税收支持高质量发展的作用空间及实现路径

◆李 平

内容提要：党的二十大报告指出，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。税收作为国家调控经济和调节收入分配的重要政策工具，需要立足中国式现代化新征程，进一步拓展作用空间，完善减税降费，优化税制结构，健全税收政策，创新税收治理，更加凸显税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用，推动经济社会高质量发展，为全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴贡献税务力量。

一、高质量发展的新内涵新要求

党的二十大报告指出，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。当前在国内外发展环境发生深刻变化的背景下，高质量发展被赋予新的内涵和新的要求。

（一）准确把握高质量发展的新内涵

高质量发展是一个具有丰富内涵的战略性要求。党的二十大报告关于“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”的新论断，同改革开放以来党提出的“以经济建设为中心”“发展是硬道理”“发展是党执政兴国的第一要务”等战略思想既一脉相承，又与时俱进。

立足全面建设社会主义现代化国家的新征程，应至少从以下四个方面理解高质量发展新的内涵。第一，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家多重目标中的首要目标、首要任务。高质量发展首先是经济的高质量发展。没有坚实的物质技术基础，就不可能全面建成社会主义现代化强国。第二，坚持以推动高质量发展为主题，把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来。随着百年未有之大变局的加速演进，外需不确定性上升，内需的作用更加凸显，所以要充分发挥我国超大规模市场优势，提升供给体系对国内需求的适配性，推动需求牵引供给和供给创造需求的更高水平动态平衡，增强发展主动性。第三，加快构建新发展格局是推动高质量发展的内在逻辑。着力推动国内国际双循环相互促进，提高国内大循环的内生动力和可靠性，提升国际循环质量和水平，推进高水平对外开放，在实现自身高质量发展的同时为世界经济注入新动能。第四，推动经济实现质的有效提升和量的合理增长是高质量发展的内在要求。我国已全面建成小康社会，大部分领域“有没有”的问题基本解决，“好不好”的问题更加突出，需要通过高质量发展解决社会主要矛盾。既要实现经济的高质量发展，也要实现共同富裕，保护生态环境，实现碳达峰碳中和，维护国家安全和经济安全等。

（二）深刻领会高质量发展对税收的新要求

高质量发展需要国家宏观经济政策的支持。税收作为国家调控经济和调节收入分配的重要政策工具，需要进一步拓展职能、健全税制、完善政策、强化治理，更加凸显在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用。

1.税收职能作用需要进一步拓展。财政是国家治理的基础和重要支柱，税收在国家治理中发挥着基础性、支柱性、保障性作用。要紧紧围绕党的二十大报告确定的新时代新征程中国共产党的使命任务，自觉把税收置于党和国家工作大局、高质量发展这一首要任务中去思考、推动和落实。要把税收职能作用从经济领域拓展至政治、社会、文化、生态文明等领域，进一步发挥税收在调控资源配置、调节国民收入分配、促进经济社会发展和改善民生方面的重要作用。

2.税制体系需要进一步健全。党的二十大报告提出“健全现代预算制度，优化税制结构，完善财政转移支付体系”“完善个人所得税制度，规范收入分配秩序，规范财富积累机制，保护合法收入，调节过高收入，取缔非法收入”。这要求优化税制结构，推动构建高水平社会主义市场经济体制；完善个人所得税制度，健全直接税体系，发挥税收调节收入分配的作用，增进民生福祉，促进共同富裕。

3.税收政策需要进一步完善。党的二十大报告提出“完善支持绿色发展的财税、金融、投资、价格政策和标准体系，发展绿色低碳产业”“加大税收、社会保障、转移支付等的调节力度”“引导、支持有意愿有能力的企业、社会组织和个人积极参与公益慈善事业”。这要求全面贯彻新发展理念，完善促进高质量发展的税收政策体系，促进创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展，推动经济实现质的有效提升和量的合理增长。

