国际海事组织航运碳减排政策体系研究*

章 强 管华婷

一、引言

船舶运输是国际贸易的主要货运形式，其承担了全球贸易运输总量的90%以上。尽管船舶运输具有单位耗能低的特点，但每年全球航运业仍排放出相当规模的温室气体。据国际海事组织（IMO）发布的《2020年IMO第四次温室气体研究报告》，2018年全球航运业温室气体排放量为10.76亿t，占全球人为温室气体排放总量的2.89%。其中，船舶的二氧化碳排放量高达10.56亿t。IMO还进一步指出，若不采取有效的航运碳减排举措，航运业温室气体排放量将显著上升。随着全球气候变化问题愈加严峻，面向航运业实施碳减排政策受到了越来越多的国际关注。为此，IMO作为联合国负责海上航行安全和防止船舶造成海洋污染的专门机构，先后出台了一系列致力于航运碳减排的政策规定，为加速全球航运业碳减排进程提供了有力支撑。

尽管IMO已实施了一系列航运碳减排政策，但学术界关于该政策体系的研究尚不深入。综观现有研究，大多侧重于对IMO某一具体航运碳减排政策予以阐述和分析，缺乏对整体政策框架的系统性总结。例如，诸琳[1]对IMO针对新造船的船舶能效设计指数计算公式及其相关参数进行了讨论，指出尽管公式本身具有一定的局限性，但仍可以有效引导业界探索提升船舶能效。石珣等[2]从技术性视角对IMO出台的现有船舶能效指数、碳强度指标等规定作了深入阐述。胡琼等[3]专门对IMO船舶温室气体减排初步战略进行了详细解读，建议我国探索制定并完善航运碳减排政策和法规，加大航运节能减排技术的研发力度。Psaraftis[4]指出尽管IMO已将市场化措施（Market-based Measures）列为未来推进航运碳减排的潜在政策手段，但该进程尚不清晰。除IMO航运碳减排政策外，还有相当一部分研究聚焦于具体碳减排措施的效果及经济性。例如，Joung等[5]分析了IMO温室气体减排初步战略中罗列的短期、中期和长期的航运碳减排备选措施，并研究了每种措施的减排潜力，认为零碳燃料的减排潜力最大。黄晶晶等[6]认为使用氨和氢燃料作为船舶替代燃料会产生良好的碳减排效果，并基于全生命周期视角指出氨和氢燃料的制取应使用可再生能源。张卓等[7]总结了相关航运碳减排措施，指出需要综合利用各类减排举措以实现较好的效果，同时还需开发应用新的减排技术。Eide等[8]梳理出船舶线型优化、纵倾优化、螺旋桨改进等20余种节能增效手段，并展开了成本经济性分析，指出技术性碳减排手段的平均成本为50～200美元/t。

鉴于IMO在推动国际航运碳减排进程中的核心地位，我国应积极跟进IMO政策发展，开展有效的政策应对；充分借鉴IMO政策框架，构建多维度政策体系；深度参与IMO政策事务，不断提升政策话语权。

二、IMO航运碳减排政策体系的主要内容

随着航运碳减排议题受到越来越多的关注，IMO着手构建起较为全面的政策体系。综观各项现有政策，大体可分为三大类：规划引导类政策、强制约束类政策、支持保障类政策，基本形成了以规划引导类政策为引领、强制约束类政策为主体、支持保障类政策为补充的政策体系。

（一）规划引导类政策

早在2003年，IMO第23届全体大会（Assembly）就通过963号决议，将船舶温室气体减排列为IMO重要的政策议题，要求海上环境保护委员会（MEPC）围绕该议题规划开展一系列评估和开发工作。为进一步推动航运碳减排，2018年MEPC第72届会议通过了《IMO船舶温室气体减排初步战略》（Initial IMO Strategy on Reduction of GHG Emissions from Ships），这是IMO第一次系统性地阐述其针对国际航运业推进温室气体减排的总体规划。该初步战略明确提出到2030年，全球航运业平均每运输单位的碳排放强度同2008年相比至少降低40%，到2050年力争降低70%，航运业的年度温室气体排放总量到2050年至少在2008年的基础之上降低50%。

