信息减贫：巩固脱贫攻坚成果与建立相对贫困减贫机制的关键突破口

周文杰

(1.甘肃省精准扶贫与区域发展研究中心,兰州 730070；2.西北师范大学商学院,兰州 730070)

1 背景

20 世纪末以来，人类社会已快速步入了信息化时代。近年来，中国数字经济异军突起，已经成为引领经济社会发展的主要驱动力。在此背景下，面对2020年后脱贫攻坚成果的巩固和相对贫困消除机制的建立，中国促进信息富裕化政策的设计和实施都需要高度重视未来一个时期内的信息贫困干预和治理问题。

通过在CNKI 查找关于探讨相对贫困人群信息富裕化程度的文献，以及对国家政府网站发布的政策文本的分析解读发现，中国当前和今后一段时间内的信息贫困主要发生在两个层面：一是信息资源配置层面；二是个体信息能力层面[1,2]。从宏观层面看，信息化进程与信息资源配置的不均衡是导致信息贫困发生的重要原因。具体表现在：一方面，城乡二元结构被 “复制” 到了信息化进程之中，从而导致了城市人群与农村人群对于信息资源的占有与利用状况的不平衡。根据《第47 次中国互联网络统计报告》，截至2020 年12月，中国农村网民占比为31.3%，规模为3.09 亿，较2020 年3 月增长5 471 万人；城镇网民占比68.7%，规模为6.80 亿，较2020 年3 月增长3 069 万。非网民规模为4.16 亿，其中城镇地区非网民占比为37.3%，农村地区非网民占比为62.7%，非网民仍以农村地区人群为主[3]。另一方面，区域间经济发展的不平衡也导致了东西部信息基础设施建设 “鸿沟” 的加剧。《2015 年度中国信息化与工业化融合发展水平评估报告》 指出，城（省）域网出口带宽指数最高的广东达到142.35，而最低的西藏只有3.57；固定宽带普及率指数最高的北京达到102.22，而最低的西藏仅29.25[4]。根据 《2019 年度中国信息化与工业化融合发展水平评估报告》，东西部地区在上述各项指标上的指标仍在进一步扩大[5]。最近数年，东西部地区之间的信息基础设施均有显著改善，但城乡、区域间的信息基础设施鸿沟依然非常明显。

虽然信息资源的配置是造成信息贫困的一个重要原因，但通过查阅文献以及前研究中的现场调研发现，对于脱贫攻坚成果巩固和相对贫困消除的长效机制的建立而言，更重要的影响因素是相对贫困群体信息获取能力的薄弱。其典型表现就是，普遍存在的“精英俘获” 现象使政策和经济发展红利难以惠及急需帮扶的相对贫困人群。目前，已有很多研究者注意到，彻底解决相对贫困问题的关键是 “扶智” 与 “扶志”。在信息社会的背景下，“扶智” 与“扶志” 恰恰是指对脱贫不稳定群体的广泛存在且日益加深的信息贫困现象加以干预和治理。基于此，本文旨在对信息富裕化相关领域的政策文本进行系统性梳理分析，结合当前信息富裕化工作的一些问题和不足，提出相应的政策建议。

2 研究设计

2.1 政策文本分析范围

本文是一篇基于对国家政策文本解读而形成的文献。本文所涉及的政策文本涵盖了中国中央和地方各级政府在最近10 余年的时间内所出台的各种规划、实施方案及统计报告等。

2.2 分析方法

本文通过对学术文献以及政府网站发布的文本信息进行查找并汇总，逐篇阅读所搜集到的学术和政策文本，从中提取出促进信息富裕化相关的政策设计信息点，并结合本课题组前期现场调查的发现，在对中国政府在信息化领域政策的历史脉络进行解析的基础上，进而对信息贫困与经济相对贫困之间的关系做出理论分析，并提出相关对策与建议。

3 政策文本梳理

3.1 中国信息富裕化的政策脉络

对于上文所述的宏观和微观两个层面的信息贫困问题，中国政府积极采取了一系列措施。近年来，随着信息化进程的加速，中央和各级地方政府都对信息资源配置等问题给予了充分的重视，出台了一系列政策、措施。概括而言，与信息富裕化相关的政策文件如下。