4.税收治理需要进一步强化。党的二十大报告明确高质量发展要在推动构建高水平社会主义市场经济体制方面下功夫，强调“深化简政放权、放管结合、优化服务改革”。在着力推动高质量发展的背景下，为适应建设更高水平开放型经济新体制新要求，需要进一步深化税收制度改革，推进税收治理创新；进一步加强国际税收协调与合作，积极参与国际数字经济征税规则制定，提升我国在全球税收治理中的主导权、话语权。

二、税收支持高质量发展的作用空间

根据党的二十大报告，高质量发展包含构建高水平社会主义市场经济体制、建设现代化产业体系、全面推进乡村振兴、促进区域协调发展、推进高水平对外开放等几个方面的任务要求。税收支持高质量发展，就是要紧紧围绕这些任务要求，积极发挥基础性、支柱性、保障性作用。

（一）鼓励科技创新，促进产业结构升级

党的二十大报告明确提出“必须坚持科技是第一生产力、人才是第一资源、创新是第一动力”“坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位”。我国要实现高质量发展，需要依靠创新驱动的内涵型增长，需要大力提升自主创新能力，需要关键核心技术的突破，需要创新链产业链资金链人才链深度融合。因此，要进一步加大对科技创新和人才培养的税收支持力度，特别是对基础理论和核心技术研究的激励，包括对企业投入基础研究实行税收优惠；实施更大力度的研发费用加计扣除、高新技术企业税收优惠等普惠性政策，完善激励科技型中小企业创新的税收优惠政策等，激励企业加大研发投入和技术创新，推动产业结构优化升级。

（二）刺激消费需求，培养完整内需系统

党的二十大报告要求“加强财政政策和货币政策协调配合，着力扩大内需，增强消费对经济发展的基础性作用和投资对优化供给结构的关键作用”。我国具有全球最大、最有潜力的消费市场，居民消费优化升级同现代科技、生产方式相结合，蕴含着巨大的增长空间。因此，要顺应消费升级趋势，加快形成有利于培育完整内需体系的税收政策支持体系。针对不同收入群体应制定差异化税收政策，降低居民生存性消费的税收负担，为发展性、享受性消费释放更多空间；加大对养老、教育、医疗健康等服务性行业优惠力度，发展服务消费；加大鼓励“新基建”产业发展的税收优惠力度，培育新型消费。

（三）调节收入分配，推动实现共同富裕

党的二十大报告提出“加大税收、社会保障、转移支付等的调节力度”“完善个人所得税制度，规范收入分配秩序，规范财富积累机制”。税收本质上属于分配范畴，是调整政府、企业、居民各部门之间收入分配的重要手段。要通过优化个人所得税、完善财产税以及实施税费联动改革等举措，实现多层次的税收分配调节，使得劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素能够在初次分配中按贡献获取收入，并经再分配和第三次分配的调节，提高收入分配的公平度，进而不断增强企业发展后劲，增加居民个人收入，培植壮大中等收入群体，促进消费扩容升级，改善人民生活，推动共同富裕。

（四）优化营商环境，发展壮大民营经济

党的二十大报告明确提出“优化民营企业发展环境，依法保护民营企业产权和企业家权益，促进民营经济发展壮大”。我国民营经济是最活跃、最富有创造力、最具竞争力的市场主体，优质的营商环境是民营经济发展的沃土。因此，需要持续深化“放管服”改革，落实和优化减税降费政策，为民营企业减轻税费负担，降低经营成本；加强智慧税务建设，实施精准税务监管，严厉打击偷漏税行为；加强区域税收征管协调，促进形成国内统一大市场，努力营造市场化、法治化的一流税收营商环境。

（五）推进高水平对外开放，助力构建新发展格局

党的二十大报告明确提出“坚持高水平对外开放，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。构建新发展格局，需要促进国内国际双循环，推动进出口协同发展，提高国际双向投资水平。这要求税收发展必需立足于国际视野推动税制改革，实行规范的现代增值税制度和更为完善的出口退税政策，适度降低流动性税源的税负，建设更高水平开放型税收制度体制，不断提高我国税制的国际竞争力。