作为指导航运业实施碳减排的战略性文件，《IMO船舶温室气体减排初步战略》提出了短期、中期、长期可能的备选减排措施清单。其中，短期减排措施主要包括：进一步改进船舶能效管理框架；针对新船和现有船开发技术性和操作性的能效管理办法；鼓励各国制订和更新航运减排的国家自主计划；发起替代性的低碳/零碳燃料的研发；面向各类燃料制定全生命周期温室气体/碳强度导则。中期减排措施主要包括：有效应用替代性的低碳/零碳燃料实施计划；开发包括市场化措施在内的创新型减排机制；建立有效的反馈机制以总结经验和分享最佳实践。长期减排措施主要包括：继续开发零碳或非碳基燃料；鼓励建立创新型减排机制。

《IMO船舶温室气体减排初步战略》是IMO推进全球航运业碳减排的重要里程碑，体现了IMO的减排愿景和决心。鉴于全球气候变暖问题的紧迫性，IMO也适时启动对初步战略的修订，现阶段的一个重要修订焦点就是重新设定2050年的减排目标。

（二）强制约束类政策

《国际防止船舶造成污染公约》（简称MARPOL公约）是IMO主导制定的有关防治和限制船舶污染物排放造成环境损害的国际公约，对缔约国船舶有着强制约束力。IMO针对航运碳减排推出强制约束类政策主要通过对MARPOL公约相关内容的修订来贯彻落实。总体来看，围绕航运碳减排，IMO先后推出船舶能效设计指数（Energy Efficiency Design Index，简称EEDI）、现有船舶能效指数（Energy Efficiency Existing Ship Index，简称EEXI）、碳强度指数（Carbon Intensity Indicator，简称CII）、数据收集系统（Data Collecting System，简称DCS）及船舶能效管理计划（Ship Energy Efficiency Management Plan，简称SEEMP）五大方面的监管举措。具体来看：

1.EEDI

EEDI作为面向新造船舶的技术能效指标，其要求400总吨以上主要类型的新造船及经重大改建的现有船的二氧化碳排放量与船舶设计载重量和参考航速乘积的比值达到一定水平。针对相关船舶规定所计算达到的EEDI（Attained EEDI）应小于规定所要求的EEDI（Required EEDI）。考虑到新造船技术的不断发展，IMO针对EEDI分三个时间阶段分别设置了不同的折减系数。由于MARPOL公约对EEDI仅是作了框架性的强制规定，MEPC相应地制定了一套具体的实施导则，涉及计算方法、测量方法、检验和发证、EEDI基准线的计算等多方面内容，相关导则也经过多次更新修订以更加完善并符合航运实践。EEDI的推出明显加快了造船业的绿色技术研发与应用，促进了全球船队的低碳转型。

2.EEXI

因EEDI仅针对新造船舶，鉴于全球船队中仍存在相当规模的老旧现有船舶，如何提高现有船舶效能进而降低其温室气体排放，引起了航运业的广泛关注。IMO于2021年推出面向现有船舶的EEXI，旨在通过采用与EEDI相似的强制性技术要求促使现有运营船舶进行技术更新，提高船舶能效，降低碳排放。EEXI是根据船舶固有技术参数并考虑主机限定后功率进行评估得到的能效指数，基本沿袭了EEDI的计算方法，但与EEDI相比，在主机功率、燃油消耗量和参考航速等参数的计算选取方面更为灵活。EEXI的推出有利于促使现有船舶采取限制主机功率措施，抓紧开展其他各类节能改装工作，而对于节能改装潜力不大的老旧船舶，EEXI的实施将加速其拆解进程。

3.CII

不同于EEDI、EEXI这类技术能效指标，CII属于营运类指标，着重反映船舶在实际营运过程中的碳排放情况。IMO于2021年规定，将从2023年开始对 5 000总吨及以上的相关适用船舶，每年进行CII指数的计算、验证和评级，对评级等级不佳的船舶，要求其制订相应的纠正计划。为促使船舶不断降低碳排放强度，IMO还针对CII指数的计算设置了折减系数。目前，规定折减系数将从2023年的5%逐年提升至2026年的11%。CII指数的推出将促使船东更加注重船舶在实际营运环节的碳排放水平，也将在一定程度上对船舶营运模式产生潜在影响。