早在2006 年5 月，中共中央办公厅、国务院办公厅就印发了 《2006—2020 年国家信息化发展战略》（中办发 〔2006〕 11 号）[9]。为持续推动对信息化这一重要国家战略的落实，国务院印发了 《“十三五” 国家信息化规划》[6]。文件指出，近年来，中国信息化发展取得长足进展，经济社会信息化水平全面提升，但也存在一些薄弱环节和突出问题，主要是宽带信息基础设施建设滞后，信息资源开发利用和共享水平不高，一些领域存在低水平重复建设现象，数字鸿沟扩大，信息化发展体制机制有待健全等。

2013 年8 月1 日，国务院印发了《“宽带中国” 战略及实施方案》[7]（国发 〔2013〕 31 号，以下简称《实施方案》）。《实施方案》 指出，中国宽带网络仍然存在公共基础设施定位不明确、区域和城乡发展不平衡、应用服务不够丰富、技术原创能力不足、发展环境不完善等问题，上述问题亟需得到解决。

2013 年12 月18 日，中共中央办公厅和国务院办公厅印发了 《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》[8]（中办发 〔2013〕 25 号，以下简称 《意见》）。《意见》 指出，推进贫困地区建制村接通符合国家标准的互联网，努力消除 “数字鸿沟” 带来的差距，着力提高信息获取和服务能力。到2015 年，连片特困地区已通电的建制村，互联网覆盖率达到100%。到2020 年，自然村基本实现通宽带。为贯彻落实 《意见》，工业和信息化部、农业部、科技部、教育部和国务院扶贫办等五部门联合下发了 《关于印发贫困村信息化工作实施方案的通知》[9]（工信部联规 〔2014〕146 号），进一步明确了贫困村信息化建设的任务分工与保障措施。

2014 年1 月9 日，国家发改委、中央编办、工业和信息化部等12 部委联合下发了 《关于加快实施信息惠民工程有关工作的通知》[10]（发改高技 〔2014〕 46号，以下简称 《通知》）。《通知》 指出，信息惠民工程实施要以解决当前体制机制和传统环境下民生服务的突出难题为核心，改变以往技术导向、项目驱动的信息化建设模式，鼓励市场参与，创新服务模式，拓宽服务渠道，构建方便快捷、公平普惠、优质高效的公共服务信息体系。信息惠民工程实施的重点是解决解决各领域民生服务存在的突出矛盾和制约因素，注重体制机制和政策制度创新，要以推动跨层级、跨部门信息共享和业务协同为抓手，促进公共服务的多方资源共享。

在参考 《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》[11]《2006—2020 年国家信息化发展战略》[12]《国家信息化发展战略纲要》[13]《全国农业和农村经济发展第十三个五年规划》[14]《全国现代农业发展规划（2016—2020 年）》[15]的基础上，相关部门编制了 《全国农业农村信息化发展 “十三五” 规划（2016—2020 年）》[16]（以下简称 《规划》）。这一规划是推进农业生产信息化、农业经营信息化、农业管理信息化和农业服务信息化的重要依据。《规划》 指出，要以全面推进农业生产经营信息化为主攻方向，以农业农村信息化重大示范工程建设为抓手，完善农业农村信息服务体系，探索农业农村信息化可持续发展的运行机制，着力强化政策、科技、人才、体制对农业农村信息化发展的支撑作用，不断提高信息化服务“三农” 的水平。

3.2 乡村振兴视域下的信息减贫

乡村是中国信息反贫困富裕化的主战场。《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》[17]和 《乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》[18]作为中国乡村振兴战略得以实施的主要政策文件，为未来一个时期内中国的乡村信息富裕化发展提供了主要政策依据。两份文件均提出，要实施数字乡村战略，大力发展数字农业。

围绕数字乡村建设，中国政府密集出台了一系列政策措施。2019 年1 月，中共中央国务院发布 《关于坚持农业农村优先发展 做好 “三农” 工作的若干意见》，对全面推进信息进村入户，依托 “互联网+” 推动公共服务向农村延伸做出了安排[19]。

2019 年5 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了 《数字乡村发展战略纲要》[20]。这份文件进一步明确，中国政府将把数字乡村建设作为乡村振兴的战略方向，重点做好以下3 个方面的工作：一是坚持农业农村优先发展，着力发挥信息技术创新的扩散效应、信息和知识的溢出效应、数字技术释放的普惠效应，加快推进农业农村现代化；二是着力发挥信息化在推进乡村治理体系和治理能力现代化中的基础支撑作用，繁荣发展乡村网络文化，构建乡村数字治理新体系；三是着力弥合城乡 “数字鸿沟”，培育信息时代新农民，走中国特色社会主义乡村振兴道路，让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园。