三、税收支持高质量发展的实现路径

立足新时代新征程，需要进一步完善减税降费政策，优化税制结构，健全税收政策，创新税收治理，在推动经济实现质的有效提升和量的合理增长中实现高质量发展，在统筹公平和效率中实现高质量发展，在促进需求牵引供给和供给创造需求的动态平衡中实现高质量发展，在推动国内循环和国际循环互促共进中实现高质量发展。

（一）完善减税降费政策，为高质量发展持续精准发力

进入新时代以来，为减轻市场主体负担，我国实施一系列减税降费政策，为应对经济下行压力提供了有力支持。目前我国仍然是世界上最大的发展中国家，发展仍然是解决我国一切问题的基础和关键。针对我国经济面临的需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力，要站在国家治理的高度来落实和完善减税降费政策，为高质量发展提供持续稳定的动力。

一是持续实施减税降费。减税降费是助企纾困政策中最具含金量、市场主体受益最明显的政策。要保持减税降费的连续性、稳定性，持续发力、全面发力，不搞“急刹车”或“急转弯”，助力企业纾困解难，降低市场主体税负，激发市场主体活力，稳定市场主体预期，促进经济增长。

二是优化减税降费结构。持续的减税降费虽然减轻了企业税收负担，但是如果每年都设置一个减税降费的规模目标，会给市场主体以“减税降费一直在路上”的预期，其结果可能是企业每年都会被动地等待政府减税降费的“大礼包”，这不仅不利于激发企业的内生发展动力，还可能导致已经亏损很严重的企业靠减负政策延续生存、未被市场淘汰，对冲了市场优胜劣汰的作用，不利于经济质的有效提升。因此，要更加注重“定向调控”和“精准调控”的结构性减税政策思路，精准施策、精准发力，提高政策的针对性、实效性，既要推动经济量的合理增长，也要实现质的有效提升。

三是规范税收优惠政策。持续的减税降费推动宏观税负水平持续下降，我国税收占GDP的比重已经从2015年的18.1%下降到2021年的15.1%，在世界主要经济体中处于较低水平。今后需要进一步规范完善减税降费等税收优惠政策，缓解财政收支压力，为未来财税改革预留空间。在保持总体宏观税费负担不变的情况下完善税费政策，在提高征管效率、保障税费收入的基础上，适当降低一些税种费种的名义税率费率。

（二）优化税制结构，为高质量发展提供坚强制度保障

在经济高速增长阶段，突出“效率优先”，有助于实现后发赶超战略。进入高质量发展阶段，则应在效率和公平之间寻找均衡点。在提高效率的同时也要增进公平，没有公平就不会有持续的效率提升。税制结构作为现代财税体制的重要组成部分，在经济转向高质量发展中的作用不断凸显。为此，需要优化税制结构，在统筹公平和效率中促进高质量发展。

一是优化直接税和间接税结构，提高税制的公平性。要健全直接税体系，适当提高直接税比重，从而强化税制的累进性，增强税收对收入分配的调节作用。要完善个人所得税制度，适当扩大个人所得税综合征收范围，合理调节过高收入，规范资本性所得管理；在强化高收入群体税收的同时，还要完善专项附加扣除项目，减轻中低收入阶层的税收负担。要发挥财产税制度在规范财富积累机制方面的重要作用，逐步壮大财产税体系。积极稳妥推进房地产税立法和改革，挖掘房地产税筹集收入、调节收入差距的潜力。要研究征收遗产税与赠与税的可行性以调节代际之间的收入差距。