4.DCS

引入市场化手段来进行航运业碳排放控制是IMO一直以来的重要倡议之一，而采集航运企业及其船舶年度碳排放数据和相关能效信息是建立航运碳排放市场机制的关键基础。鉴于此，IMO于2016年正式推出DCS系统，要求从2019年起，5 000总吨以上的船舶需要向主管机构报告其所使用的各类船用燃油的消耗数据。为掌握船舶每年的碳排放量数据，并支持未来进一步减少船舶碳强度的措施，IMO还设立了船舶燃油消耗量数据库以提供可视化的数据服务。基于DCS系统收集的全球船舶燃油消耗数据，为IMO有效评估航运碳排放总体水平、开展船舶CII评级及制定后续航运碳减排战略提供了极为重要的数据基础。

5.SEEMP

作为促进船舶提升能效和减少排放的重要管理手段，SEEMP于2011年被IMO纳入MARPOL公约并于2013年起正式实施，要求航运企业为旗下400总吨以上的船舶配备经主管机关或组织批准的SEEMP，核心在于面向具体船舶制定针对性的能效改进措施并予以有效实施。考虑到各航运企业和各船舶的实际运营特点，为保证相关能效管理措施的有效性和可操作性，需制定必要的操作程序，并通过科学系统评估和不断改进完善，最终形成针对某一具体船舶的最佳能效管理措施。从流程上看，SEEMP主要包含四大步骤：规划、实施、监控、自我评价和改进。从内容上看，随着DCS、CII的推出，SEEMP的内容不断拓展，船舶有关DCS和CII的内容也均被纳入其体系。

（三）支持保障类政策

为有效提升成员国特别是广大发展中国家在提升船舶能效和降低船舶排放方面的履约能力，IMO通过实施一系列的合作项目来支持和促进船舶能效技术在全球范围内的开发与转让，这些项目主要包括全球海运能效伙伴项目、区域国际海事技术合作中心项目、绿色航运2050项目、低碳航运全球产业联盟项目等。除技术性合作项目外，IMO还十分注重对航运碳减排活动的资金支持。2019年，MEPC第74届会议批准设立温室气体技术合作信托基金（GHG TC-Trust Fund）。其由多方捐赠机构自愿捐款形成，旨在为全球航运碳减排技术合作和能力建设活动提供专门的财政支持，以更好地贯彻落实IMO关于减少船舶温室气体排放的初步战略。

IMO还高度重视发挥成员国在推进航运业减排方面的能动性。例如，MEPC第74届会议通过《请成员国鼓励港口和航运业开展自愿合作以促进船舶温室气体减排》的决议，号召成员国采取规制、技术、操作和经济等方面的措施以减少船舶在港期间的温室气体排放。2020年，MEPC第75届会议通过《鼓励成员国制定和提交旨在降低船舶温室气体排放的自愿国家行动计划》，建议成员国在进一步提升船舶能效、研发低碳和零碳燃料、加强绿色航运基础设施等方面采取国家行动计划。

三、IMO航运碳减排政策体系的主要特征

（一）全面性

总的来看，IMO航运碳减排政策系统且完善，各类政策互相配合，相辅相成。在规划引导类政策方面，IMO提出了航运业的温室气体减排愿景和目标，并列出短期、中期和长期潜在的备选减排措施，为全球航运业采取碳减排行动指明了方向。在强制约束类政策方面，IMO对MARPOL公约内容持续予以优化和完善，从船舶建设、船舶运营管理等多个环节对船舶能效提升和温室气体减排能力提出要求。在支持保障类政策方面，IMO注重增强成员国的履约能力，通过开展各类项目促进航运碳减排技术的国际合作和推广应用。除体系本身外，IMO航运碳减排政策的全面性也突出体现在适用对象上，例如，EEDI和EEXI适用的船舶包括散货船、集装箱船、液货船、杂货船、滚装船、气体运输船、客船等12种类型，也即绝大多数国际航行船舶均受其规制。