2019 年7 月，农业农村部印发 《关于全面推进信息进村入户工程的通知》，提出到2019 年底，中央财政已投资支持的信息进村入户工程整省推进省份，要完成益农信息社覆盖本地区80%以上行政村的建设目标。其中第一批支持的10 个省份要尽快实现服务全覆盖。其他省份及新疆生产建设兵团，要加快实施信息进村入户整省推进工作。确保益农信息社覆盖全国50%以上的行政村并具备持续运营能力，优先覆盖贫困地区。到2020 年底，益农信息社覆盖全国80%以上的行政村[21]。

4 政策文本分析

基于上述政策文本分析可以看出，中国政府出台的政策措施有效推动了信息资源的均衡配置，防止了信息贫困问题的加深。然而，从信息贫困治理的角度看，现有政策措施尚存在着一些明显的薄弱点。主要表现在“五重五轻”。

（1）重硬件，轻软件。虽然各级政府投入大量资金，有效改善了脱贫地区的信息基础设施。目前，还有一大批信息化相关基建项目正在大力推进。对于信息的治理，这些举措非常必要、及时。但从长远看，信息基础设施建成后，是否会造成新的 “精英俘获”？新的信息资源是否能惠及相对贫困人群？这一系列问题在目前的政策设计中尚未涵盖。具体来说，现有信息化和数字经济政府在信息减贫问题上强调了硬件设计的建设，但对于将这些信息资源与信息获取能力较弱的相对贫困人口相对接尚无清晰设计。

（2）重投入，轻评估。在当前大量信息化和数字经济相关基础设施的建设中，各地普遍重视设立、谋划和建设新项目，但对这些项目之于相对贫困群体可能产生的经济影响缺乏明显的评估思路和政策设计。这一薄弱点的存在，正是造成信息化与数字经济发展红利被精英所俘获的关键点。

（3）重项目，轻内容。在具体的信息化和数字经济建设项目中，各地普遍存在重项目规划、设计、运营，但对这些项目的实质性内容普遍缺乏清晰的规划。有些信息化项目建成后，形同虚设，与相对贫困群体之间存在着很深的区隔。

（4）重社会层面的信息资源配置，轻个体层面的信息贫困干预。从目前的信息化政策所涉及的主要内容来看，主要涉及了如何通过信息基础设施建设而促进信息资源的配置。现有政策中很少关注针对居民（特别是相对贫困群体）是否有能力使用这些信息资源？如果一部分居民无法使用这些资源，是否反而会因信息资源的配置而导致更大的贫富差距？显然，这些问题对于脱贫攻坚成果巩固和相对贫困现象的干预都具有重要的影响。

（5）重信息基础设施的覆盖率，轻信息贫困目标人群的精准识别。现有政策中，都强调了信息基础设施对于当地居民的涵盖程度，却很少就信息贫困治理应该针对的目标人群进行精确的识别和分析。这种状况，非常类似于中国在早期的扶贫过程中所出现的“大水漫灌” 现象。中国已取得的扶贫成效表明，信息贫困问题的治理需要也应该像经济贫困的治理一样，需要及时地由 “大水漫灌” 转化为精准识别。越早转型，促进信息富裕化的效果就会较好。

5 信息减贫与消除经济相对贫困之间关系的讨论

由于信息贫困的深度隐蔽性，使这一问题很难像经济相对贫困现象那样醒目地引起学术界和政府的关注。这恰恰也是信息减贫的难点所在。为了破解这一难题，有必要对信息贫困与经济相对贫困之间的理论关系加以解析。基于长期的社会调查和理论研究，本文将信息贫困与经济相对贫困之间的区别与联系归结为3 个方面。

5.1 信息贫困的 “个体性” 与经济相对贫困的“结构性”

