从四个维度看发展全过程人民民主

2022-03-01洪开开

人大研究 2022年2期

洪开开

习近平总书记在中央人大工作会议上指出：“我国全过程人民民主实现了过程民主与成果民主、程序民主与实质民主、直接民主与间接民主、人民民主与国家意志相统一，是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。”发展和完善全过程人民民主，必须深刻理解全过程人民民主的历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑，准确把握全过程人民民主的科学内涵、本质特征和实现路径。结合前一阶段的学习，笔者从四个维度谈几点粗浅体会。

一、发展全过程人民民主，体现了我们党对社会主义民主发展规律的认识达到了新高度

在革命、建设和改革各个历史时期，我们党始终高举人民民主的旗帜。发展全过程人民民主，是我们党对马克思主义民主理论的传承、延续和发展，是对支持和保障人民当家作主长期实践经验的总结、凝练和提升，也是应对西方敌对势力挑战和坚守中国式民主的自信、彰显和宣示，体现了新时代社会主义民主的新理念新思想新论断，标志着我们党对社会主义民主政治发展规律的认识达到了一个新境界。

1.马克思主义经典作家关于人民民主的论述，为这一新理念新思想的形成提供了深厚的思想渊源。马克思主义经典作家在批判资产阶级民主的基础上，对发展社会主义民主、保证人民当家作主有过系统完整的论述。

一是社会主义民主是大多数人的民主。马克思主义经典作家反复强调，社会主义民主体现最广大人民群众的意志，是最广泛、最真实的民主，是比资本主义民主还要优越得多的民主形態。如马克思指出：“资产阶级口头上标榜是民主阶级，而实际上并不想成为民主阶级，它承认原则的正确性，但是从来都不在实践中实现这种原则。”[1]列宁指出，资产阶级民主和无产阶级民主是前后相继但截然不同的制度形式，“资本主义社会的民主是一种残缺不全、贫乏和虚伪的民主，是只供富人、只供少数人享受的民主。无产阶级专政，向共产主义过渡的时期，将第一次提供人民享受的、大多数人享受的民主”“民主意味着在形式上承认公民一律平等，承认大家都有决定国家制度和管理国家的平等权利”[2];社会主义国家“废除了资产阶级议会制，而代之以在接近人民方面、在民主的程度上比最民主的资产阶级议会高出一千倍的民主组织苏维埃”，社会主义民主取代资产阶级民主，是“民主的具有世界历史意义的扩大，是假民主变成真民主”[3]。毛泽东同志在《新民主主义论》中也指出：“像现在的英法美等国，所谓宪政，所谓民主政治，实际上是吃人的政治。这样的情形在中美洲、南美洲，我们也可以看到，许多国家都挂起了共和的招牌，实际上却是一点民主也没有。”

二是社会主义民主具有丰富多样性。保证人民群众通过各种形式，参与经济和社会各项事务的管理，充分行使当家作主权利，这是马克思主义关于民主的基本观点。恩格斯讲过，“我们的目的是建立社会主义制度，这种制度将给所有的人提供健康而有益的工作，给所有的人提供充裕的物质生活和闲暇时间，给所有的人提供真正的充分的自由”[4]。列宁指出，“为了进一步发展苏维埃国家组织，应该使每一个苏维埃成员除参加苏维埃的会议外，都必须担负管理国家的经济工作;然后逐步做到使全体居民都来参加苏维埃组织，并担负管理国家的职能”[5]。列宁还指出，“政权归苏维埃，就是对整个旧的国家机构，对这种阻挠一切民主措施的官僚机构，来一个根本的改造……使大多人不但在选举方面，而且在管理国家、实现改革和改造方面，能够发挥创造性和积极性”[6]。毛泽东同志讲过，“民主必须是各方面的，是政治上的、军事上的、经济上的、文化上的、党务上的以及国际关系上的，一切这些，都需要民主”[7]。邓小平同志十分重视扩大基层民主，保证群众直接行使民主权利。他强调：“要切实保障工人农民个人的民主权利，包括民主选举、民主管理和民主监督。不但应该使每个车间主任、生产队长对生产负责任、想办法，而且一定要使每个工人农民都对生产负责、想办法。”[8]

