《中国共产党统一战线工作条例》与统一战线工作的法治化研究

张大成

（辽宁工业大学，辽宁锦州 121001）

习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话中指出，我们党“坚持依规治党，形成比较完善的党内法规体系”[1]。2020年12月21日，《中国共产党统一战线工作条例》（以下简称《统战工作条例》）在试行的基础上经修订由中共中央政治局会议审议通过，《统战工作条例》是中国共产党关于统战工作的第一部正式的党内法规，是党的统一战线工作制度化、程序化、规范化建设的里程碑，为新时代统一战线工作的法治化提供了总规范、总遵循。统一战线法治化建设是一项综合性的系统工程，既要有良好的“顶层设计”，还要抓好落实普及与实施。如何落实《统战工作条例》，建立与条例匹配的党内法规体系，“保证每项党内法规制度都立得住、行得通、管得了”[2]，使《统战工作条例》在执行过程中不被弱化、虚化，体现《统战工作条例》作为党内法规的权威性和可执行性，促进统一战线党内法规整体效能的发挥，是统一战线党内法规工作下一个阶段在理论和实践中急需解决的问题。探索《统战工作条例》在统战工作法治化建设中的引领和规制作用，对统战工作法治化的建设及中国新型政党制度理论的完善发展都有重要的理论和现实意义。

一、《统战工作条例》在统一战线党内法规体系中的地位

（一）《统战工作条例》是党内统战法规的基础法规

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》已将党内法规与国家法律共同作为社会主义法治体系的重要组成部分[3]。“法律体系是个效力上有等级差别的规范体系”[4]134，要求各类规范层级分明。2019年8 月,中共中央颁布了修订后的《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》，为党内法规建立了完整的立法体系，使得作为法治体系的组成部分的党内法规有了明确的效力位阶的遵循要求。

《统战工作条例》是第一部关于统一战线以条例命名并正式施行的党内法规。《中国共产党党内法规制定条例》第五条指出：“条例对党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作作出全面规定。”[5]《统战工作条例》是党在统一战线工作领域作出的全面规定，是党内统战法规的基本法，在党内统战法规部门中起到上位法的作用，是党内统战领域各项规定、办法、规则、细则等其他配套规范的立规依据和基础。

（二）配套规范是党内统战法规体系的重要组成部分

党的十八届四中全会作出的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确要求中国特色社会主义法治体系中的党内法规体系要“形成配套完备的党内法规制度”[3]，统战领域不同层级的党内法规形成相互联系的统一整体，共同作用于党的统一战线工作。

在党内统战法规体系中，作为上位法的《统战工作条例》是基础性法规，具有引领作用；作为下位法的配套法规居于从属地位，是为了“保证上位党内法规有效实施而对其中原则性规范或概括性规定以制定下位党内法规的方式予以细化”[6]。为保障党对统战工作的集中统一领导，不同层级、不同权限的党内法规立规主体应当通过规定、办法、规则、细则等形式，对统战工作领域的各项工作作出“明确、具体，具有针对性、可操作性”[5]的具体规定，形成以《统战工作条例》为基本法的党领导统一战线工作的党内法规体系。

二、《统战工作条例》对党内统战法规体系立规主体及权限的影响

（一）党中央层级党内统战法规的立规主体及权限

《统战工作条例》第七条规定由党中央成立统一战线工作领导小组，在中央政治局及其常委会领导下，对统一战线工作的法律法规进行研究部署，向党中央提出建议[7]6；第九条规定中央统战部具有“协调推进统一战线领域法治建设”[7]8的职责。据此规定，中央层级的党内统战法规由中央统一战线工作领导小组起草，由中央政治局及其常委会审议通过。《统战工作条例》的这一规定改变了统战法规由统战部制定的传统观念，直接提高了包括《统战工作条例》在内的党内统战法规的效力等级。

根据《党内法规制定条例》第二十八条规定，中央党内法规应根据具体规范层级和性质的不同，依权限由中央委员会全体会议、中央政治局会议或中央政治局常委会会议分别审议通过[5]。因此，《统战工作条例》的制定和修改只能由党中央完成，这保证了条例的权威性和稳定性。

《党内法规制定条例》第三条规定，党的中央组织制定体现党的“统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度”[5]。因此，党中央通过的党内统战法规主要集中在以上权限范围内。

（二）地方各级配套党内统战法规的立规主体与权限

根据条例规定，地方党委也应成立统一战线工作领导小组，但与中央不同，《统战工作条例》第八条规定，地方党委的职责是“按照权限制定统一战线工作相关党内法规、规范性文件和重要政策，推动制定统一战线工作相关地方性法规，并组织实施”[7]6。所以，在地方各级党组织中，只有地方党委才能成为地方性党内统战法规的立规主体，立规权限限于上位法规授权范围。而由于条例规定“各级党委（党组）主要负责人为本地区本部门本单位统一战线工作第一责任人”[7]7，因此，地方性党内统战法规的效力也要高于以往由地方统战部制定的规范性文件。