（二）强制性

基于MARPOL公约推动船舶减少温室气体排放是IMO实施航运碳减排政策的关键手段。作为强制性国际公约，MARPOL公约有着法定约束力，各缔约国船舶均需满足MARPOL公约中EEDI、EEXI、CII、DCS、SEEMP等方面的规定要求，并接受各国相应主管机关的监督与管理。违反公约规定的船舶会受到缔约国主管机关的调查，在按要求调整至正常状态前，通常不得开航。此外，IMO会专门对各缔约国的履约状况进行审核、考察和评估，提出纠正措施的建议，并帮助缔约国不断提高履约能力，进而促进国际海事条约的相关规定得到有效贯彻落实。

（三）渐进性

分阶段推进是IMO航运碳减排政策的显著特征。在船舶温室气体减排初步战略中，IMO就分别设置了2030年和2050年两个战略节点，梯度式地设定了相应的减排目标，也即同2008年相比，到2030年全球航运业平均每运输单位的碳排放强度至少降低40%，到2050年力争降低70%，航运业的年度温室气体排放总量到2050年至少在2008年的基础之上降低50%。此外，鉴于减排方案的实践可行性，IMO还从短期、中期、长期三方面提出了不同的潜在备选减排措施。其中，短期备选减排措施在2018—2023年间完成审议，中期措施在2023—2030年间完成审议，长期措施则在2030年后进行审议。在具体的技术和运营能效指标设定方面，IMO也充分考虑航运碳减排技术发展的情况，对EEDI、CII等主要指标的折减系数作分阶段的要求，随着时间推移，折减系数的要求越来越高。以EEDI折减系数为例，2015—2019年期间为10%，2020—2024年期间提升至20%，2025—2030年进一步提升至30%。

（四）发展性

IMO高度重视航运碳减排政策内容的与时俱进和更新调整，以更好地推动全球航运业的绿色转型。例如，为回应全球气候变化的紧迫性，彰显全球航运业加速碳减排的决心，IMO现阶段围绕船舶温室气体减排初步战略的目标展开了充分讨论，积极探索航运业到2050年实现净零或零排放的可能性。在技术性指标方面，IMO为加快减排进程，已针对性地提高了集装箱船舶的EEDI折减系数并予以提前生效。在EEDI、EEXI、CII等能效指标的相关技术导则调整方面，IMO也多次修订了EEDI的计算导则、基准线计算导则及检验发展导则等；更新了EEXI的计算方法导则和检验发证导则；在原有CII的相关技术导则基础之上，出台CII计算修正系数与航次调整导则，以避免CII评级给特定型号、特殊航程的船舶带来不利影响。

四、IMO航运碳减排政策体系对我国的启示

长期以来，我国高度重视绿色航运发展，特别是2020年提出“碳达峰”“碳中和”战略目标后，围绕航运碳减排议题，出台了一系列政策规定，涉及船舶能效提升、能耗数据收集管理、清洁船用燃料开发、新能源船舶推广等诸多方面。但综观现有政策体系，我国在航运碳减排政策方面尚存在三方面不足：一是，政策举措的前瞻性尚显不足。对IMO层面短期内出台的政策能够有效应对，但对中长期潜在政策缺乏清晰的应对策略。二是，政策举措的多元性仍待加强。我国现有航运碳减排政策规定总体较为宏观，引导性政策居多，尚缺乏微观层面的操作性政策。三是，政策举措的影响力还需提升。现阶段我国航运碳减排政策的国际影响力较为有限，缺乏在全球范围内的政策引领性。鉴于上述不足，结合对IMO航运碳减排政策的系统梳理，为促进我国航运碳减排政策体系的发展和完善，提出以下三点建议：

（一）积极跟进IMO 政策发展，开展有效的政策应对

我国是航运大国，IMO的航运碳减排政策与我国船队绿色转型发展密切相关。同时，我国作为IMO成员国和MARPOL公约的缔约国，执行落实IMO的相关政策要求也是基本义务。因此，要积极跟进、全面掌握航运碳减排政策内容的发展动态，并基于此开展有效的政策应对和航运碳减排技术部署，以促使我国船舶具备良好的履约表现，我国航运企业在全球航运业绿色转型浪潮中充分把握发展先机。