三是国家公职人员必须保持与群众联系，接受人民监督。从总结巴黎公社实践，到延安时期“窑洞对”，再到反思新中国成立后民主法制建设的经验教训，革命领袖十分强调国家工作人员一刻也不能脱离群众，必须自觉接受人民的民主监督，防止由人民公仆变为“社会主人”。如马克思在《法兰西内战》一文中指出，“一切公务员像公社委员一样，其工作报酬只能相当于工人的工资。法官也应该由选举产生，可以罢免，并且对选民负责。总之一切社会公职，甚至原应属于中央政府的为数不多的几项职能，都要由公社的勤务员执行，从而也就处于公社的监督之下”[9]。列宁指出：苏维埃是新型的国家机构，“任何由选举产生的机关或代表会议，只有承认和实行选举人对代表的罢免权，才能被认为是真正民主的和确实代表人民意志的机关”[10];“这个机构同群众，同大多数人民有极其密切的、不可分离的联系、容易检查和更新的联系，这样的联系从前的国家机构是根本没有的”[11]。邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》一文中指出：“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。凡是搞特权特殊化，经过批评教育而又不改的，人民有权进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免。”[12]

2.改革开放以来社会主义民主的理论与实践，为这一新理念新思想的形成提供了丰厚的积淀和支撑。党的十一届三中全会以来，我们党的历次代表大会都对发展社会主义民主作出决策部署，对人民民主的认识、理念不断深化提升，人民民主的内涵不断丰富拓展，实现民主的途径不断创新跃迁。党的十二大报告中，提出要努力建设高度的社会主义民主，“社会主义民主要扩展到政治生活、经济生活、文化生活和社会生活各个方面，发展各个企事业单位的民主管理，发展基层社会生活的群众自治”。党的十三大报告提出要完善社会主义民主政治的若干制度，包括人大制度、政协制度、基层民主生活制度，发挥工青妇在民主生活中作用，还指出“要着眼于实效，着眼于调动基层和群众的积极性，从办得到的事情做起，致力于基本制度的完善”，还提出了要建立社会协商对话制度。党的十四大报告特别强调决策的民主化科学化是实行民主集中制的重要环节，是社会主义民主政治建设的重要任务。并且提出坚持和完善民族区域自治制度，加强基层民主建设，切实发挥职工代表大会、居民委员会和村民委员会的作用。党的十五大报告明确提出要健全民主制度，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保证人民依法享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。并强调要扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活。党的十六大报告首次提出，发展社会主义民主政治，最根本的是把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。党的十七大报告指出，人民民主是社会主义的生命。发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标。鲜明提出要扩大人民民主，健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，保证人民的知情权、参与权、表达权、监督权。要从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家和社会事务、管理经济和文化事业。还提出人民群众直接行使民主权利，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，是人民当家作主最有效、最广泛的途径，必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。党的十八大、十九大报告对发展人民民主的论述就更丰富更完善了，习近平总书记对健全人民当家作主制度体系，发展社会主义民主政治发表了一系列重要讲话和科学论断。与此同时，社会主义民主的实践不断推进，创新成果不断涌现，不仅有完整的制度设计，并且有丰富的实践载体。就拿浙江省来说，温岭的“民主恳谈”、武义的“村务监督”、宁海的民生实事人大代表票决制，都是浙江省发展基层民主的金名片。总之，改革开放以来，无论是我们党关于人民民主的科学决策，还是丰富的民主实践，都为确立发展全过程人民民主的新理念新思想，提供了坚实的理论支撑和实践启示。

3.应对西方敌对势力的攻击和渗透，为这一新理念新思想的形成提供了历史的必然性。当今世界正面临百年未有之大变局。习近平总书记在中央人大工作会议上鲜明提出，评价政治制度是不是民主有效的关键在“八个能否”，一个国家民主不民主关键在“四个要看、四个更要看”，阐明了我国社会主义民主的“五个基本观点”，特别是第一次系统论述了全过程人民民主，从三个方面“具体地、现实地”践行全过程人民民主，充分彰显了我们党对社会主义民主的制度自信，旗帜鲜明地宣示坚定不移走中国特色社会主义民主发展道路，绝不走改旗易帜的邪路。我们要从应对世界百年未有之大变局的高度，充分认识到发展和完善全过程人民民主的历史逻辑、时代逻辑和实践逻辑，不断增强发展和完善全过程人民民主的思想自觉和行动自觉。

