乡村振兴战略背景下的农村继续教育治理：困境与路径

黄志兵

（宁波幼儿师范高等专科学校，浙江宁波 315336）

农村继续教育是我国终身教育事业的重要组成部分。在乡村振兴战略的大背景下，农村继续教育不仅要承担各类乡村职业技能培训，更要在政府精准扶贫攻坚战中发挥重要作用。进入新时代，如何构建农村继续教育治理体系，补齐存在的诸多短板，不断推进新型职业农民培育，已经成为乡村振兴的重要课题。

1 乡村振兴：农村继续教育治理的时代背景

党的十九大报告首次提出实施乡村振兴战略。乡村振兴战略深切关系着国计民生，是解决我国“三农”问题的重大战略举措，意味着资源要素配置将继续向“三农”倾斜，“三农”事业大有可为。随着《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》的发布，乡村振兴工作开始全面部署，进入新阶段[1]。

要贯彻落实乡村振兴战略，实现乡村在精神层面上的真正振兴，必然要依靠教育的力量，特别是农村继续教育应持续发挥作用。作为我国农村开展继续教育的重要实施载体，“乡镇成人教育中心校”或“乡镇农民文化技术学校”（以下简称“乡镇成校”）[2]是助推农村继续教育发展的关键力量。乡镇成校是在20世纪80年代农村经济体制改革和教育体制改革中应运而生的一种新学校，它主要面向农民开展职业技术技能培训，从而帮助农民掌握专业农业知识，提升自身素养，最终脱贫脱困。整体而言，乡镇成校在农业技术技能培训、新型职业农民培育、新农村建设等方面起着关键性作用。

传统农村继续教育，重视农民参加继续教育的规模，忽视其教育质量；重视农业，忽视工商业；重视技能训练，忽视文化素养提升。在国家乡村振兴战略的引领下，农村继续教育治理成为重要命题。新时代的机遇与挑战面前，农村继续教育治理需要谋求新发展思路，建立新发展格局。“治理理论”认为，应当突显异质化组织结构在治理体系中的独特作用，权利应由不同组织机构的职能来分享与共担[3]。农村继续教育的公共治理是一种依托多元协同共治，追求公共利益最大化、基于公共利益意识的弹性化协作机制[4]。为了保证农村继续教育事业的稳定发展，需要政府、企业、乡镇成校、第三方平台等多主体协同共治，从而持续推动农村继续教育的转型与创新。

2 现实观照：农村继续教育治理的困境

乡镇成校是农村继续教育的主要实施机构，是落实乡村振兴战略的重要载体，是实现农村继续教育治理现代化的关键。乡镇成校致力于服务“三农”，振兴乡村。近三年来，宁波市乡镇成校完成新型职业农民培训54.79万人次，农村实用型人才培训270.25万人次，农村科技人才培训20.5万人次，开展企业职工技能培训251万人次[5]，培养了一大批爱农业、懂技术、善经营的新型职业农民与一批服务地方经济发展的技术技能人才。宁波慈溪也被纳入第一批国家级农村职业教育和成人教育示范县建设之中。然而，从整体来看，在服务乡村振兴的战略中，乡镇成校仍存在不足与短板，农村继续教育治理也存在诸多现实困境。

2.1 乡镇成校办学缺乏战略引领

目前，乡镇成校普遍缺乏对国家乡村振兴战略的系统性思考，普遍缺乏服务乡村振兴的全局性定位，以往的实践更侧重技能培训与社区教育，成人教育在服务乡村文化传承、乡村社会治理、乡村产业促进、乡村环境治理等方面还有很大的探索与提升空间。在缺乏战略引领的情况下，乡镇成校孤立发展，导致乡镇成校在服务乡村振兴推进工作方面存在不均衡。随之而来的问题是各乡镇成校在服务乡村建设水平和质量上拉开了差距，由于区域的基础不同、经济实力不同，再加认识不同，各乡镇成校的推进进度不一、力度也不一，有些地域力度很大，建设效果明显，但有些乡镇基本上还没有实质性推进。因此，乡镇成校办学质量和服务乡村水平难以获得整体提升。

