多元协同视角下的海事治理——基于对新《海上交通安全法》的解读

宋 山 王亮亮

当前，我国正大力推进国家治理体系与治理能力现代化建设，多元协同治理理论以其在处理复杂社会公共事务过程中的相互关系协调，实现共同行动、耦合结构和资源共享、弥补单一主体治理的局限性等方面的指导意义，越来越受到各方面的重视。海事治理作为国家治理体系的重要组成部分，正处于转型发展和加速构建的关键时期。有效利用多元协同治理理论，理顺海事治理主体权责关系，优化海事治理资源配置，构建共建共治共享的海事多元协同治理格局是一项值得关注的课题。同时，随着新《海上交通安全法》（以下简称新《海安法》）的修订实施，共建共治共享理念得到进一步深化，为海事多元协同治理机制构建提供了新的契机。

一、海事多元协同治理的基本特征及其理念在新《海安法》中的体现

协同治理理论作为自然科学的协同理论与社会科学的治理理论相结合的产物，20世纪90年代迅速成为一种重要的分析框架和研究视角而被社会科学研究领域所关注。协同治理理论的实质在于将协同学的基本内涵嵌于治理理论之中，通过借鉴自然科学中的关键变量和影响因素创新治理理论，从而在治理理论丛林中寻得恰当定位。[1]作为一种支撑其实践发展的基础理论，多元协同治理的深层意义就在于它将相关利益主体联结在一起，通过一系列内部机制、规则、方式的建构，实现多元主体的有效治理，并由此成为推进治理目标实现的基石。

（一）海事多元协同治理的基本特征

1.共建共治共享是海事多元协同治理的基本理念

党的十九届四中全会提出，要坚持和完善“共建共治共享”的社会治理制度，保持社会稳定、维护国家安全。共建共治共享理念从根本上体现了以人民为中心的思想，包含着对全体人民意志的遵从，对全体人民参与权利的肯定，对全体人民利益的敬畏。[2]让更多的主体参与社会治理、以更加多元的方式实现社会治理、更加公平地享受社会治理成果，才能让社会治理格局更加清晰、效能日益彰显。将共建共治共享作为基本理念，是构建海事多元协同治理机制的内在要求，也是推动海事治理高质量发展的基本条件。

2.主体多元化是海事多元协同治理的客观条件

随着治理体系与治理能力现代化建设的不断深入，海事治理“主体”的概念发生了根本性变化。过去单一的行政管理主体体系已经被由中央政府、地方政府、企业和各种市场主体等多元因素构成的协同机制所替代，[3]主体多元性成为海事治理体系的重要特征。海事治理的主体呈现层次化分布的特点，总体而言，可以分为以下几部分：一是以海事管理机构为核心的政府治理主体，二是以行业组织为核心的市场治理主体，三是以相关企业和个人为核心的个体治理主体，四是以广大群众为核心的社会治理主体。

3.目标一致性是海事多元协同治理的内在动力

协同治理的重要前提是各方拥有相对一致的政策目标。政策目标一致性既体现在治理过程中，也反映在结果上。多元治理主体之间能否达成协同目标，直接影响治理体系能否发挥最大功效，甚至影响治理体系能否存续。协同治理将具有不同目标的参与者聚合到一起，其依据各自目标在同一框架内开展活动，试图实现自身利益最大化，从而在不同参与者之间形成张力和冲突。对于海事治理而言，海事管理机构倡导的“保障海上交通安全、保护海洋环境清洁、保护船员整体利益、维护国家海洋主权和人民利益”应是基本目标，其他治理主体参与海事治理时，也应将此作为治理目标，共同为构建海上交通安全治理长效机制而努力。

4.行动协调性是海事多元协同治理的基本规则

将理念付诸行动是海事多元协同治理机制构建的核心环节。海事多元协同治理旨在扬弃自上而下的单向控制性、命令性、威慑性机制，建立一种多向、平等、协商、对话的互动机制和开放平台，要求各治理主体间在信息、能量、资源等方面进行多向配置、多元互动和多层次共享，强化政府主体、市场主体、个人主体及社会主体的多元互动和协同共治。当前，在地方政府领导下，各沿海城市都形成了以海事管理机构为主导的海上交通安全长效治理机制，部分城市还在海事管理机构的海上交通安全委员会和海上搜救中心设立了办公室，统一协调海上交通安全治理和海上搜救的相关事宜，这是推进海事治理有序和统一的主要手段。

