042-06

大学作为一种组织形式，在治理上是落实外部制度安排与优化内部治理结构的结合。“在大学外部的制度供给和资源投入得到较大改善后，如何改善大学内部治理确实成为当前一个重要的课题”① ，特别是对目前的高职院校来说，尤为凸显。一方面，党的十八大以来，党和国家高度重视加快发展现代职业教育，以《国家职业教育改革实施方案》为引领的一揽子制度安排，为高职院校发展注入了前所未有的政策、资源与人才活力，促进了高职院校的专业建设、师资队伍建设、社会服务能力建设等的大发展，但作为办学保障的治理体系建设，却因为属于“隐性指标”发展相对缓慢。尽管诸多高职院校也建立了本校《章程》，但以《章程》为统领的一整套内部治理体系运转作用尚不明显。另一方面，当“党委领导、校长负责、专家治学、民主管理、企业参与、社会监督”的原则作为高职院校内部治理结构的基本框架被“双高计划”确定并推进后，高职院校特别是“双高”院校如何结合自身办学背景、理念、特色等实际情况，对内部治理基本框架给予细化，还需大力跟进，以通过理论与实践创新的系统引领，为高职院校的现代化治理体系建设提供鲜活参照。基于此诉求，本文将通过分析属于高职院校类型定位的内部治理体系特征，挖掘现代内部治理关联“双高”建设的价值维度，并以此为导向，探索其基于共性规律的实践举措，助力高职院校进一步结合个体特征，以治理现代化保障办学高质量发展。

一、高职院校内部治理体系现代化的内涵特征

尽管长期以来面临“层次与类型之争、学历与职业资格之别、知识与技能之异”②等争论，但不可否认的是，区别于普通高等院校，高职院校历来兼具“高等性”与“职业性”的双重属性，因此高职院校建设现代内部治理体系的逻辑起点既要符合高等院校的一般特征，又要突出职业教育的类型定位与办学使命。尤其在进入类型特色高职教育的新时代后，高等职业教育不再强调与普通高等教育对齐，而强调能处理更复杂、更高端的“职业性”问题，在内涵特征上更好地体现这一逻辑关系，是建设高职院校现代治理体系的前提条件。

（一）党委领导下的科学决策

“决策是整个治理结构以及治理决策的核心要素，科学决策是治理体系与能力现代化的应有之义。”③作为中国特色社会主义办学体系的组成部分，“党委领导下的校长负责制”毫无疑问是决策系统的先决和基本条件。而要让决策系统发挥出科学性，使包含教代会投票机制以及党委会、校长办公会议事规则和决策机制在内的决策程序各司其职，就要正确把握“党委领导”把方向、管大局和“校长负责”依法行使职权的定位，常态化处理好民主与集中、分工与合作的关系，同时涉及师生重大权益的经由教代会审议通过。

（二）章程统领下的依法办学

在现代组织管理行为中，一般而言“决策—执行”体系包含了决策系统、执行系统、监督系统以及决策支持系统。而将这些系统串联在一起并保障其规范运行的是制度体系。总体而言，源起于企业管理制度的现代大学制度体系，包含了大学《章程》、基本办学制度、办事程序和工作流程在内的四级制度体系。其中，《章程》如同大学之宪法，基本办学制度如同大学之基本法，各类办事程序和工作流程则确定了各类岗位之权责与事项之规则，共同构成了大学法治而非人治的基础，是高等院校实现现代治理的灵魂。

（三）开放办学下的产教融合

相对于普通高校，高职院校体现其“职业”特征的关键是直接面向社会服务的多元主体参与的产教融合办学，这是高职院校作为类型教育的生命线。“作为大学的领导者，要善于挖掘并守护大学的特色。”④因此，高职院校应在健全高等院校现代化治理一般范式的基础上，注重打造在开放办学格局下的校、行、企、社多元主体共同参与，特别是促使位于产业链、创新链上的企业积极参与体制机制改革，并实现校企协同育人过程与成果由社会监督，进而形成共建办学资源、共评办学发展、共享办学成果的特色治理体系。