当前，IMO出台的短期航运碳减排政策主要针对船舶技术能效和营运能效的提升，相关能效要求越来越高，以引导航运企业运用绿色技术和清洁替代燃料。对此，我国需出台扶持性政策支持航运碳减排技术研发企业、高校和科研院所等开展自主创新，不断提升绿色船舶技术的研发及应用水平，特别是要发挥好中国船级社在航运碳减排技术路线评估和规范标准制定方面的技术优势[9]。同时，还应加大对清洁船用替代燃料的研发投入。IMO的中长期航运碳减排政策主要着眼于航运碳交易市场机制的构建和零碳燃料的应用。对此，我国应提前做好航运碳交易政策规划，探索可行的航运碳交易市场方案，制定完善的航运碳交易规则，为未来的航运碳交易市场机制的落地做好应对准备[10]。在零碳燃料方面，应注重探索非碳基燃料的开发应用。

（二）充分借鉴IMO 政策框架，构建多维度政策体系

现阶段，我国已围绕“双碳”战略目标开展了一系列政策部署。在交通运输领域，《水运“十四五”发展规划》《交通运输部、国家铁路局、中国民用航空局、国家邮政局贯彻落实〈中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见〉的实施意见》等政策文件也均对推动航运碳减排工作做了相应安排，但均未涉及航运业的具体碳减排目标和系统实现路径。对此，我国应充分借鉴IMO航运碳减排政策框架体系，构建涵盖规划引导、强制约束、支持保障三大方面的多维度政策体系，切实推动我国船舶显著减少温室气体排放。

在“双碳”战略背景下，可以对我国航运业碳排放规模进行合理估算，结合航运碳减排技术的未来发展趋势，拟定具体量化的目标，形成较为清晰的引导。此外，鉴于落实航运碳减排在很大程度上依赖于有效的监督与管理，我国应积极基于“双碳”战略部署及MARPOL公约内容构建自身的法规体系和基于船舶全生命周期的监管体系，强化船舶能耗数据报告、能效管理计划核发、营运碳强度等级评定等方面的监管[11]。与此同时，还应加快航运碳减排新技术、新工艺、新装备的标准制定，充分发挥标准体系对航运碳减排工作的支撑作用，持续完善财税支持政策，鼓励社会资本进入船舶绿色低碳领域，拓宽融资渠道。

（三）深度参与IMO 政策事务，不断提升政策话语权

IMO是全球航运领域重要的政府间国际组织，是国际航运碳减排的关键推动者和决策者。我国作为IMO的A类理事国，是国际航运业的重要利益相关者。我国应深度参与IMO事务，在航运碳减排工作方面积极提供中国方案，贡献中国智慧，增强国际话语权，更好地维护国家利益。近年来，我国已经向IMO提交了有关EEDI计算公式改进、国际海事可持续基金和奖励机制等众多提案，深入参与了IMO各类航运碳减排政策的制定。未来我国要继续参与IMO航运碳减排事务，特别是在中长期航运碳减排备选措施磋商和选择过程中，要充分考虑航运业的发展实际，坚持发展中国家定位，坚持共同但有区别的责任原则、公平原则和各自能力原则。

五、结语

IMO已基本建立了以规划引导类政策、强制约束类政策、支持保障类政策为主体的航运碳减排政策体系，为推动全球航运业不断提升碳减排水平提供了有力的政策指引与支持。其中，规划引导类政策强调目标引领，彰显航运碳减排的重要性；强制约束类政策侧重技术性规定，以确保航运碳减排取得实效；支持保障类政策注重全球范围内各国在航运碳减排方面的技术合作及能力建设。基于对IMO航运碳减排政策体系的阐述，不难看到其表现出政策基本架构的全面性、关键减排规定的强制性、减排目标及部分技术要求的渐进性、减排技术内容的发展性四方面特征。为推进我国航运碳减排进程，我国应积极跟进IMO政策发展，开展有效的政策应对；充分借鉴IMO政策框架，构建多维度政策体系；深度参与IMO政策事务，不断提升政策话语权。