另据《统战工作条例》第五十六条“各级党委和政府应当制定完善支持统一战线工作的政策，做好保障工作”[7]26的规定，条例还赋予了地方各级党委和政府制定与《统战工作条例》相关的支持或保障性规范的权力。虽然该条款并没有从主体适用范围和权限来源的角度作出较为明确具体的规定，但仍具有宣示性条款的意义，符合把社会主义核心价值观融入法治建设的立法要求，同时也为党内统战法规体系立法主体扩展做了预设性安排。

（三）党内统战法规立规主体变化带来的影响

1.《统战工作条例》明确了各级立规主体具有更高的权威性。《统战工作条例》的颁布再一次肯定了新时代统一战线在党和国家事业发展全局中的重要地位，纠正了统战工作只由统战部来做的片面认识。明确后的党内统战法规立规主体均高于同级统战部。这更便于通过制定党内统战法规统筹安排统战工作，形成大统战的工作格局。

2.立规主体的变化升级了党内统战法规的效力层级。立规主体的变化既体现了党中央对统战工作的重视，又是一种务实的立法制度安排。中央层面，立规主体明确为“中央统一战线工作领导小组在中央政治局及其常委会领导下开展工作”[8]，地方层面将地方各级党委作为党内统战法规的立规主体。这一制度安排提高了规范的效力等级，化解了统战部作为立规主体，对同级党委其他部门因效力平行而执行不畅的难题。

3.为形成党内统战法规体系提供了制度保证。《统战工作条例》明确了中央统战工作领导小组、地方各级党委、中央和地方各级统战部以及地方政府在统战工作领域相关规范性文件制定方面的权限与分工，这样就形成了以各职权部门为立规主体，以《统战工作条例》为基础性法规，以规定、办法、规则、细则为补充的统一战线党内法规的系统体系，为统战法治建设和体系建设提供了制度保障。

三、《统战工作条例》对配套法规建设的要求

（一）各级党委对《统战工作条例》配套法规建设要不断提高认识，积极作为

党内法规配套规范的创建与完善是为了“加强对已有党内法规制度的配套建设，使基础主干党内法规的实施办法和细则基本完备，相应的配套专项制度不断完善”[8]。虽然《统战工作条例》已正式修订实施近两年，而且在条例修订前曾以《统战工作条例（试行）》的形式已试行了5年，但党内统战法规相关的配套法规特别是地方配套法规还很少。

统战工作涉及的部门多、领域广。目前，作为统一战线党内法规基本法规的正式文件的《统战工作条例》业已印发，但还有更多需要落细落实的具体工作。这就要求各级地方党委不断加强对党内统战法规配套立规的认识，积极主动作为，承担起对本地区统一战线工作的主体责任。

（二）《统战工作条例》配套法规建设应坚持的原则

《统战工作条例》配套法规建设，一是应坚持从属性原则，注意在配套规范的内容、程序、效力方面受上位党内法规的限制和约束；二是坚持时效性原则，“上位党内法规明确要求制定配套党内法规的，应当及时制定”[5]；三是坚持可操作性原则，使配套规范具有现实可操作性，并结合本地实际，提高针对性；四是坚持规范性原则，坚持配套法规建设的法治规范定位，体现党内法规的法律特点，而不能将党内配套法规的制定等同于事务性的党内决定、意见，也不能将配套法规等同于党内通知等非规范性文件。

（三）《统战工作条例》配套法规建设应重点关注的内容

配套法规应结合部门职责和地方实际细化《统战工作条例》，通过完善针对性和程序性的规定来确保《统战工作条例》落细、落实。为此，相关配套规范应重点关注以下问题：

1.完善《统战工作条例》相关细节性内容。为保证《统战工作条例》在实践中的可操作性。配套法规建设应以实际问题为导向，结合本部门、本地区的具体情况，避免内容上重复照搬党内法规上位法，应采用专项规范的形式，使配套规范具有针对性、实效性和操作性。

2.加强《统战工作条例》相关程序性内容。程序对于实体制度的落实有着重要意义，为增强《统战工作条例》实施的可预知性和透明度，应通过在参与、制定、实施、评价、清理等环节配套相关程序规范，防止条例实际运行的随意性，保证条例细节切实可操作。

3.清理《统战工作条例》相关冲突性内容。“清理作为一种事后的修补机制，对党内法规体系的完善发挥着积极作用。”[9]为避免统战领域党内法规在新旧法规、上下级法规之间出现积极或消极冲突的情况，需要通过立、改、废、释等手段及时化解，保证新时代党内统战法规体系的协调统一。

四、《统战工作条例》对民主党派内部规范的规制和引领

党内法规与党派规范作为对特定政党组织与成员群体产生特定约束力的行为规范，共同遵守宪法及法律，共同遵循中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，因此，两者在指导思想、价值取向上具有一致性。但由于中国共产党执政党的地位以及长期以来在中国社会主义革命、建设和改革中所取得的成绩和发挥的作用，两者还是会存在一些不同，除了在制定主体、适用范围、实施方式和实际效果等不同外，还在规范理念、规范效力、适用标准和国家法治建设中的地位等方面有明显区别。