（四）共同治理下的质量自治

组织的高效率运行，离不开内部力量在统一方向前提下的广泛参与。推动内部共同治理，是促动高职院校集合内部最广大多数群体，发挥最广泛力量，实现利益最大公约数的中心环节。因此，需要通过实施民主管理，将师生群体融入学校决策管理过程，通过实施两级管理，调动二级学院（系部）主动参与办学的积极性，通过建立两级学术委员会、专业建设委员会和教材选用会等组织，并实施内部质量诊断与改进，实现专业建设与评估等的质量自治，从而实现校院、师生、专家共同治理下的办学质量保证。

（五）智慧服务下的精细管理

随着“互联网+”教育生态的普及应用，与互联网技术相结合的教育管理也正在向智能化、精细化、便捷化演进。搭上“互联网+”教育高速列车的高职院校，其内部治理体系的现代化也更应体现出智能与智慧特征。即在处理各类办学事项的过程中，通过综合运用大数据、人工智能等技术，建立健全“系统、平台、应用”的智慧化管理生态，服务治理决策的科学化，助力分析评价的精准化，促进校园管理服务的便捷化。

二、现代内部治理关联“双高”建设的价值维度

党委领导下的科学决策、章程统领下的依法办学、开放办学下的产教融合、共同治理下的质量自治以及智慧服务下的精细管理，这些内涵特征在明确了现代内部治理体系建设要素的同时，也为高职院校办学水平提高特别是“双高”建设提供了系统性保障。

（一）有利于办学理念的现代化演进

现代化治理体系建设对于科学决策、依法治校、开放办学、共同治理以及精细管理的要求，将促使办学理念的转变，一是从“等、靠、要”为主的被动科层制转向“及时根据区域经济社会发展的需求调整内部资源分配的结构”⑤的主动权变式，二是办学导向从单一的行政“命令—服从”式向由民主决策事项、专家治理学术、社会参与办学、基层主导专业转变。这将有利于高职院校特别是“双高”院校根据经济社会发展主动创新资源配置、科学评估办学决策、动态调节办学行为，保持高起点上的高位发展。

（二）有利于“双高”项目的高水平建设

《中国特色高水平高职学校和专业建设计划》明确指出，入选“双高计划”的建设单位，要“打造技术技能人才培养高地和技术技能创新服务平台，支撑国家重点产业、区域支柱产业发展，引领新时代职业教育实现高质量发展”。这就要求“双高”院校在治理主体上建立多元参与机制、在治理结构上建立开放合作的平台、在治理方式上建立科学“决策—执行”模式，这与高职院校内部治理体系现代化的内涵特征相契合。换言之，建成现代内部治理体系是确保各项“双高”项目目标达成的必要保障。

（三）有利于内涵建设的整体化推进

对于一所高职院校而言，以“双高”项目为支点，撬动内涵建设水平的整体提升，是开展“双高”建设的更高层次目的。但是，长期以来，高职教育的项目制管理方式，主导的是要素式增长，其虽“能够在短时期内实现某些方面的迅速达标，但难以获得系统的整体性提升”⑥。而现代化的内部治理体系，由于追求依法治校、开放办学、共同治理的办学举措，将促使高职学校在校企、院系、师生的共同参与下，形成权责分明、主体互补、协同演进的新模式，从而实现内涵建设水平的整体提升。

（四）有利于管理水平的螺旋式上升

在法治框架下形成共同的办学文化理念、构建并维持鲜明的办学特色以及实现办学事项服务的精准化、精细化是体现大学管理高水平的核心要素。高职院校现代内部治理体系以制度建设夯实法治基础、以社会参与深化产教融合特色、以共同治理凝聚办学精神、以智慧服务促进精细管理，将持续、稳定地推动高职院校的整体管理水平逐步向“规范办学与特色办学”相统一的方向提升，并进一步带动“人”与“理念”的变化，最终达成党委领导、依法治校下办学管理的自主、自觉、自治。