二是优化税种结构，提高税制的整体运行效率。从税种结构看，2021年我国增值税占比为45.5%、企业所得税占比为24.3%、个人所得税占比为8.1%、消费税占比为8.1%，这四个税种是名副其实的主体税种。要继续优化主体税种结构，继续发挥增值税在组织税收收入方面的主体作用；降低企业所得税比重，提高个人所得税比重，更好发挥个人所得税的收入分配调节作用。既要提高单个税种的运行效率，例如增值税通过减少税率档次来提高运行效率；也要注重通过税种组合来提高整个税制的运行效率，例如健全促进创新发展、绿色发展的税种组合体系。在支持创新发展方面，构建包含增值税、企业所得税、个人所得税等多个税种的税收优惠政策体系；在支持绿色发展方面，构建包含环境保护税、资源税、耕地占用税、增值税、消费税、企业所得税、车船税、车辆购置税等税种的绿色税收体系。

三是优化中央与地方税收收入结构，发挥中央和地方两个积极性。1994年税制改革以来，我国确立了由中央税、地方税以及共享税组成的税收收入分配格局。随着营改增试点等税制改革的不断深化，一些地方税税种被合并或取消，共享税的比重不断提高。为增强地方政府的财政自我供给能力，需要优化中央与地方税收收入结构，调整中央税、地方税以及共享税的分配格局，充分发挥中央和地方在推动高质量发展的积极性。要积极培育地方主体税种，健全地方税体系；对于增值税、企业所得税、个人所得税等共享税，适当提高地方分享比例；在中央统一税收立法的前提下，适当扩大省级税政管理权限，规范非税收入征管，推进非税收入法治化建设。

（三）健全产业税收政策，为高质量发展注入新动力

近年来，我国产业结构持续优化，三次产业结构由2012年的9.1:45.4:45.5调整为2021年的7.3:39.4:53.3①数据来源：国家统计局.（2022-09-28）[2022-10-20]http://www.stats.gov.cn/xxgk/jd/sjjd2020/202209/t20220927_1888751.html.，第二产业由高速增长向高质量发展转变，装备制造业、高技术制造业成为第二产业的新生力量；第三产业发展质量不断提升，现代服务业、新兴服务业迅猛发展。当前，要进一步健全产业税收政策体系，推动创新驱动发展战略，加快构建现代产业体系和创新体系，提升产业链供应链韧性，为高质量发展注入新动力。

一是支持制造业做大做强做优。从近年来退税减税降费政策规模和幅度看，制造业都是主要受益行业。要围绕推动制造业高端化、智能化、绿色化发展，不断完善增值税留抵退税、研发费用加计扣除、固定资产加速折旧等优惠政策，支持做大做强做优制造业。要以实施大规模留抵退税为契机，推动减税、退税、缓税和降费的协同发力，形成助企纾困发展的“组合拳”。进一步完善增值税留抵退税制度，在综合考虑经济发展和财政收入情况的基础上，将完全的留抵退税政策逐步扩展到其他行业，最终把所有行业纳入留抵退税的范围。

二是支持关键核心技术产业发展。要加大对“卡脖子”的关键核心技术的税收优惠力度。针对通信、计算机、电子元器件、仪器仪表等产业在中间投入上高度依赖进口的不利局面，对于能够通过国内技术创新解决关键技术“卡脖子”的项目，建议国家有关部门牵头编制“卡脖子”关键领域核心技术攻关项目清单，依据清单研究出台更大力度税收优惠政策，提高自主可控技术产业的占比，保证产业链供应链安全稳定。继续加大对基础科学研发的税收支持政策，研究完善从事基础研究的高端人才和紧缺人才的个人所得税优惠政策。

三是支持现代服务业发展。通过企业所得税阶段性减免政策，扶持养老、教育、医疗健康等服务业发展，满足群众基本生活性消费需求。通过增值税、消费税改革和其他税收政策的调整，推动生活性服务业向高品质和多样化发展，促进消费的优化升级，在中高端消费领域培育新增长点，充分发挥消费对经济发展的“稳定器”和“压舱石”作用。通过采用低税率、提高研发费用加计扣除比例、延长亏损结转年限等，加大技术先进型服务企业的税收优惠力度，推动生产性服务业同先进制造业、战略新兴产业深度融合。