二、发展全过程人民民主，必须在实现民主的形式、路径与载体有机贯通上取得新突破

发展全过程民主，必须在实践主体、实践内容、实践路径和方法手段上有机贯通、系统集成。

一是必須让全体人民参与到全过程人民民主伟大实践中去。宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，明确了公民享有政治权利、人身权利、经济文化权利等基本权利。如年满十八周岁的公民，除被剥夺政治权利的外，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权。2016年至2017年，我国县乡人大代表换届选举，9亿多选民投下了神圣的一票，成为世界上规模最大的基层选举，参选率达到了90%以上，共选出247万县乡两级人大代表。这是我国全过程人民民主的显著优势，也是区别于西方资本主义民主的本质特征。我国全过程民主构建起覆盖960万平方公里、14亿人民、56个民族的民主体系，实现了最广大人民的广泛持续参与。我们必须把自己的制度优势充分发挥出来，保证全体人民有效参与到管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务中去，让全体人民都成为社会主义民主共建共治共享的主体。

二是必须在健全人民当家作主制度体系中推动全过程人民民主。全过程人民民主贯穿于我国根本政治制度和基本政治制度实践中，贯穿于“五大民主”完整体系中。要充分发挥人民代表大会是发展全过程人民民主重要制度的载体作用，扩大人民对人大工作参与，保证人民通过人大积极行使当家作主的权利。要坚持多党合作和政治协商制度，发挥政治协商、民主监督、参政议政的作用，彰显协商民主这一我国独特的民主政治优势。坚持民族区域自治制度，保证各少数民族聚居的地方实行区域自治，既保证国家团结统一，又实现各民族共同当家作主。坚持基层群众自治制度，保证基层群众直接管理自己的事务，让社会细胞都活跃起来，使“微治理”更有活力、更有效率，打造人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体。

三是必须通过党和国家机关协同履职不断丰富全过程人民民主实践内涵。发展全过程人民民主，是各级党委和国家机关、群团组织的共同责任，要打通协同推进全过程人民民主实践的高效路径。各级党委要发挥好总揽全局、协调各方的领导作用，扩大党内民主，保障党员主体地位，并坚持以党内民主带动人民民主。各级人大要密切与人民群众联系，充分发挥人民民主的主要渠道作用。各级政府要将全过程人民民主落实到决策、执行、监督各领域，通过座谈、听证、论证、问卷调查、实地走访、公开征求意见等形式，健全为民办实事长效机制，加强重大行政决策的合法性审查、公众参与、执行和后评估工作，完善公众参与的督促、评价与考核机制，不断增强人民群众的获得感幸福感安全感。各级法院、检察院要保障人民的申诉、控告和检举的权利，坚持司法为民、公正司法，提高司法公信力，维护社会公平正义。工、青、妇等群团组织要发挥好各自的职能优势，维护特定群众的合法权益，动员和组织各界群众积极投身于全过程民主的伟大实践中。

四是必须聚焦“四项权力”“四个自我”“五个民主”实现全过程民主的衔接闭合。从全过程人民民主的实现路径看，主要体现在公民知情权、参与权、表达权、监督权的有机贯通，民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督的真正打通，基层群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的有效衔接，它们构成了全过程人民民主的完整链条，缺一不可、密不可分。我们必须完整准确把握全过程民主的科学内涵，紧紧围绕落实“四项权力”“四个自我”“五个民主”，把全过程民主具体现实地落实到经济社会的各方面各领域，充分彰显这一民主形式在时间上的连续性、内容上的整体性、运行上的协同性、人民参与上的广泛性，使国家政治和社会生活各方面各环节都能听到人民的声音、体现人民的意愿。

三、发展全过程人民民主，对加强社会主义民主政治领域法制体系建设提出了新要求

民主与法制是密不可分的。邓小平同志曾经强调：“民主要坚持下去，法制要坚持下去。这好像两只手，任何一只手削弱都不行。”[13]

一是保证人民群众全面参与法治实践，使其成为践行全过程人民民主的重要抓手。坚持法治为了人民、依靠人民，法治成果由人民共享，是全过程人民民主完整链条中不可或缺的重要一环，也是人民民主权利实现稳固、持久、长远发展的最可靠保证。要不断丰富和拓展人民参与立法、执法、司法、守法等法治实践的途径和方式，把人民群众表达的诉求、创造的经验、享有的权利、发挥的职能，都体现到依法治国和法治建设的各领域各层次。如党的十八大以来，全国人大共有190多件次法律草案向社会公开征求意见，约110万人次提出了300多万条意见建议，成为人民群众参与立法实践的生动案例。要坚持民主立法、执法为民、公正司法、全民普法，努力让人民在每项法律法规、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义，让每一位公民都成为法治中国示范区的忠实崇尚者、积极参与者、自觉遵守者、坚定捍卫者，形成一体建设、共同推进法治建设的强大合力。