5.信息对称性是海事多元协同治理的有效保障

信息对称性是海事多元协同治理的有效保障。良好沟通与协调是协同治理成功的重要保障。传统政府部门习惯由单一组织承担某项任务，组织内部结构关系和沟通渠道有助于信息流动。在多元主体参与的协同治理网络中，分权式组织结构和非制度化传播途径会带来种种沟通困难，不同参与主体间建立的信息壁垒进一步加剧了问题严重性。[4]海事治理的多元性决定了信息来源的复杂性和多样性，使各种有效信息在各海事治理主体之间进行有效流动，尽可能减少由于“信息鸿沟”带来的步调不一致和行动不协调，消除由于“利益冲突”带来的相互猜忌和各自为战，才能更好地促进海事治理的高效高质开展。

（二）多元协同治理理念在新《海安法》中的体现

新《海安法》第4条规定，“国务院交通运输主管部门主管全国海上交通安全工作。国家海事管理机构统一负责海上交通安全监督管理工作，其他各级海事管理机构按照职责具体负责辖区内的海上交通安全监督管理工作”。这说明，交通运输部是我国海事治理的领导和主管机构，而海事管理机构是我国海事治理的主要参与者和践行者。然而，在新《海交法》的10章122条中，有31条直接或间接提到了其他监管部门的责任和义务，有45条涉及相对人的义务。从海事治理角度来审视新《海交法》，发现共建共治共享的理念体现在众多条款中，表现出多元治理、相互配合的基本特点。

1.海事管理机构的主导地位得到进一步确认

国家治理体系是一个多领域、多层次、多维度的治理体系，是由多个分治理体系构成的。为保证治理的高效高质运转，每一分体系都有发挥主导作用的治理主体，而在海事治理领域，海事管理机构就必须担负起并发挥好这个主导角色。海事管理机构主导地位的确认是新形势下构建权责明晰、层次分明治理格局的需要，也是进一步发挥各治理主体积极性和主动性的需要。狭义上的海事治理，顾名思义就是以海事业务为主的治理，其治理主体是海事管理机构，而广义上的海事治理是海上事务的治理。海事管理机构也是最重要的治理主体之一，其横向对接地方政府、各涉海部门等监管部门，纵向联系航海院校、航运公司等相关机构，既发挥了综合协调的作用，又发挥了交流枢纽的作用。从新《海安法》的角度来看，在新的海事治理格局中，海事管理机构的主导地位得到了进一步的确认。

2.多元共治的基本格局得到进一步巩固

构建多方共建、广泛参与、成果共享的治理体系已经成为国家治理体系的重要内容，在海事治理领域，这种共建共治共享的治理格局也已经基本确定。新《海安法》使这种机制和格局得到进一步巩固，不仅体现在具体事务中规定了各治理主体的职权，还体现在整体上形成了权责明晰、层次分明的治理体系。正如上文所述，新《海安法》的10章122条中，有31条直接或间接提到了其他监管部门的责任和义务，比旧的《海上交通安全法》增加了11条，这不仅体现在“量”的增加，更体现在“质”的提升，因为每条规定的科学性、有效性和可执行性都得到了显著增强。

3.专群结合的工作模式得到进一步强化

践行群众路线是党的生命线和根本工作路线，将党的群众路线贯彻和落实在国家治理的全部实践之中，始终坚持将群众路线与系统治理、依法治理、综合治理、源头治理有效结合起来，才是国家治理的中国之道。新《海安法》第67条规定，海上搜救工作应当坚持专群结合的原则。虽然在其他章节中并没有出现专群结合的明确规定，却隐含着专群结合的基本要义，例如对单位、个人义务条款的规定，对单位、个人禁止条款的规定，都体现出群体或个体在海事治理中的作用。在实际的搜救工作中，专业救助力量和社会救助力量密切配合，保证了搜救工作的高效进行。从群众中汲取海事治理的智慧，获得海事治理的力量，打造海事治理的群众路线，已经成为海事治理体系和治理能力现代化建设的必由之路。