三、“一核四维”高职院校现代治理体系的构建

内部治理体系现代化的内涵特征是高职院校开展治理体系建设的基本逻辑，其关联“双高”建设的价值维度是保障高职院校以现代治理促进高质量发展的主要导向。因此，可建立以党委领导下的治理架构为核心，以建设制度体系、架构开放办学体系、落实内部质量保证、建设智慧服务平台为主要路径的“一核四维”高职院校现代化内部治理体系，为办学质量提升提供支撑。

（一）完善治理架构核心，促进综合治理现代化

从“被动的上级决策—下级执行和单一的项目制管理”到“党委领导、校长负责、专家治学、民主管理、企业参与、社会监督”的共治型治理，将有利于学校内部院系、师生及外部多元社会主体更加主动、广泛、深入地参与办学运作，从而凝聚资源、人力、技术优势共同提升办学质量，实现“双高”目标。因此，围绕其基本框架，明确架构内各要素的责、权、利，是保障科学决策、最大限度发挥各要素功能的基本前提。一是对“党委领導”与“校长负责”这一办学治理中的决策核心进行梳理和划分，通过完善党委会、校长办公会议事规则和决策制度，修订“三重一大”等相关制度，厘清党委的领导核心、统揽全局作用，优化校长负责下的行政事项决策、执行职能，使党委和行政在关系厘清的前提下，既能遵循议事决策规则，又能激发探索创新活力。二是针对“专家治学、民主管理、企业参与、社会监督”诸环节进行结构性建设。第一，在专家治学环节，构建两级学术委员会、专业建设委员会和教材选用委员会并明确职能职责，以体系保障形成专家决策学术事务、指导人才培养、参与办学事宜的治学格局。第二，在民主管理环节，严格落实教职工代表大会决策机制，确保事关发展全局和教职工切身利益的重大事项由教职工参与审议与决策，并完善师生建言献策机制和师生校内申诉制度，构建学校—师生常态长效协调协商机制。第三，在企业参与和社会监督环节，搭建以办学理事会为核心的社会多元主体参与架构，逐步实现办学资源共建、办学发展共评、办学成果共享，从而为职业教育坚持类型化定位、开展高水平建设和实现高质量发展夯实基础性结构。

（二）推进制度体系建设，保障办学内涵高质量

治理体系，本质上是“进行有效治理的，紧密相连、相互协调的一系列制度体系”⑦。如果不依法治校，就必然会导致随意性、专断性、不连续性的“人治”的大范围发生，使高站位、整体化、系统性发展的“双高”建设失效失控，造成体系性崩坏。因此，以制度体系支撑与串联决策系统、执行系统、监督系统以及决策支持系统，是实现依法治校的现代化治理的关键要素。以普遍适用的“根本制度—基本制度—办事流程”的层级化制度体系为建设逻辑，一是根据新修订的《中华人民共和国职业教育法》以及体现现代职教理念的政策体系，对职业院校的《章程》进行修订，突出体现类型化办学定位及现代职业教育理念，并加强对《章程》的宣贯与配套制度的分类梳理。二是对人事、教学、科研管理等基本制度进行系统性完善，在确保规范的前提下着力发挥对执行“双高”建设任务的支撑功能和达到“中国特色、世界一流”目标的激励作用。例如，常州信息职业技术学院持续优化教师发展机制，“双高”建设两年来已有30余人次入选省级以上高层次团队或人才培养对象。三是对标“事事有规范可依、岗岗有规范可循、人人按规范履职”，建设学校、部门、岗位工作标准执行系统，配套出台包括党建、教学并覆盖二级学院（系部）、职能部门和教职工的绩效考核体系，同时还要成立岗位设置与聘用工作机构，梳理完善内设机构主要工作职责，明确部门、岗位工作职责，规范工作执行，使制度体系基本覆盖内部治理、保障自我管理、促进自我约束。