关于信息贫困的研究中，研究者发展了小世界信息交流（CHATMAN[22]）、知识沟假说（TICHENOR[23]）、社会网络分析（JOHNSON[24]）、意义建构（DERVIN[25]）、创新扩散（MARTIN[26]）、社群信息学（GURSTEIN[27]）和个人信息世界（YU[28]）等诸多理论，试图为信息贫困的有效治理提供理论支撑。上述理论对于信息贫困的解释虽然各异，但大都认可一个观点，即信息贫困从本质上不同于经济贫困。多数研究者也都认可，信息贫困将是信息社会中贫困的根本源头，而经济贫困将是信息贫困在信息社会的外在表现形式之一。据此，本研究认为，信息贫困反映了信息社会中贫困的实质，而不能仅仅作为一个解释经济贫困的变量。具体而言，经济贫困是一种 “结构性” 的贫困，表现为欠发达区域、人群内在相对贫困程度（如收入水平）和特征（如教育程度）等方面的同质性；而信息贫困作为一种“个体性” 的贫困，因个体先天或后天形成的认知方式（Cognitive Style）、惯习（Habitus）[29]、智识（Intellectual Sophistication）[30]等诸因素的差异，同时又凝合了社会结构与主观能动性的共同作用，因此表现为一种因人而异、高度异质的贫困。据此来看，经济干预政策对信息贫困产生作用的前提在于，干预的经济因素能否对信息活动的个体和结构性因素发生实质影响。进而，经济干预之于信息贫困产生效应可能具有的后果是，经济干预作为一种宏观的制度设计，由于改变了个体外在的信息环境，将个体置入一个信息富集的物理环境之中，从而使信息贫困的微观干预成为可能。

综上所述，本研究认为，群体性的贫困现象本质上是经济的贫困，事实上是社会结构的一种复制，更多源于社会结构因素导致的不利的外部条件。但是，信息贫困却整合了个体主观能动性和社会结构两方面的因素，最终表现为一种因人而异“个别性贫困” 特征。

5.2 信息贫困的 “内源性” 与经济干预的“外部性”

哲学领域关于内外因关系的原理对于信息贫困与经济干预之间的互动关系具有较强的解释力。如上文所述，信息贫困是一种高度个体化的异质性贫困现象。由于具有个体特征的内在因素（如前文所述的认知风格、惯习、智识）是造成信息贫困异质性的根本原因，因此信息贫困是一种 “内源性” 的贫困，而个体特征是信息贫困的内因。同时，信息社会中的每个个体都“嵌套” 于社会之中，社会关于信息保障的资源配置与制度安排是个体内部特征转化为信息资产的外部条件。假使没有必要的信息环境与制度保障，即使具备了灵敏的信息意识，信息的富裕化仍然是无源之水。从这个意义上说，经济干预作为信息贫困治理必须具备的外部条件，是信息贫困发生的外因。

信息贫困的发生是一个由内而外的过程，而通过经济手段对信息贫困进行干预，则体现为一种由外而内作用的过程。个体自身的诸多因素作为内因，决定着信息贫困发生的概率和程度；而经济手段则通过信息资源的配置与社会性信息保障制度的设计，为信息减贫提供了条件。个体因素虽然在信息减贫中起着决定作用，但经济干预作为信息减贫的基本外部条件，对信息贫困的治理同样必不可少。

5.3 信息减贫的 “微观性” 与经济减贫的“宏观性”

既然信息贫困具有明显个体特征，且个体内部的因素是导致信息贫困的内因，则信息减贫的最终特征可被归结为 “微观性”。所谓微观性，首先是指信息贫困并非群体性的宏观社会现象，无法以统一一致的制度设计加以干预；其次也指信息贫困的 “计量单位”是单个人，因此，消除信息贫困，是经济上精准脱贫的最终依归。经济意义上的减贫则主要体现为一种战略性的宏观政策行为。归纳起来，各国政府对经济贫困进行治理的基本方式是，通过对资源配置过程的干预和社会性制度设计，为经济意义上的相对贫困者提供物质的保障与发展的机会。显然，经济意义上的减贫具有 “宏观性”。据此来看，信息减贫的最终落脚点是每个信息贫困者，信息扶贫的主体也是以微观层次的个体；而经济减贫的最终落脚点是制度的设计与政策的实施，经济扶贫的主体是从事社会管理的政府部门及相关机构。按此逻辑分析，当把工业社会基于经济减贫而设计的政策与制度延续到信息贫困的治理中时，几乎不可避免地会面临扶贫主体错位的风险。

目前，中国的脱贫攻坚任务已经圆满达到预期目标。然而，面对风起云涌的数字经济浪潮，仍然需要从信息减贫的角度，对脱贫攻坚的成果巩固给予重视。提高欠发达地区相对贫困群体的信息富裕化程度，可以进一步保障贫困边缘人群生活水平的巩固与提升，增强其幸福感。在对信息富裕化与精准帮扶之间的互动关系展开逻辑解析的基础上，本文最终形成了如图1所示的逻辑结构图。在图1 中，信息贫困的微观机理与信息富裕化的宏观制度是两个主要组成部分，二者之间的契合点，构成了信息富裕化的基础。