（四）健全区域税收政策，为高质量发展开拓新空间

区域协调发展战略是解决我国发展不平衡不充分的一把金钥匙，是扩大内需、构建新发展格局、推动高质量发展的应有之义。要进一步完善城乡区域税收政策体系，促进人口、经济和资源、环境的空间均衡，构建统一开放、竞争有序的现代化市场体系，推动我国经济实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展。

一是完善乡村振兴税收政策。通过税收优惠政策引导社会资金、技术、人才等各种资源向农村农业聚集，鼓励社会资本和民间资本投入到农村农业，有针对性地帮助农民发展本土经济，培育致富支柱产业、特色产业，增强农业农村内生发展活力。结合脱贫攻坚实际，研究支持贫困人口就业、扶贫捐赠的税收政策措施，推动农村饮水安全工程、易地扶贫搬迁等政策延续实施，助推困难地区加快发展。完善社会保险费政策及征收管理，推动建立覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续的多层次社会保障体系。

二是完善区域协调发展税收政策。积极推动落实完善支持西部开发税费政策，并推动政策延续实施。积极研究支持雄安新区、粤港澳大湾区、深圳中国特色社会主义先行示范区、成渝双城经济圈建设以及黄河流域生态保护和高质量发展的税收政策措施，统一执法标准，优化纳税服务，推动区域经济成长为我国高质量发展的新引擎。

三是健全区域税收分配机制。数字经济下的平台企业等新业态模式，加剧了税收与税源背离现象，使得收入来源地没有相应的税收收入，进一步扩大了区域性差异。为此，探索改革数字经济税收分享机制，推进消费地原则下数字经济税收收入归属的改革实践，根据收入来源地划分税权，合理分配公司所在地和收入来源地的征税权，从根本上解决税收与税源背离问题。

（五）推动税收治理创新，打造高水平对外开放新格局

开放是高质量发展的必由之路。当前百年变局和世纪疫情相互叠加，外部形势复杂多变，更加需要推动税收治理创新，积极参与国际税收治理，打造高水平对外开放新格局，着力推动高质量发展。

一是深化“一带一路”税收征管合作机制建设。2019年成立的“一带一路”税收征管合作机制已成为推动多方税收合作的重要力量，要持续弘扬丝路精神，进一步完善合作网络，拓展朋友圈；积极帮助其他发展中国家和低收入国家加强税收征管能力建设，分享税收征管实践，推动各方税收治理效能不断提升；不断优化税收营商环境，促进“一带一路”沿线国家（地区）贸易和投资自由化便利化，更好的服务“一带一路”倡议，推动构建人类命运共同体；汇集各方力量，努力将合作机制打造成区域税收治理的样板，为推动全球税收治理的改革和建设提供“中国方案”。

二是推进海南自贸港税收政策落地实施。根据《海南自由贸易港建设总体方案》要求，遵照零关税、低税率、简税制、强法治、分阶段的原则，逐步建立与高水平自由贸易港相适应、具有国际竞争力的税收制度，推动建设更高层次、更高水平对外开放的新高地，以货物贸易“零关税”、服务贸易“既准入又准营”为方向推进贸易自由化便利化，把“引进来”和“走出去”相结合，“稳出口”和“扩进口”相结合，打造中国“世界工厂+世界市场”的国际分工合作新定位，让中国在国际大循环中的地位更加牢固，让世界离不开中国。

三是积极研究数字经济征税有关预案。近年来，国际上针对数字经济开展了一系列研究和征管实践，不仅有OECD提出的“双支柱”方案，还有已经研究成熟的增值税征收问题。具体到我国，虽然已经借鉴国际经验，在立法中预留了口子，考虑到今后对于跨境平台B2C模式，由平台代扣代缴增值税，但一直未有实际的落地措施。因此，一方面，要积极参与数据安全、数字货币、数字税等国际规则和数字技术标准制定；另一方面，加快研究OECD“双支柱”方案对我国的影响，拟订符合我国实际的征管举措，维护我国税法主权，为国内国际平台企业公平竞争、国内平台经济的健康发展营造良好的税收环境。