基层属地管理何能实现“守土有责”？

刘婷

（湖北大学 湖北武汉 430062）

一、问题的提出

属地管理作为一种制度设计，旨在“问题发现在基层，矛盾化解于源头”，凭借基层“在地”的空间、信息、时效优势，着力提升属地内治理效能，是基层行政体系和基层政府行政的指导原则。目前，随着基层减负和简政放权工作不断往纵深推进，科学规范属地管理成为基层的治理要点，学术界众多学者从不同的角度对“属地管理”进行了探讨。颜昌武等人从地理空间和责任空间的结合来说明属地管理就是要以守土有责的方式，实现地理空间和责任空间的有机统一，把自然空间的清晰性转变为行政责任的明确性[1]。陈昶、邹东生等人从“条块关系”出发，诠释属地管理是垂直管理的“条条”和地方政府“块块”之间一种结合体制，它要对行政区域里的人、事、物进行综合的管理[2]。田先红从权责分配的角度分析属地管理实际上是一种上下级之间关于责任、权力的分配机制[3]。从历史角度来看，属地管理作为郡县制的核心制度，它要实现人归属的问题，让每个人都有其归属的管理区域[4]。属地管理作为一项制度安排，它以特定的自然空间作为划分管理范围的依据，继而形成一种“谁主管、谁负责”的管理机制，在明确各级政府权责、发挥地方自主性上发挥重要作用。

2020年4月，中共中央办公厅印发的《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》中明确提到要科学规范属地管理，防止层层向基层转嫁责任。然而，属地管理在实践中，却没能发挥好“良药”作用，经常出现“人属地、事不属地”“责属地、权不属地”等脱实向虚的情况，属地管理“守土有责”的设计初衷异化为上级政府层层加码、甩锅避责的工具，基层政府往往在考核追责体制上被硬套上属地责任，成为上级政府的“背锅侠”。对此，为更好地实现基层属地管理的规范性，提高基层属地政府的治理效能，本文聚焦基层属地管理“守土有责”的现实困境，进而为有效地实现“守土有责”提出可行性的解惑之策。

二、基层属地管理“守土有责”的现实困境

（一）责任属地与权力属地、资源属地的脱节

基层属地管理要做到“守土有责”，不仅包括责任的属地，也包括权力和资源的属地。但现实中上级职能部门常常以开会发文下达属地任务、以签订责任状下压责任、以成立督导小组甩锅避责，往往只有一纸文书的下达，没有相关权利和资源的下放[5]。

一是缺乏与责任相匹配的权力。同一个区域会有各个不同层级的政府单位，在我国职责同构的体制下，不同层级的政府往往履行相同的职责，所以对于权力的行使和责任的承担是由哪级政府来执行并没有明确的界定和规范。上级政府及其职能部门常常以“谁的地盘谁负责”的名义来归属事务的管理，而不是以“谁主管谁负责”的主体责任来划定，权责失配导致基层政府缺乏执行任务的动力。

二是缺乏相应的资源。就算权责匹配，如果没有配套的人力、物力和财力等资源，基层仍然缺乏执行的条件去有效落实责任。基层政府如果要解决社会问题、满足群众的诉求，那资源的调配和使用是必不可少的，但由于基层政府的人员编制不够充足，而且人员经常还会被上级部门抽调、借调[6]，无法满足现有需求，且没有上级政府给予支持和帮扶，基层是很难取得实际的工作成效，就会陷入事有余而人财不足的困境。

（二）责任兜底与自主性缺失的冲突

我国从中央到基层总共设置了五级政府，从自上而下的权力体系来看，各级政府是一种服从上级或下级隶属的关系，基层政府是行政末梢底端的最低层级政府。由于职责同构的体制性质，上级政府往往会将一些可传导的责任转嫁给更低层次的政府，最终基层政府迫于“位高一级”的权力强压只能被动接受，很少有自主选择的空间，尤其是当责任压力下压到乡镇时，由于乡镇的权力体系、资源条件残缺而且较为匮乏，受制于自主性的缺乏，基层属地管理就无法实现工作方法、工作机制的创新，最后，基层政府就像一个什么都可以往里装的“筐”。现实中本应按照分级管理的原则负责基层的党建、民生、卫生、信访等事务，但压力会在中央到基层的五级权力结构中层层传导，从高到低直至传导到基层，基层就不再只是负责一些特定的基层事务。伴随着压力的下加、责任的下推，上级俨然已变成了甩手掌柜，分级负责就不复存在。

（三）问责过严与考核机制刚性的矛盾

属地管理不仅强调“谁主管、谁负责”，其背后还裹挟着“由谁担责”的问题，要担责那就要先问责。一方面，上级政府通过让基层政府签订“责任状”来实现对基层任务执行的督察，比如签订目标责任书、安全责任书等，并且制定完成的时间节点、预期指标、执行质效等。然而，现实中却存在好经念歪的现象，“责任状”的本意被错用滥用，有些基层干部在一年内就要面对二三十几份“责任状”，有的干部甚至都不记清自己到底签了多少份“责任状”，责任状铺天盖地地接踵而至，基层干部无所适从。另一方面，在基层的考核中，存在“一刀切”“一竿子插到底”的“一票否决”事项，为上级政府创造了甩锅避责、规避风险的空间和场域，在刚性的考核制度下出现不作为、懒作为的执行疲态已是基层干部的工作常态。不难看出，问责过严，考核过于刚性，会使基层政府不重视考核目标，而转向用消极方式处理，这种转变不仅违背了属地管理下责任分担、权责统一、风险共承的预期目的，还容易陷入基层政府执行疲态。

