发展第三支柱养老保险需要把握的几个重点问题

李一兮

“十四五”规划和2035年远景目标纲要明确提出，规范发展第三支柱养老保险。在近期召开的中央全面深化改革委员会第二十三次会议上，习近平总书记强调，要推动发展适合中国国情、政府政策支持、个人自愿参加、市场化运营的个人养老金，与基本养老保险、企业（职业）年金相衔接，实现养老保险补充功能，从国家战略层面部署推动第三支柱发展。

在积极应对人口老龄化国家战略中，发展第三支柱养老保险对于增加养老资产积累，降低居民对基本养老保险的依赖度，进一步丰富资本市场长期资金来源都将发挥积极作用。从国外发展经验看，不论经济发展水平高低，通过发展第三支柱，调动居民个人养老的积极性，都是较为通行的做法。经过多年探索，我国已经逐步建立了养老保险三支柱框架，为了更好地推动第三支柱养老保险健康发展，需要把握好几个重点。

处理好养老保险三支柱间的关系

养老金三支柱模型由世界银行于1994年提出，旨在通过扩展筹资来源以增强养老金体系的韧性。20世纪50年代，我国从城镇职工退休养老开始探索养老保险体系建设，20世纪90年代开始探索多支柱、多层次养老保险体系。21世纪以来，围绕第一支柱，在城镇职工基本养老保险的基础上，先后实施新型农村社会养老保险、城镇居民社会养老保险试点，并将二者合并为城乡居民基本养老保险;围绕第二支柱开展企业年金试点推广，建立实施职业年金制度;围绕第三支柱进行个人税收递延型商业养老保险试点等。经过多年改革发展，我国已逐步建立基本养老保险、企业年金和职业年金以及个人养老保险的三支柱养老保险体系。其中，第一支柱为主体，第二、第三支柱為补充。

在三支柱养老保险框架体系建立后，需要处理好三支柱间的关系，调动各方面积极性。从养老保险重点来看，目的都是积累养老资产，因此三支柱间关系的核心就是如何实现养老责任在政府、用人单位和个人之间的有效划分，以调动各主体的积极性，提高养老金替代率。第一支柱注重于维护社会公平性，具有公益和救济属性，从保基本的角度为居民基本养老需求提供基础保障。第二支柱、第三支柱则更多发挥用人单位和个人的积极作用，助力居民实现高质量养老，更多的是体现市场化属性，其中第二支柱一般由雇主设立，个人自愿缴费，雇主予以补贴，第三支柱则属于个人养老金。

截至2020年末，中国大陆地区三支柱规模分别为8.3万亿元、3.54万亿元和4亿元，其中，第一、第二支柱占比分别为70.02%和29.98%，第三支柱则接近于零。总体上看，第一支柱已达到广覆盖水平;第二支柱具备一定规模，但参与主体有限;第三支柱尚处于起步阶段，规模及占比仍非常低。美国养老金体系则以第二、第三支柱为主体，截至2020年末，三支柱规模分别为2.9万亿美元、20.1万亿美元和12.2万亿美元，占比分别为8%、57%和35%。

为鼓励第三支柱发展，应根据个人实际情况灵活选择参加其中一个或多个，不宜设置过多前提条件。比如，参加第三支柱养老保险不需要以参加第一支柱、第二支柱为前提，鼓励更多灵活就业群体参与其中。另一方面，需要探索在三支柱养老保险资产积累方面如何相互打通，建立养老资产在三支柱之间的承接机制。这方面美国的经验值得借鉴，其个人积累了大规模的养老资产，2019年第三支柱积累金额与GDP的比例为44.33%。美国第三支柱养老保险积累资产规模较大，其中一个很重要的原因是其资产有相当部分是从第二支柱转移而来。美国第三支柱养老保险中的个人退休账户（IRA）可以归集个人第二支柱养老保险的资产。

参考国外经验采用账户制

在第三支柱养老保险发展模式上，主要有账户制和产品制两种。账户制是设立与个人绑定的实名制养老金账户，将其作为养老金运营管理、税收优惠政策执行的基础平台，个人养老资产积累活动都在该账户下开展。产品制则是围绕所购买的养老产品展开。就发达国家的情况而言，在第三支柱养老保险发展中，采用账户制是主流做法。这主要是由于在账户制模式下，个人投资者能够更清晰了解自身养老资产储备情况，透明度较高，可以更好地适应养老资产储备中的个性化需求。同时，政府和个人都可以及时了解税收优惠情况，可以避免重复征税、重复税收优惠等问题，更有利于保障公平。