（一）《统战工作条例》对民主党派规范性文件的规制

《统战工作条例》通过确认、指引、协调、约束功能实现对民主党派规范性文件的规制。

1.确认功能。法规范的基本功能就是对行为和事实的一种确认，党内法规自然也不例外[10]。党内法规对民主党派在中国共产党领导的中国特色社会主义新型政党制度建立发展过程中，所达成的广泛的政治共识与一致的政治认同予以明确承认，为统一战线和参政党自身发展提供指导。《统战工作条例》对民主党派的确认主要体现在以下两个方面：

首先，明确了民主党派的整体政治地位。一是对民主党派性质的确认，“民主党派是接受中国共产党领导、同中国共产党通力合作的亲密友党，……是中国特色社会主义参政党”[7]11；二是对民主党派坚持中国共产党领导的多党合作和政治协商制度政治认同的确认；三是对民主党派发展路径的确认，就是高举爱国主义、社会主义旗帜，走中国特色社会主义道路。

其次，对民主党派政党基本职能的确认。条例指出，“民主党派的基本职能是参政议政、民主监督，参加中国共产党领导的政治协商”[7]11，并对新型政党制度下，民主党派作为参政党履行政党职能、参与全过程民主的方式、程序、保障等内容进行了规定和确认。

党内统战法规的确认功能确认了在中国特色社会主义新型政党制度建立发展过程中，中国共产党与民主党派长期形成的基本政治共识，为党派规范确立了制定标准，成为党派规范建立的重要依据。

2.指引功能。指引功能是通过提供行为标准或模式，预测行为后果，引导人们选择合法的行为方式。党内法规对党派规范的指引功能就是通过党内法规的明示为党派规范的建立提供的示范模式，指导党派规范的订立及运行。党派规范的制定运行必然要借鉴党内法规，但要注意区别执政党与参政党的性质，不能“把作为执政党的中国共产党与作为参政党的各民主党派认知为上下级关系、领导与被领导的关系、支配与服从的关系，应该平等尊重、坚决支持、充分保障各民主党派依据我国宪法和法律参与治国理政各项事务的权利与行权活动”[11]。党派规范的建立要正确认识党内统战法规的指引功能，在制定目标、形式、内容、实现路径上，应体现参政党的性质和特征，不能简单照搬执政党的执政经验与具体做法。

3.协调功能。统一战线工作要形成最广泛的政治共识就要注重协调各方利益。协调功能就是要化解矛盾，凝聚力量，变消极因素为积极因素。具体在党内统战法规对党派规范的制定方面，就是要协调关系、增进共识、加强团结，通过协调执政党与参政党、统战部门与民主党派、各民主党派之间、党派与社会等方面的关系，引导党派规范与党内法规、国家法律的内在和谐，使党派规范对内能增强组织的凝聚力，对外能形成有效的社会沟通，建立起和谐的发展空间。

4.约束功能。党内统战法规对于民主党派党派规范主要发挥引领性、倡导性的作用。一般说来，党内法规只对党内成员和组织发生效力，不能对党外成员特别是民主党派成员发生效力。但在实践中也不排除党内法规对党派规范产生特定的约束力。

宏观层面。一些带有宣示性作用的党内法规具有广泛的社会适用范围，形成较大社会范围的行为约束共识，对外形成强烈的引领和示范，产生实际的社会约束效果。如党的十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和修订后的《中国共产党党内监督条例》对民主党派的党派规范的制定和运行有较强的示范意义和现实引领意义。

微观层面。通过立法协商、党派协商，一些具体党内法规已带有明显的政治共识，对民主党派起到示范和指引作用。如《统战工作条例》对统一战线工作所作的一些原则性、规范性的约束规定，通过禁止性义务设定等明确的方式对统战对象的行为提出要求，就成为对党派规范有明确作用的约束。

（二）《统战工作条例》对民主党派党派规范的引领

1.建立党派规范的制定体系。2019年《中国共产党党内法规制定条例》对党内法规的立法体系做了较为完善的规定。而目前各民主党派党派规范的制定，仍没有完整的体系，为提高规范制定质量，避免形式主义、临时立法、盲目立法，各民主党派应重视并适时建立完善党派规范的制定体系。

2.完善党派规范的制度体系。为了保证党派规范得到切实有效的贯彻和实施，要明确建立党派规范的制度体系。借鉴执政党经验，党派规范的制度体系也可以分为中央和地方不同的层级。民主党派中央层级的党派规范，由民主党派中央委员会制定，党派中央部门制定的规范也属于中央层级的党派规范，但在效力上要低于党派中央委员会制定的规范；党派地方组织层级的党派规范，由省市各级党派组织制定。通过层级规范完善民主党派规范性文件的规范实施体系的层级要求。当然还要考虑不同层级党派规范的冲突协调等保障机制。

3.加强党派规范的实施体系。党派规范的落实离不开完善的实施体系。党派规范除在实体规范方面注重内容的科学性以外，还应在程序规范方面更加注重内容的可执行性，对规范在执行、监督、保障等方面作出程序规范的安排和保障。增强党派规范的执行力，保证民主党派党派规范得到切实有效的贯彻实施。