2.2 教师专业化发展能力不足

目前，乡镇成校处于转型期，过去主要开展文化与技能培训，而现在逐步形成家长、教师、社区成员之间互动的“社区全纳教育型”学校。这就意味着乡镇成校的职能不再局限于承担农民的技术技能培训任务，而是培养新型职业农民，推进农村社区向学习型社区转变，进而成为面向全体农村居民的大型学习中心。成校转型的挑战与机遇并存，乡镇成校的教师同样也要适应转型，从原来简单的知识技能传授者转变为专业化的高素质高水平培训师。然而，目前我国乡镇成校教师专业化发展能力明显不足。有学者对宁波市347名成校专职教师进行了问卷调查，发现，师资队伍中年轻教师极度缺乏，教师队伍学历层次普遍偏低、专业结构单一、专业化水平不高。这些问题必将影响教师的专业发展意识[6]。

2.3 建设过程缺乏发展性评估体系

近年来，各乡镇成校每年接受一次由县市区主管部门牵头，邀请第三方委派专家进行的县市区成人教育学校发展性评估。评估专家组成评估组对各乡镇成校进行走访实地调查评估，通过材料评审、学校汇报、实地考察、查阅材料、员工访谈、评估组汇总会、评估反馈会，形成评估报告。然而，传统的评估工作侧重学校整体的组织管理及培训服务工作，普遍缺失对农村实用人才培育、农业产业经济发展服务、农民创业致富等具体方面的实质性的评估指标体系和考核反馈机制。各乡镇成人学校在服务乡村振兴建设的过程中缺少一根主线，一套有信度、效度的发展性评估指标体系。

2.4 部门合作缺乏良性的联动机制

乡村振兴建设是一项系统性强、复杂性大、覆盖面广的工程，需要不同部门不同地区相互协同合作、多主体参与，形成多元协同共治的格局。然而，在过去乡镇成人学校服务乡村振兴建设的过程中，单打独斗者居多，多元统筹治理者甚少。究其原因，一方面是乡镇成校的资源统筹能力差，缺乏相关的平台性、制度性的支撑。另一方面，在长期条块分割的管理体制下，纵向上，各级政府间的职责划分不明确，相互扯皮推诿现象时有出现；横向上，围绕教育事业，相关政府部门各自为政，部门间的统筹协调机制欠缺，难以实现共治，“九龙治水”局面普遍存在，大大降低了组织运行效率，使得继续教育目标的执行率与达成率大打折扣[7]。

2.5 跟进落实缺乏充足的经费保障

由于政府财政的区域发展极其不平衡，部分县市区成人教育学校办学经费十分紧张，加之原来各县市区没有乡村振兴的专项经费支持，除了日常办学经费开支外，真正用于新兴职业农民培训、美丽乡村建设、乡村文化传承、农民实用人才培育等方面的经费就更少之又少。另外，由于不能有效发挥市场在资源配置中的决定性作用，乡镇成校在服务乡村振兴的过程中容易出现大包大揽、过于依赖地方财政支持等现象，导致乡镇成校自我筹资能力不足、发展乏力。虽然宁波地区经济较为发达，但未来三年乡镇成校在系统推进乡村振兴建设的过程中，也将面临较大的资金短缺问题。

3 协同共治：农村继续教育治理的路径

上世纪80年代以来，新公共管理理论兴起，主张变革公共物品供给结构。其中，埃莉诺·奥斯特罗姆的“多中心治理”理论是该流派的代表性理论。“多中心治理”理论认为，政府无法成为管理的唯一主体和单一权威，政府、社会组织、公民、家庭、社区、企业等多个主体应当共同参与治理，从而形成多主体合作的社会管理格局和体系[8]。“多中心治理”理论十分强调利益相关者参与治理，注重多主体之间的协同共治。农村继续教育作为公益性事业，其供给规律应符合公共产品的普遍供给规律。遵循多主体协同共治的逻辑，参与农村继续教育治理的主体应当积极寻求破除阻碍共治的壁垒，谋求多元化的治理手段，以一体化思维开展协同治理，从而实现农村继续教育资源供给的优化配置。

3.1 政府统筹协调机制

为实现各区域农村继续教育事业的协调发展，应加强政府的统筹协调力度，立足全局，科学定位各乡镇成校的总体办学方向，防止学校出现“各干各”的现象。

第一，强化顶层设计，加强战略规划。各级政府要把发展“继续教育服务乡村振兴”事业纳入当地事业发展规划中，并加强战略规划的制定、实施、评估，形成规划的闭环管理，促进农村继续教育与其他类型教育的同频共振，实现乡镇成校服务乡村振兴建设的良好格局。第二，完善制度建设，确保建设成效。各级政府要把农村继续教育纳入地方教育部门联席会议制度之中，对农村继续教育中的热点难点问题进行专题研究，并出台相应的政策支持，统筹协调推进农村继续教育发展，从而形成“区域政府战略引导、职能部门协同推进、乡镇成校持续跟进、地方社区主动参与”的治理格局。第三，坚持系统思维，实现多方协同治理。建立系统的培训招标、投标、验收、评估、奖励等机制，由政府牵头统筹协同推进乡村振兴建设，相关职能部门出台相关政策并开展继续教育招标，各乡镇成校积极参与，确保各项培训工作科学、务实、有效地开展，提升乡镇成校参与乡村振兴建设的实效性。