二是要把基层民主的实践经验及时上升为法规制度，纳入法制化发展轨道。近年来浙江省各地积极探索实践，公民政治参与积极性高涨，特别是基层民主方面涌现了“五议三公开”“参与式预算制度”“民生实事项目人大代表票决制”“基层便民服务公共平台”“外来人口三级议政议事平台”，以及宁海小微权力清单、安吉余村经验、桐乡三治融合等新鲜经验。基层人大也有不少创新，如代表联络站、“代表夜聊”、街道议政会、“有事找代表”等。这些都是浙江省发展全过程民主的生动实践和创新品牌，需要及时加以总结提升，并适时纳入省市两级人大的立法范畴，制定出台相应的地方性法规，运用法治手段推动基层民主有序发展。

三是加强现有相关法律法规的有效实施，把法律赋予人民群众的民主权利具体地、现实地落实到位。改革开放以来特别是党的十八大以来，人民当家作主的制度体系日益健全，人民民主领域的法律法规不断完善，但有法不依、执法不严、违法不究的问题依然存在，一定程度损害了群众的民主权利。对各级人大来说，加强执法检查是发展全过程人民民主的重要法治保障。从国家层面看，像宪法、选举法、民族区域自治法、村民委员会组织法、城市居民委员会组织法、工会法、劳动法、劳动合同法、国家赔偿法、三大类诉讼法等，是保障人民民主选举、民主决策、民主管理、民主协商、民主监督的主要法律。如宪法赋予了公民一系列的民主权利，包括选举权与被选举权;对国家机关及其工作人员有批评、建议和申诉、控告、检举的权利;享有劳动、休息、受教育、男女同工同酬的权利等。浙江省地方性法规中，《村委会组织法实施办法》《村委会选举办法》《街道人大工作条例》《物业管理条例》《企业民主管理条例》《劳动保障监察条例》等，都比较集中的规定了群众的各项民主权利。如《村委会组织法实施办法》，就具体规定了村民会议、村民代表会议、村民委员会和村民监督委员会的选举产生、组织体系及权利义务，强调要保障村民自治，让村民依法管理自己的事情，实现自我管理、自我教育、自我服务，发展农村基层民主。又如《企业民主管理条例》规定，职工代表大会是企业民主管理的基本形式，可以采用民主恳谈会、劳资协商会、职工议事会的形式，保障企业职工直接行使民主权利。总体看，这些法律法规执行是好的，但按照发展全过程人民民主的新要求看，对真正实现民主的“最广泛”“最真实”“最管用”还有不少短板和漏洞，有些规定还停留在纸面上，有些打折扣、走了样、变了形。这就需要各级人大适时开展执法检查，督促查处侵害群众民主权利行为，包括在县乡人大换届选举中可能出现的拉票、贿选行为，让法律法规赋予人民群众的各项民主权利真正激活、充分用足，坚决防止出现人民形式上有权、实质上无权现象的发生。

四、发展全过程人民民主，需要人大在省域典范建设中打造更多具有辨识度新品牌

浙江省在法治中国示范区、共同富裕示范区的大场景中，努力打造践行全过程人民民主的省域典范，以浙江之窗展示了中国特色社会主义民主政治的蓬勃生机。

1.在保障公民对人大工作知情权上出新招。人大是代表人民行使国家权力的，人大做了什么、做得怎么样，人民群众理应知晓。一是全方位公开。也就是法定公开的必须公开。立法法、监督法、代表法和各级人大的议事规则，都规定了向社会公开的事项。如监督法规定监督议题、审议意见、“一府两院”整改情况等，都应向社会征求意见或公开。除了法定不宜公开的事项外，都应及时让人民群众知晓。二是通俗化宣传。通过各种喜闻乐见、雅俗共赏的形式加大人大工作宣传力度，用群众听得懂的话语体系讲好人大好故事，让人大制度真正飞入寻常百姓家，真正让老百姓明白“人大是干什么的”“人大工作是怎么干的”，不断提高全社会对人大性质、地位和作用的了解。三是差异化传播。针对不同地区经济发展水平，不同人群年龄、文化程度的迥异，采取不同的传播方式，使不同层次的人群对人大工作都有所了解，满足不同群体多样化需求。