（三）架构开放办学体系，突出产教融合生命线

职业教育“产教融合、校企合作”的类型化定位，决定了高职院校尤其是“双高”建设单位在以高水平建设引领高职院校高质量发展、高职教育现代化演进征程中，尤其需要从内部治理层面为社会多元主体参与的产教融合提供体制机制性保障，以此形成发挥职业教育独特功能的重要推力。作为促进现代化办学的逻辑起点，治理体系应以两个基本架构为原点，发挥体制机制促进产教融合的保障作用。一是建立开放办学架构。依据高职院校所属行业、地域及产业链定位，建立办学理事会领导下的决策咨询委员会、校企合作委员会、办学督导委员会的工作机制，同时配套健全章程、合作标准、运行机制及激励保障。在此基础上，依托所隶属的主管单位和所参与的职教集团（联盟），吸收与行业相关企业、学校所属政府、社会组织人员和学生代表、家长代表、校友代表常态化参与，提升高层次专家占比，共商合作发展、协同育人、协同创新等重要事项，协调合作过程中的利益诉求与利益冲突，监督评价顶层设计的决策执行。二是构建产教深度融合机制。在理清校企合作关系的基础上，探索校企命运共同体的合作模式与运行机制，成立混合所有制的双主体产业学院，通过“学校主导、企业主体、共享收益、共担风险”的治理结构，实现治理主体多元化下的学生联合培养。例如，常州信息职业技术学院发挥学校工业互联专业集群在技术链上下游企业之间的纽带作用，面向不同类型企业的需求和资源优势实施精准对接，“共建、共管、共用”生产性实训基地、工程技术中心、新技术展示与培训中心等校企合作平台，共同进行人才培养、科技服务、项目开发、技术培训和产品研发，在帮助上游企业开展技术推广、下游企业引进新技术的同时，提升学校的人才培养水平和技术服务能力。

（四）促进内部自觉自治，实现办学质量稳提升

实现共治型治理是以“双高”建设为引领，持续稳定推动高质量发展的核心内驱力。这其中，以专家治学指导专业建设、以两级管理实现共同治理、以内部质量保证体系保障质量自治，是使学校在“双高”建设路上始终保持自主、自觉、自治，协同共促质量提升的关键。一是强化两级管理，突出共同治理。一方面，落实二级学院（系部）党政共同负责制，规范二级学院党政联席会议议事规则、决策机制及执行反馈，完善基层教职工代表会议制度，保障二级学院的主体办学职能发挥及规范运行，并着力健全二级学院各类委员会，建立基于产业链、无界化的跨专业教学组织，激发二级学院人才培养、专业建设的自主活力。另一方面，依托“放管服”改革，进一步推动人、财、物等管理权限向二级学院下移，逐步推动招生权、专业设置权、项目评审权等下放，同步调整职能部门功能，使其偏向权力监督，确保管理下沉后的权、责、利一致。同时，实施绩效改革，以学校发展目标为主导，兼顾二级学院个性化发展，科学设置关键指标和评价标准，精简一般性指标，充分释放目标管理和绩效考核“势能”。二是为质量自治提供结构—功能性保障。一方面，健全两级专业建设委员会、教材选用委员会组织架构、职能配置及运行程序，完善专业建设、教材选用标准及跟踪管理机制，规划、指导与促进专业、课程、教材建设和“三教”改革等全面开展。另一方面，优化内部质量各环节标准构成及逻辑内涵，依托诊断与改进信息平台，完善覆盖学校、专业、课程、教师、学生的“8字形”闭环式内部质量保证体系建设，促使专业层面人才培养工作实现常态化纠偏与阶段性改进。