目前我国第三支柱养老保险事实上采用的是产品制模式，个人是通过投资相应的金融产品进行养老投资，并没有形成统一账户。从长远考虑，需要尽快建立账户制模式。在具体操作上，围绕账户的设立、运作、领取等建立并完善制度框架。基于个人信息建立第三支柱养老保险唯一账户，将账户与税务部门、人社部门、金融机构和金融监管部门信息系统对接。投资者可通过唯一的账户完成缴费、投资、领取待遇、查询信息、享受税收优惠政策等操作，税务部门可以实现税收优惠指向个人，监管部门也可以及时开展监管。在第三支柱养老保险实现账户制发展模式的基础上，后续逐步与第一支柱、第二支柱打通。

对第三支柱养老保险予以适度税收优惠

第三支柱养老保险虽然是以商业化方式运作，但从养老资产积累角度看，发展好第三支柱有助于减低第一支柱压力，减轻政府财政负担。也正因如此，用税收政策来建立或撬动第三支柱养老保险发展是国际通行做法，也是第三支柱养老保险得到较快发展的关键政策工具。按照是否享有税收优惠政策，第三支柱养老保险又可划分为有税收优惠和无税收优惠两部分，在税收优惠模式下又包括延税型和免税型两种政策。税收优惠政策采用税前缴费（EET）和税后缴费（TEE）两种方式，EET在领取养老金阶段交税即税收递延，更适用于正规就业人群，而TEE在领取阶段免税，更适用于非正规就业人群和农民工群体。美国对于传统型IRA采用EET模式，对于罗斯型IRA采用TEE模式。英国则根据个人养老金计划是否在英国税务局登记注册分为EET和TEE模式，EET模式较为普遍。

我国在推进第三支柱养老保险发展方面，也需要有相应的税收政策支持。具体需要做好以下方面工作：一是合理运用税收优惠。通过税收优惠推动第三支柱养老保险发展，并非是对所有产品模式都采用税收优惠，需要合理制定税收政策。二是税收优惠模式需要灵活多样。具体是采用EET模式还是TEE模式，方案不宜绝对化，让不同金融产品和参与群体根据自己的实际情况选择。三是税收优惠和个人所得税改革统筹考虑。2018年个人税收递延型商业养老保险试点推出后，个人所得税提高起征点并且实行专项附加扣除，降低了个人税收递延型商业养老保险的吸引力，这是试点成效不及预期的一个重要原因。第三支柱养老保险主要是调动个人积累养老资产积极性，在税收优惠方面需要综合考虑个人所得税政策设计。四是操作需要简便易行。前期试点表现情况说明，如果税收优惠政策难以操作或者实际操作成本较高，则难以切实发挥实质作用，需要以简便易操作的制度流程设计让税收优惠政策发挥更大的作用。

丰富金融产品设计

经过多年改革发展，我国第三支柱养老保险产品已覆盖银行、保险、基金三个金融细分行业。2018年4月，财政部等五部委发布通知，自2018年5月1日起，在上海市、福建省（含厦门市）和苏州工业园区实施个人税收递延型商业养老保险试点，标志着我国第三支柱养老保险建设迈出第一步。2018年8月6日，证监会核发首批养老目标基金。2021年以来，我国第三支柱养老保险专属产品试点步伐加快。银保监会发布通知明确，自2021年6 月1日起，在浙江省（含宁波市）和重庆市开展专属商业养老保险试点，中国人民人寿保险股份有限公司等六家保险公司参与; 自2021年9月15日起，工银理财有限责任公司在武汉市和成都市，建信理财有限责任公司和招银理财有限责任公司在深圳市， 光大理财有限责任公司在青岛市开展养老理财产品试点。

与居民积累养老资产需求相比，国内目前仍然存在明显的产品供给不足，尤其是缺少拳头产品，产品同质化问题突出。后续发展中仍然需要在金融产品上下功夫。美国适合个人养老投资的金融产品包括目标日期基金、长期护理保险、住房反向抵押贷款等。如目标日期基金根据投资者退休日期而设置目标日期，在产品设计中很好地兼顾了分散化投资、自动平衡资产配置、自动调整风险、避免极端资产配置等因素，获得了投资者认可并得以较快发展。