当然，也要把握好政府统筹协调的度，在统筹协调农村继续教育事业的同时，各乡镇成校也要积极发挥主观能动性，创新农村职业培训方式方法，致力于提高人民获得感，提升区域经济社会发展水平，从而全面提振“三农”事业。乡镇成校要围绕乡村振兴战略，科学定位学校发展方向，以农村培训切入点，着力在老年教育、新型职业培训、农村文化传播、农村企业人才能力提升等方面发挥作用，开创继续教育服务乡村振兴战略的新格局。

3.2 师资队伍培育机制

针对当前乡镇成校年轻化教师极度缺乏、学历层次普遍偏低、专业结构单一、专业化水平不高等突出问题，需要建立师资队伍培育机制，着力打造一支专业化的高素质高水平继续教育师资队伍，促进乡镇成校内涵式发展，确实保障继续教育有效服务乡村振兴建设。各乡镇成校要结合学校具体实际，推进开展“继续教育教师卓越工程”建设，开展乡镇成校教师技能大赛，提升教师专业化水平；培育名师工作室，引领教师专业发展；创新评价机制，加强乡镇成校职称评定以及考核机制改革，全方位、全过程、全覆盖地提升继续教育教师专业水平，打造符合区域继续教育发展规律的卓越教师团队，更好更优质地服务于乡村振兴战略的落实推进。

据课题组调查发现，乡镇成校教师的科研素养是其专业化发展中的短板，需要着重提升。乡镇成校可在教育科研机构的指导下，组建继续教育科研培育中心，紧紧围绕继续教育重大项目的科研攻关，围绕提升教师科研素养和专业成长，围绕提升乡镇成校的内涵发展，围绕提升区域经济社会服务能力，依托市成校的龙头示范作用，充分发挥自身的科研、团队、平台、资源的优势，通过组建“科研工作坊”，开展科研骨干教师培训、项目专家跟踪指导、特色成果培育孵化、成果展示宣传推广，引领广大乡镇成校开展前瞻性课题研究，不断提高教育科研服务教师、服务学校、服务社会的能力和水平。以此助推乡镇成校骨干团队建设，加快乡镇成校内涵发展能力提升，促进乡镇成校服务地方经济社会发展的综合实力。

3.3 办学评估反馈机制

针对乡村振兴建设中重前端规划，轻末端检验等问题，各乡镇成校要在抓好规划设计的实施工作的同时，坚持督导评估，提升成教服务的建设绩效。在实际推进过程中，借鉴戴明环的PDCA循环理论，定期对继续教育项目进行动态化督导，加强全面质量监控，形成闭环管理，确保乡镇成校服务乡村振兴战略切实落到实处。

为了更好地促进乡村振兴建设落地，建议各乡镇成校建立可持续改进的质量保障体系。在这一体系的构建中，办学评估队伍与评估标准的建立尤为重要。在规划战略的引领下，各乡镇成校要结合各乡村发展的实际情况，实施能有效落地的监控。办学评估队伍中，需要有地方政府、第三方机构、成校人员、校外专家等利益相关者参与，联合推动规划落实。除此之外，要注意保持建设成果，坚持长效发展。乡村振兴建设要将创新与传承有机结合，一方面要按照乡村振兴建设的标准完成建设，另一方面要切实加强管理和维护，进一步建立健全乡镇成人学校在建设乡村振兴上的长效管理机制，巩固建设成果。

为保障办学评估的公平公正，建议引入“第三方”成校办学评估验收机制。从指标设计层面来看，不同角色发挥不同的职能。如当地教育局可根据发展需要，设计符合本区域乡镇成学发展性评估指标体系，该指标体系主要分为办学绩效指标和增量性指标两类，既要彰显制度、组织、团队、培训等办学绩效指标，也要包括能彰显学校办学特色、引领其他学校发展的特色指标。建立定期评估制度，由区域教育行政部门委托第三方评估机构，开展专业性发展性评估工作，评估的结果主要运用于学校评先评优、教师职称晋升与绩效奖励、各类上级项目申报等内容直接挂钩，确保乡镇成校继续教育的质量，并形成服务于乡村振兴建设的办学绩效。