二、海事多元协同治理机制存在的问题

经过多年的探索与完善，海事治理已经进入全新的发展阶段，但是从多元协同治理的角度来看，海事治理仍然有许多不足和提升空间，比如：理念宣传力度不够，协同治理的积极性有待提高；职能边界不清，协同治理的互动性有待增强；海事影响力不足，协同治理的普惠性有待拓展。

1.协同治理的积极性有待提高

单从海事治理的主体而言，海事治理已经呈现相互配合、欣欣向荣之势，但是由于责任分散和社会公平感缺失等原因，协同治理过程中依然会出现“搭便车”和“公地悲剧”现象。某些治理主体在联合治理中产生依赖心理和“小便宜”心态，工作积极性和创造性大打折扣。同时，作为传统海事管理对象的船舶所有人、管理人及广大船员往往不能很好地转变角色，被动接受治理的心态没有改变，主动投入治理的积极性不高，具体表现在：对海事治理“共建”理念的理解不够，片面认为海事治理是政府部门的事；有意疏远与海事管理机构等海事治理主体的关系，对其缺乏足够信任；对参与海事治理路径的关注度不高，一直停留在被监管的角色。协同治理积极性不高的原因是多方面的，其中主体对客体的宣传和引导不力是主要原因。在海事治理体系与治理能力现代化建设不断推进的背景之下，海事管理机构应致力于建设和谐的海事治理关系，积极引导海事相对人参与到海事治理之中。但是从当前的效果来看，囿于根深蒂固的“监管-被监管”的传统关系，海事管理机构的宣传和引导力度不足以激发相对人参与海事治理的热情。

2.协同治理的互动性有待增强

经过多轮的海上执法机制改革，我国的海上执法机构由“九龙治海”优化为“五龙治海”，当前具有海上执法职能的部门主要有海事管理机构、海警机构、渔政主管部门、救助打捞、海岸警察。对于海事治理而言，形成了以海事管理机构为主、其他监管主体相互配合的治理机制。然而，由于历史等方面的原因，治理主体间关系互动困境问题依然比较突出：一是关系互动混乱，主体间关系缺乏条理，互动没有秩序，各自为政，难以整合，海上执法中相互扯皮、掣肘的现象依然存在，具体表现为名不副实、非对称、碎片化及规范不足。二是关系互动异化，即主体间关系互动同其理想状态相违背、同基层治理目标相违背、同法规政策相违背，各类主体不仅无法实现优势互补，还彼此消解治理效能，对于职能重叠和履职空白问题得不到实质性解决，具体表现为行政化、过度依赖、对立化。[5]尤其在面对海上新业态开发时，囿于法定职能不清等问题，不敢担当、观望不前的现象时有出现。在法律层面，以《渔业法》《海警法》《港口法》《航道法》为主的相关法律成为以《海上交通安全法》为核心的海事治理法律体系重要补充的同时，其中的一些特殊规定和保留规定往往成为《海上交通安全法》和海事治理法律体系发挥作用的制约因素。

3.协同治理的普惠性有待拓展

从当前治理的成果来看，船舶相关单位和人员成为海事治理的最大受益者，包括相关航运企业、船舶所有人经营人、船员等。然而，随着海事治理的不断深入，海事治理的服务对象和受益对象也不断拓展。实现从“船舶相关”到“涉海相关”服务体系的升级是“海事治理成果由人民共享原则”的内在要求。协同治理普惠性不强的原因主要体现在：一是行业制约，即海事的工作性质主要与船舶和海上安全相关，具有比较强的专业性。二是地域制约，即海事的工作地点主要是海洋、内河、湖泊等涉水区域，且涉海区域占很大比例，对于内陆地区的影响力十分有限。