图1 信息减贫微观机理与宏观制度之间的互动关系Fig.1 Interaction between micro-and macro-level information poverty alleviation

6 推进信息富裕化的建议

人类社会真正深刻地步入信息化阶段只是最近十数年的事，所以，很多产生于信息社会中的新兴事物（如数字经济）因出现时日尚浅，无论是学术界还是实务界都缺乏清晰的认识。基于本文上述的背景分析和理论解读，我们建议，当前和今后一个时期，中国政府和学术界在信息富裕化和治理方面重视5 方面的工作。

（1）继续完善经济欠发达地区信息基础设施，在信息资源配置中应通盘考虑，有所侧重。对于经济相对欠发达的地区而言，无论是国家层面的政策安排，还是地方层次的实施规划，都应当特别重视数字经济相关基础设施的建设。尤其是对于数据标注等基础性的劳动密集型数据产业，国家如果能够从整体上进行调配，辅之以欠发达地区的主动对接，必然会使新的信息化经济形态造福于欠发达地区，从而有效达到巩固脱贫攻坚既有成果和减少相对贫困发生机率的目的。

（2）加大数字经济配套软硬件条件与信息化营商环境的协同建设。欠发达地区自然环境普遍较差，传统经济的发展基础薄弱。但面对新兴数字经济的崛起，破解这些传统劣势的条件已经逐步成熟。在此过程中，最重要的是，在数字经济版图的布局中，欠发达地区要率先行动，提前谋划，积极创造条件，主动作为，在谋划新开工项目时，将数字经济发展的软硬件条件与优化营商环境相协同，力求在深度参与数字经济的发展中，破解发展难题。

（3）加强对脱贫地区民众信息获取能力建设。在中国前期的扶贫攻坚行动中，“雨露计划” “两后生培训” 等项目都起到了积极的作用。面对信息贫困问题的治理，建议依托现有的培训项目，进一步完善管理机制，加强内容设计，提交谋划，针对脱贫地区民众信息获取能力和数字经济的参与能力加以系统化的干预、培训。特别是针对数据标注等一些基础性产业，国家和各地在政策设计中均应明确对接欠发达地区民众。如果通过努力，能让这些地区及时接入数字经济的上游，则在未来一段时间内，随着数字经济崛起而崛起就不是梦想。这种良性机制一旦形成，脱贫攻坚成果的巩固与相对贫困问题都将迎刃而解。

（4）创新信息减贫的具体实践形式。前期调研发现，许多中西部地区组织了 “两户见面会” “村民知情大会” 等形式，促进民众之间的信息交流，有效解决了许多基层治理的难题。今后，建议进一步创新乡村治理的模式与机制，以更加符合数字经济发展的政策设计，对接新型经济发展的形势。

7 结语

本文基于现场调研和政策文本分析，对信息减贫之于脱贫攻坚成果的巩固与相对贫困治理长效机制的建立所具有重要作用进行了分析，并结合相关理论研究成果，提出了信息减贫的政策建议。本文上述分析主要针对政策设计与实施而展开，但要制定科学的信息减贫政策，学术界首先需要对信息减贫 “减什么？对谁实施减？如何减？” 等一系列问题做出清晰回答。

基于政策文本梳理和理论分析，本文认为，在信息贫困研究领域，学术界今后需要重点对如下3 组问题做出回答，以便为设计更为有效的信息贫困治理政策体系提供充分的理论依据。

问题一：在信息社会的语境中，信息贫困到底反映了相对贫困的实质还是仅仅是经济相对贫困的一个解释变量？由此而衍生的一个实践问题是，经济干预政策对信息匮乏产生效应的前提和后果是什么？

问题二：工业社会向信息社会的转型，是否会最终引起经济相对贫困与信息贫困二者的相互转化？由此而衍生的一个实践问题是，内源性的信息贫困是否会导致传统减贫政策在信息社会中不可持续？

问题三：信息社会中的帮扶主体与工业社会中的帮扶主体是否存在本质差异？由此而衍生的一个实践问题是，把基于工业社会而设计的政策延续到信息社会时，是否会导致帮扶主体的错位？