在我国第三支柱养老保险金融产品设计方面，可以尝试从以下几个方面进行积极探索：一是细化金融产品。根据投资者的年龄阶段、所处行业、收入水平、投资偏好、投资规模等，从多个维度创新推出金融产品。二是做好投资管理。加强研究，结合经济发展趋势，积极向符合国家战略和产业政策的领域进行投资。三是坚持稳健投资理念。在产品设计上，不宜片面追求高收益，而是采用适度风险、适度收益的方式稳健开展投资。四是产品期限以长期为主。养老储备更适宜于长期投资，形成跨周期投资模式，追求长期投资收益，也应引导投资者树立长期投资理念。在此过程中，要兼顾个人特殊情况下的资金需求设立提前赎回机制。五是结合投资者需求。要逐步扩大个人投资选择权，以建立合格金融产品准入机制为切入点，前期对各类资产投资比例进行一定限制，再逐步扩大可投资范围，放宽投资比例，根据不同主体的投资偏好，实现较高程度的市场化水平。

明确第三支柱養老保险的重点群体

从国外近年来三支柱养老保险发展情况看，第三支柱养老保险发挥的作用越来越大，让个人在养老领域发挥更加积极的作用是大趋势。美国一直采用市场化方式鼓励个人积累养老资产，对政府财政依赖度较低。德国曾长期采用高福利模式，高度依赖政府财政，但面对老年人口占比增加、经济增速较慢、政府财政支出压力较大的现实，也通过李斯特养老保险改革建立三支柱养老保险框架，让私人主体在养老保险中发挥积极作用。人口老龄化水平逐步提高是必然趋势，不仅是数量增加，占比也将提高，政府养老负担将更加沉重，即使经济发展水平提高，单独依靠政府也难以有效解决，需要调动更多主体的积极性来积累养老资产。

第三支柱养老保险发展的目的是结合个人实际情况以实现更高质量、更有保障的养老，年轻人群体的积极参与非常关键。从资产积累角度看，年轻人更应该成为第三支柱养老保险发展的重点。通过年轻人参与，逐步充实第三支柱养老保险的资产规模。从第三支柱来源来看，未来主要通过个人储蓄存款转化、减配不动产、第二支柱转存以及居民财富增长等路径实现。对年轻人更多需要通过线上渠道提供养老投资服务，同时保留足够的线下网点服务于老年人群体。考虑到年轻人群体储备养老资产需要经历较长的时期，需要培养其长期投资的习惯，在产品设计上可以更多采用定期投资方式，让其可以结合自身资产和现金流实时开展投资。

做好第三支柱养老保险的风险管理

在养老资产积累过程中，不仅是资产本身的性质要求追求稳健，老年人群体本身的风险偏好也要求做好风险管理。第三支柱养老保险作为鼓励推动个人积累养老资产的一个重要渠道，更需要做好风险管理。在这方面，不仅是金融机构和监管机构需要做好相关工作，个人作为第三支柱养老保险的参与主体也要提高风险意识。

从个人角度看，作为第三支柱养老保险的投资者，在理念上需要逐步形成“长期投资获取长期收益、价值投资创造价值、审慎投资获取合理回报”理念，养成通过正规金融渠道获得金融服务的习惯，增加对金融常识的学习和了解，根据个人情况合理开展养老投资。从金融机构角度看，要完善风险管理制度，保证必要的资源投入，逐步建立与第三支柱养老保险发展需要相适应的制度体系。要切实做好投资管理，对于第三支柱养老保险在投资领域、投资方式等方面做好选择安排，通过专业化运作提高收益的稳定性。三是充分利用科技手段提高风险管理成效，尤其是降低操作风险发生概率。四是规范信息披露，保持产品的透明度，维护投资者的知情权。五是做好投资者教育，结合自身的专业优势，引导投资者树立正确投资理念，科学开展投资。从金融监管角度看，在第三支柱养老保险产品分属不同金融细分行业的情况下，需要建立综合金融监管制度，整合监管力量，统一监管标准和规则。一是做好准入管理，对参与第三支柱养老保险的金融机构以及养老保险产品进行严格准入，必要时可采用名单管理方式。二是密切关注市场动态，对业务发展中出现的不良苗头及时纠偏。三是做好政策制定和宣传解读，在建立针对性监管政策基础上，强化宣传解读，让投资者和金融机构更好了解制度规定。四是加大监督检查力度，严肃查处各类违法违规行为，为第三支柱养老保险发展建立良好的市场秩序。

（本文仅代表作者个人观点，与所在单位无关）

（作者系中邮人寿保险股份有限公司党委办公室主任、董事会办公室总经理）

责任编辑：刘 彪