三、多元主体协同视角下几个关系的讨论

在讨论如何构建多元主体协同海事治理路径之前，需要对一些涉及海事治理关系的问题进行充分考量并妥善统筹。其中海事治理与海洋治理的关系、中央事权与地方事权的关系、海事治理与地方发展的关系是构建海事治理多元主体协同机制无法回避的问题。

1.海事治理与海洋治理的关系

海事治理与海洋治理的关系问题是构建海事治理多元主体协同机制的基础问题，是从国家治理体系的角度对海事治理定位的有效论证。毋庸置疑，海事治理是海洋治理的重要组成部分，与渔业安全治理、海洋资源治理、海上保安治理等治理体系共同构成了海洋治理体系。同时，海事治理与其他治理相互促进、相互补充、相互影响，共同推动海洋治理高质量发展。海事治理作为海洋治理中的一个子单元，与其他子单元之间的关系是平等的，没有高低贵贱之分，只有职责的划分。因此，海事治理主体也是海洋治理主体的重要组成部分，海事治理主体与其他海洋治理主体是相互配合、相互促进的关系，这种同属性和差异性是多元主体协同机制构建的基础。

2.中央事权与地方事权的关系

中央事权和地方事权的关系问题，不仅关系海事管理机构在地方治理中的地位和作用，更涉及海事治理中海事管理机构与其他地方政府部门的关系问题。因此，正确看待并妥善处理中央事权与地方事权的关系是事关海事治理运行有效性的核心问题之一。首先，要认识到中央事权和地方事权划分是我国行政体制的客观存在，不管是中央直属或省直属公务系统，还是地方所属公务系统，都是以为人民服务为宗旨，以服务经济社会发展为目标，这种体制的客观存在是符合我国国情和现实需要的，在实际运行中也发挥出了十分重要的作用。其次，也要认识到中央事权和地方事权会在某些领域存在合作不畅、沟通不力等问题，例如在海上安全机制改革中，因事权归属问题，作为中央事权单位的海事管理机构很难与地方事权单位进行深度合作，成立统一的海事执法机构的设想迟迟无法落地实施。

3.海事治理与地方发展的关系

海事治理与地方发展的关系问题是构建多元协同海事治理机制不可回避的一项课题。一方面海事作为中央直属系统，人事权、财政权等重要事项都在系统内解决，具有相对独立性；另一方面海事在履行“三保一维护”职责时，往往离不开地方政府的支持，同时，海事职责的行使也是在为地方安全生产和经济发展服务，海事治理与地方发展也呈现复合相互依存的关系。因此，既要认识到海事作为直属系统的客观存在，又要认识到海事治理与地方发展相互支持、彼此需要的客观实际，充分发挥地方政府的属地责任和地域优势，在构建多元协同海事治理机制时多考虑地方实际情况和发展特色，将海事治理融入地方治理体系之中，实现海事治理与地方发展的双赢。

四、完善多元协同海事治理机制的建议

协同共治的动力机制在于激发、释放社会活力，其核心在于多元主体之间的互动协作、张弛有度。在政府主导、各方协同的主旨下，应更有效地组织基层社会中的各类资源要素，形成均衡可持续的协同治理体系。

1.完善法律法规体系

强化治理体系协同性的根本在于多元治理主体之间形成正式、规范的协同关系，这就要求实现治理体系的制度化、规范化、法治化。[6]完善相关法律法规，形成相互配合、相互补充的海事法治体系是构建多元协同海事治理机制的基础。完善法律法规体系具有两个层面的蕴意：一是横向层面，要推动现行海事治理相关法律法规的修订和完善，尤其关注《海上交通安全法》与《海警法》《渔业法》《港口法》《航道法》《海关法》等法律的协调性和互补性，对于冲突和矛盾条款要及时申请有关部门进行司法解释，从法律层面为构建多元协同海事治理机制打下坚实的基础。二是纵向层面，要继续完善以《海上交通安全法》为基础的海事法律体系，明确各个层级海事监管部门的职权，加强海事系统内部合作机制建设，强化“全国海事一盘棋”理念。同时，以《民法典》制定为典范，论证包括海事法律体系在内的《海洋法典》制定的可行性，在统一的《海洋法典》的指导下，海事治理法律体系构建将更加精准、更加全面、更加科学。