（五）建设智慧服务平台，推动办学管理精细化

“教育信息化治理能力是教育系统性变革的内生变量，更是引领教育现代化发展的重要抓手和途径。”⑧尤其是在“互联网+”教育生态已逐渐普及的背景下，利用信息化手段提升管理治理能力，是高职院校实现现代化治理的必要条件。依据系统（顶层）—平台（中端）—应用（底层）的信息化管理逻辑，可以开展三层次建设。一是在顶层设计端，构建融辅助决策、管理、服务于一体，覆盖教学、学工、行政、后勤等多个办学领域的信息化管理系统。二是在中端平台端，建设PC端与移动端兼容的平台门户，统一基础数据，集成办学领域多个应用，架构线上一站式服务中心。例如，常州信息职业技术学院通过打通校内基础数据，重构办公、教学、科研、学工、人事等核心领域60多个业务流程，实现了事务线上一站式办理。三是在底层应用端，一方面，利用线上流程的智能化、便捷化，助力管理服务的高效化。另一方面，结合大数据分析等技术，挖掘数据价值，在教学改革、科研管理、人事管理等方面提供决策辅助;实时采集师生的状态数据，提供智能辅助指引，助力师生发展成长。

四、保障内部治理体系功能发挥的路径

保障内部治理体系功能发挥，关键在于导向正确、制度落实、部门协同、全员参与。为此，需要用好评价“指挥棒”，并根植依法治校、质量强校的办学文化。

（一）优化评价体系

“评价体系的构建需要经过指标赋权和模型构建两个阶段。”⑨根据高职院校现代治理体系的内涵特征与助力“双高”建设的价值维度，界定指标，并利用专家赋权法等，为指标赋权。在此基础上，考虑指标间的逻辑关系，结合各校不同的办学特色，确定多层级的指标—赋分模型，形成基于效能和特色的治理能力评价体系。

（二）加强跟踪考核

“一分部署，九分落实。”现代化治理体系的科学性、开放性、共治性优势得以体现，关键在于落实。因此，需配套设计、实施跟踪考核与内控机制。例如，常州信息职业技术学院将治理评价体系融入学校事业发展规划和年度党政重点工作考核，实施“双高”建设以来，年度建设任务数量指标和质量指标达成度均超过96%，经费执行率达84.14%，在校生、毕业生、用人单位及学生家长满意度均超过95%的设定目标。

（三）形成质量文化

“办学校就是办文化。”⑩要使“双高”建设驰而不息、久久为功，归根结底是促进形成全员、全过程、全方位自觉质量意识。当“高水平建设、高质量发展”成为学校办学理念，成为全体师生的文化自觉时，以“双高”建设引领内涵建设全面发展就一定会实现。这一方面要建立与目标管理相匹配的激励制度，使全校师生主动、积极参与“双高”建设;另一方面更要加强校园文化建设，以办学特色鲜明的“硬”环境结合文化育人体系丰富的“软”环境，塑造“规范办学、特色办学、质量第一”的文化共识。

[注释]

①李芳莹，眭依凡.大学内部治理能力提升：理念共识、实践路径、问题与挑战——基于对大学领导者的访谈[J].西北工业大学学报：社会科学版，2020（2）：32.

②李鹏.“双高计划”的治理逻辑、问题争论与行动路径[J].高等工程教育研究，2020（3）：128.

③梁克东.“双高计划”背景下高职院校治理现代化的理性思考及实践路径[J].中国职业技术教育，2020（1）：26.

④黄达人，程星，余明华，等.大学的治理[M].北京：商务印书馆，2013：17.

⑤李政.构建共治体系：“双高”建设背景下高职院校治理水平提升的关键[J].教育发展研究，2020，40（9）：57.

⑥匡瑛.关注整体性发展：“双高”背景下高职院校治理体系改革研究[J].职教论坛，2021，37（1）：30.

⑦徐桂庭.关于职业学校治理体系与治理能力建设的若干思考[J].中国职业技术教育，2014（21）：167.

⑧李政涛.现代信息技术的“教育责任”[J].开放教育研究，2020（2）：13.

⑨翟雪松，朱雨萌，张紫徽，等.高校教育信息化治理能力评价：界定、实践与反思[J].开放教育研究，2021，27（5）：25.

⑩程江平，麻來军.“双高”建设校的群像特征与建设启示——基于浙江省的分析[J].中国高教研究，2021（2）：106.