2.在保障公民对人大工作参与权上见实效。公民的心理和意愿决定了他们对人大工作参与的深度和广度。一是愿意参与。人大工作议题要贴近群众，老百姓认为立法项目、监督议题很接地气，都是他们身边家门口的事，能解决他们的痛点难点堵点，他们才会主动参与进来。二是方便参与。要简便易行、容易操作。如法规草案征求意见，大而全，长篇大论，群众感到烦琐，望而却步，他们就不愿参与。要抓住群众意见大、又事关群众切身利益的突出问题，清单式列出、打钩式操作，群众的参与面就会明显提升。三是赋能参与。要推进人大数字化改革，数字赋能公民参与。如加快开发应用代表联系群众、议案建议办理、法规草案公开征求意见等应用场景，让群众更加通畅、快捷、高效地反映问题、提出建议，加快打造“手尖上的人大”。

3.在保障公民对人大工作表达权上有突破。表达权就是让人民群众“及时发声”，让国家机关都能听到群众的呼声，尤其是特定群体的声音。一是想表达。加强人大制度普及教育，让群众真正了解人大是代表人民行使国家权力的机关，是表达他们利益诉求的重要载体。同时，要建立健全回应机制，群众对立法、监督工作提出意见建议，不管采纳与否，都要及时作出回应，特别是有些意见被国家机关采纳后，群众的参与积极性会大大提高。如果，不理不睬、不闻不问，群众以后就不愿参加了。二是能表达。代表是群众利益的代言人，要充分发挥代表的桥梁纽带作用，密切代表与群众的联系，真正做到听民声、察民情、聚民智。如果“纽带”不畅通，表达民意就会“中梗阻”，民情民意就会沉没。健全反映民意直达机制，主要是建设好线上线下代表联络站、基层立法和监督联系点等，使各级人大第一时间摸清群众的所思所想所盼。三是会表达。最主要的是提高公民的文化素质，加强学习培训，特别是让基层群众尤其是欠发达地区群众了解人大的职能，掌握必备的互联网操作技能和基本法律知识，能及时把自己的利益诉求反映给各级人大。

4.在保障公民对人大工作监督权上动真格。就人大工作而言，时代是出卷人，人大是答卷人，群众是评卷人。人大工作做得怎么样，交出什么样的答卷，拿出什么样的成绩单，群众的眼睛最亮，最有发言权。一是群众监督常态化。人大工作从议题确立、工作调研，到会议审议、跟踪督促，每一个环节都要置于群众监督之下。深化代表向原选区或选举单位述职，报告履职情况，自觉接受监督。二是群众监督精准化。要运用大数据、云计算、人工智能等手段，广泛收集社会各界的海量信息，并进行科学精准的量化评价，以此作为衡量和检验人大工作得失的重要标尺，作为推进人大工作迭代升级、高质量发展的外在动力。三是群众监督刚性化。依法运用好质询、特定问题调查、满意度测评等手段，提高监督的硬核力和刚性化。完善代表退出和罢免机制，对脱离群众、履职能力差，或不愿为群众办实事的代表，或劝其自动辞职，或由原选区的选民进行罢免，倒逼人大代表真正把自己作为群众的代言人，履职尽责当好人民公仆。

注释：

[1]马克思：《1848年11月4日通过的法兰西共和国宪法》，载《马克思恩格斯全集（第7卷）》，人民出版社1959年4月第1版，第589页。

[2]列宁：《国家与革命》，载《列宁选集（第3卷）》，人民出版社1995年6月第3版，第200-203页。

[3]列宁：《无产阶级革命与叛徒考茨基》，载《列宁全集（第35卷）》，人民出版社1985年10月第2版，第105-106頁。

[4]恩格斯：《对英国北方社会主义联盟纲领的修正》，载《马克思恩格斯全集（第21卷）》，人民出版社1965年9月第1版，第570页。

[5]列宁：《俄共（布）第七次代表大会文献》，载《列宁全集（第34卷）》，人民出版社1985年10月第2版，第68页。

[6]列宁：《革命的一个根本问题》，载《列宁全集（第32卷）》，人民出版社1985年10月第2版，第160页。

[7]毛泽东：《会见中外记者西北参观团的讲话》，载《毛泽东文集（第3卷）》，人民出版社1996年8月第1版，第169页。

[8][13]邓小平：《解放思想，实事求是，团结一致向前看》，载《邓小平文选（第2卷）》，人民出版社1994年10月第2版，第145-146页。

[9]马克思：《法兰西内战》，载《马克思恩格斯选集（第3卷）》，人民出版社1995年6月第2版，第121页。

[10]列宁：《罢免权法令草案》，载《列宁全集（第33卷）》，人民出版社1985年10月第2版，第102页。

[11]列宁：《布尔什维克能保持国家政权吗？》，载《列宁选集（第3卷）》，人民出版社1995年6月第3版，第295页。