3.4 多方协同共建机制

乡村振兴的建设绝不是单单依靠乡镇成人学校就能够建设成功的，它需要各利益相关方联合行动。要根据乡镇成校建设过程中涉及的各利益主体在治理体系中所处的层次和地位，围绕所协商的公共议题，明确各主体在不同事务中所拥有的权力和承担的责任与义务[9]。对于成校而言，要提高对乡村振兴战略的思想认识水平，从学校自身的优势和实际出发，担当起区域智库角色，主动出谋划策，为乡村振兴事业提供智力支撑。同时，要树立大局意识，从乡村振兴事业的整体发展角度出发，提高学校工作的占位。对于乡镇成校的本职工作，要把握好时间节点，超额保质地完成，决不推诿拖拉。对于其他职能部门的工作，涉及乡镇成校的发展，也要积极主动帮助其他部门，各成校之间形成有效的对话机制，方便沟通与交流，形成推动乡村振兴建设的强大合力。

乡镇成校可通过政策制定、制度创新、机制保障、活动推进，建立由政府、教育机构、社会组织、辖区企事业单位、社区和居民等多方参与乡镇成人教育治理结构。具体而言，可以由市教育局牵头，以市级成人教育中心为龙头，组建继续教育协同发展联盟。坚持协同治理理念，着力协同开展继续教育专题调研、继续教育课程设计与开发、继续教育科研项目设计与申报、继续教育成果培育与转化等活动，推动市乡镇成校的内涵发展，提升继续教育的整体办学水平，增强继续教育的吸引力、影响力，提高继续教育服务地方经济社会发展的成效，提升乡镇成校服务乡村振兴建设的软实力。以此充分发挥多主体参与办学优势，实现决策主体多元化、办学主体多元化、管理主体多元化，调动相关各方的积极性、主动性，激发各类主体的参与意识，让成人教育更好地服务乡村振兴发展、服务个人终身学习、服务百姓幸福人生，服务社会和谐发展。

3.5 多元经费筹措机制

在乡村振兴战略引领下，区域政府对继续教育财政投入不断加大，建立乡村振兴建设专项经费，加大对乡镇成校服务乡村振兴建设的经费投入，以确保乡镇成校各项工作落实到位。同时，应加大对经济欠发达地区乡镇成人学校的办学经费的投入扶植力度，逐渐缩小乡镇成校服务乡村振兴建设的区域发展不平衡。

第一，各县市区、乡镇党委政府机构、教育行政部门要积极贯彻落实乡村振兴发展战略，密切结合当地实际，加大对本地区乡镇成人学校建设的财政投入，将乡镇成校办学经费列入政府财政预算，以不断改善乡镇成人学校的办学条件，保障乡镇成人学校基础能力建设与内涵实力的提升。乡镇政府应牵头引领乡镇成人学校不断拓宽经费的投入渠道，建立健全政府、市场、社会组织和学员等多主体分担和筹措乡镇成校办学经费的多元投入机制。

第二，各成校要克服“等靠要”思想，积极开拓创新，拓展办学资金来源渠道。首先，在乡村振兴战略引领下，乡镇成校要确保继续教育专项资金的专款专用，通过对继续教育的人力、物力、财力等支撑，发展乡村振兴战略，强化专项资金监管力度，不能挤占挪用。其次，乡镇成校要善于吸收内外部的资金，发挥市场的作用和活力。在外部资金的吸纳上，要主动出击，分析研究以往乡镇成校品牌项目，以项目化建设为路径，充分发挥市场在乡村振兴战略落实的资源配置作用。在内部资金的吸纳上，主要依靠当地的资金支持，充分发挥当地在自然资源和自然环境中的巨大优势和潜力积极探索村企合建、市场运作、民间参与、以奖代补、出资投劳并举等模式，以有效缓解乡镇成校资金制约压力。

在乡村振兴战略背景下，农村继续教育事业起着基础性、先导性和全局性的作用，乡镇成校重担在肩，势必要在新时代谋划新思路、开拓新天地、形成新成果。乡镇成校要打破单打独斗、孤军作战的思路，系统化构建起多元协同治理机制，切实与政府相关部门、企业、兄弟院校、第三方平台等主体深入开展合作，以此促进农村继续教育事业的新发展，为乡村振兴提供有力的人才资源支撑。