三、基层属地管理何能实现“守土有责”？

（一）构建明确的权责清单，理顺权责关系与边界

1.建立制度化的权责清单

编制权责清单可以明晰各层级政府的权责边界和职责关系，实现各级政府间权责规范化和制度化。根据不同的事权，建立不同的职责体系，科学界分中央负责、地方负责以及中央和地方共同负责的事权，使各层级有所区别、有所侧重，避免职责交叉。山东省为明晰县乡职责，规范属地管理，制定了县乡主体责任和配合责任清单制度，科学合理地规定了属地管理的职责范围和适用范围；北京市积极探索创新，实施“街乡吹哨、部门报到”机制，再造属地管理体制，通过赋予街乡“吹哨权”解决了基层治理中权责不对等的问题。

2.实行清单动态管理

在清单实施过程中，遇到基层群众反映职责不清的且未在清单之内的事项时，经过核实之后应合理及时地添加到权责清单中去；由于法律法规、相关规章制度和机构职能发生改变和调整的事项，也应该及时将其修改或者从中删减，实现及时更新。

3.建立上级交办事项的准入机制

随着社会公共事务的复杂性增加，权责清单也无法全面覆盖所有事项，很多突发性和临时性的事项由于无限兜底的惯性会落到了行政序列末端的基层政府头上，因此对于清单内未明确的事项，应建立交办事项下沉准入机制，提高上级政府甩锅的门槛。上级政府将清单以外的工作职责下压给基层时，不仅要作出有关的书面说明，还要界分执行过程中的主体责任和配合责任，并配备合理的保障措施，经审批流程得批准之后，才可以将交办事项转移给基层政府。

（二）建立治理资源下沉机制，发挥地方自主性

1.向下授权或者放权

《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》中提到要扩大乡镇政府的权限，明确下放的事项、程序和法律依据，保证下放的权力是基层可以接得住、用得好的[7]。向基层放权不仅要符合其实际情况，而且要保证基层的事权承接能力足够。权力的下放并不意味着上级政府可以做甩手掌柜，而是要以赋能的方式提升基层的治理能力。北京市平谷区以“街乡吹哨、部门报到”为抓手，让街道办事处、乡镇政府部门拥有合理的考核权和召集权，加强了各级政府部门的配合，一定程度上保证了基层执法水平和基层管理权限。

2.人员下沉

切实增加基层的编制和人才的引进，保障基层有充实的人力、物力和财力[8]，不断提高基层的能动性和自主性。同时在基层政府执行相关的任务时，业务部门可以给予相应的指导与帮助，下派专业人士进行工作指导，联合职能部门协同执法。济南市“乡呼县应、上下联动”的改革经验，就是主张县乡之间的协调合作，街乡对上级职能部门具有一定的召集权，通过联合一起推动问题的解决。

3.加强财政投入

基层政府要在一定程度上实现财权的归属，就要根据“权随责走、费随事转”这一原则，让事权与事责、事责与财务支出三者之间实现平衡。在上级政府委托基层政府执行工作事务时，不仅要明确各方责任，还应该给予配套资金。此外，在遇到一些突发性事件和任务时，往往会由于资金的缺乏而无法及时处理执行，为更好地发挥基层政府的自主性，需要给予一定弹性的财政安排空间，使其更好地应对突发性事件并且合理有效利用财政资源。

（三）严格监督问责，重置灵活的考核评价机制

1.优化考核指标，科学实施考核

根据各级政府的职责清单，重点考核其工作实效，加大下级对上级的评价力度，综合考核照单办事、依单履职的情况。一是考核要因地制宜，避免“一刀切”操作，因时而动地制定并且调整考核的内容，使属地管理绩效考核内容与基层实际情况相符合。二是形成上下级的双向考核机制，增强下级对上级的考核权重，由此对上级政府形成一定的约束。对下级政府和基层干部的考核，不仅要看他们完成工作任务的时效性，还要看其认真努力的程度，更要看人民群众对其的认可度和满意度。

2.少用或者慎用“一票否决”的考核方式

要避免基层政府出现执行疲态，就要依照基层属地的实际状况，将考核方式稍微转变成弹性的方式，比如可以设置日常考核、公众测评等方式，减少“一票否决”情况，并且缩小因“一票否决”所规制的处罚力度和范围。比如对于那些中央没有规定以及省委、省政府也没有批准的“一票否决”事项，安徽、四川等省份已经明确提出要一律取消；杭州、武汉等地也明确提出不得擅自对乡镇设置“一票否决”事项。

3.建立健全容错纠错机制

问责和避责是会相互转化的两面，问责过严过深，基层无法承担问责压力，就会出现避责行为，所以在用好问责这一“利器”的同时也要加大激励容错力度，对于基层做得好的地方要给予适当的激励，对于基层在改革创新中出现的失误也要给予包容，同时在可能的限度里给他们提供一定的指导，切实为勇于创新、敢于担当的基层干部撑腰鼓劲。