2.加强信用机制建设

多元协同机制需要最广泛的海事治理主体的参与，其中作为传统海事管理对象的船舶所有人、船舶管理人、船员及其他航运从业者的海事治理身份发生了由客体向主体的根本性转变。在海事多元协同治理机制之下，主体和客体的关系更加和谐，信用机制在一定程度上发挥了桥梁纽带作用。当前，海事信用监管机制建设已经步入正轨，形成了以海事信用管理为基础、以告知承诺制为辅助的“双轨并行”机制。然而，海事信用监管机制仍然存在奖惩力度不够、评价体系不精、运行机制不畅、保障机制不实等一系列问题，需要进一步完善。从构建海事多元协同治理机制的角度出发，海事信用机制建设要更多地体现对相对人权利的保障，要赏罚得当，科学进行信用评级，重视信用修复建设，不断提高广大相对人遵纪守法的积极性和自觉性。

3.强化多方联合治理

多方联合治理是多元协同治理走向实质化的重要环节，是治理主体走向联合、形成合力的关键一步。多方联合治理包含两方面的蕴意：一是要对当前正在运行的联合机制进行夯实巩固和创新升级，优化海上交通安全治理长效机制，在商渔船防碰撞、非法砂石运输治理、危险货物运输治理、长期在港船治理等重点方面进一步强化协作。二是要根据社会发展和安全监管的需要，就某些领域的联合治理进行创新性研究和尝试。例如响应国家推进基层治理的政策，推动基层海事处与乡镇一级地方基层机构进行多方面合作；探讨将行业自治组织纳入海事治理的范围，发挥行业组织在海事治理中的作用和影响。在推进多方联合治理中，要注重发挥各海事治理主体的优势，政府部门要发挥组织、领导作用，行业组织要发挥引导、指导作用，企业个人要发挥自我督导、相互监督作用，聚各方优势于一处，激发更强劲的治理潜力，积聚更深厚的治理动能，产生更卓越的治理成效。

4.充分践行群众路线

以人民群众为重要参与主体的新型治理模式要求我们充分尊重人民群众的主体地位，充分调动人民群众的积极性、主动性和创造性，牢牢把握依靠群众这一群众路线本质，充分发挥群众在海事治理中的重要作用。践行群众路线要积极鼓励和引导民众参与到海事治理中，提高民众参与海事治理的意识，培养民众的理性沟通能力，培育民众参与治理的角色意识。要积极打造公共交流空间，为民众提供思想沟通、信息交流、意见反馈的平台，注重线上交流空间与线下交流空间的相互补充。要制定规范民众参与海事治理的相关规则，在保障民众的知情权、参与权的同时，规范海事治理群众路线实施的有序性。要积极吸取各方的经验，学习借鉴“枫桥经验”，化解矛盾于基层，推广海事社会协管员等制度，引导民众参与到海事治理中。

5.有效发挥科技优势

影响多元协同治理成效的关键因素是信息的及时有效传导，而科技是信息传递高效性和安全性的最可靠保障。随着5G、物联网等高新技术的开发和应用，政府行政管理的手段和路径都发生了深刻变革，传统的监管手段已经不能适应快速发展的社会需要，传统的治理路径也严重制约着海事治理体系和治理能力现代化建设。因此要有效发挥科技优势，打造数字化海事治理平台，通过接入移动设备、物联设备和云数据基座消除海事治理主体对参与协同的限制，为多元治理提供灵活高效的传递信息场所，利用多种媒介随时随地进行互联互通。要发挥市级政务平台的作用，使各涉海单位部门实现“零距离全时段”信息交流，消除“信息孤岛”，构建全方位、多层次、立体化的信息共享机制。要持续发挥电子政务的带动作用，充分利用网络优势，为相对人提供更加便捷、更加高效、更加优质的服务，打造“云帮办”政务品牌。要持续优化各种海事监管平台建设，在保证高效行政和高效服务的同时，减少因技术手段带来的执法失误，最大可能地避免给相对人带来的不利影响和损失。