东亚金融合作的进展与深化

欧明刚

2021年12月7日，作为东亚金融合作的重要成果，东盟及中日韩（10+3）宏观经济研究办公室（AMRO）举行了成立十周年的庆典活动，并发布了首份官方回顾报告。2022年1月31日，AMRO正式运作10周年。因亚洲金融危机而生并经历了全球金融危机考验的东亚金融合作，正在接受反复无常的新冠肺炎疫情的考验。新冠肺炎疫情的挑战、供应链的重构、气候问题的紧迫以及数字经济的发展都对东亚金融合作的内容、深度与广度以及方式提出了新的要求。2021年1月1日，以“10+3”成员为主要参与方的“区域全面经济合作伙伴关系”（RCEP）正式生效，这为促进区域贸易与投资一体化以及经济长期增长提供新动力的同时，也为东亚区域金融合作提供了新的机遇。

东亚金融合作的主要进展

“10+3”金融合作起源于1997～1998年的东亚金融危机。1999年的“10+3”财长会议开启了经济评估与政策对话机制（ERPD）统领的“10+3”金融合作进程。经济评估与对话机制主要体现在一年一度的“10+3”财长与央行行长会议（2011年前只是财长会议）、一年两次的“10+3”财长与央行行长副手会议以及一年四次的工作组会议。这构成了“10+3”金融合作的治理机制。这一机制的主要任务是分析本区域经济面临的形势、协调重大政策以及提出并批准重大合作事项。到2021年底，合作的内容主要体现在如下四个方面。

“清迈倡议多边化”。为了应对外部冲击，出于对国际货币基金组织救助机制的不满，“10+3”财长会议在2000年5月通过了“清迈倡议”（Chiang Mai Initiative，CMI），倡议建立区域内的双边货币互换网络。三年之后，中国政府就提出了多边化的方向，开始推动清迈倡议多边化。全球金融危机的爆发促成了“清迈倡议多边化”，2010年3月，总规模为1200亿美元的自我管理“区域储备库”——“清迈倡议多边化”（Chiang Mai Initiative Multilateralization ，CMIM）协议正式生效。2012年5月的财长与央行行长会议宣布：储备库规模增加一倍，即由原来 的1200亿美元增加到2400亿美元;与IMF的脱钩比例在2012年由原来的20%提高到30%;延长融资期限;创设了具有危机防范功能的危机预防安排——区域储备库预防安排（CMIM—PL），原来的危机救助安排被称为区域储备库金融稳定设施（CMIM-SF）。2014年7月，“清迈倡议多边化”（即“区域储备库”）协议修正案由于得到所有参与方国内确认而正式生效。2021年3月31日，以用本币出资和将与IMF贷款脱钩比例增加到40%为主要内容的修正案正式生效。目前，本币出资正进入到技术讨论阶段。

“10+3”宏观经济研究办公室。2010年5月2日，“10+3”财长们就“区域储备库”中的监督机制达成了重要共识，即将负责区域监督的机构命名为“‘10+3’宏观经济研究办公室”（the ASEAN+3 Macroeconomic Research Office， AMRO），并将这一办公室设在新加坡。AMRO于2011年4月成立，2012年1月31日正式运作。AMRO的主要任务是监测和分析区域经济、加强风险的早期跟踪、救援行动的迅速实施和“区域储备库”的有效决策。2013年的“10+3”财长与央行行长会议同意，将宏观经济办公室变成一个国际组织，2016年2月，AMRO正式升级为国际组织。AMRO先后创立了两大旗舰报告——年度咨询报告和地区经济展望，并有专题论文和工作论文推出。目前，AMRO的主任由中日两国的官员轮流担任。

“亚洲债券市场倡议”。“亚洲债券市场倡议”（Asian Bond Markets Initiative，ABMI）于2003年8月正式启动，旨在发展本地区债券市场，促进亚洲储蓄投资于本地区，缓解货币错配和期限错配问题。“亚洲债券在线”（Asian Bonds Online）于2004年5月正式运作并发布亚洲债券市场监测报告。2008年5月第十一届“10+3”财长会议通过了“ABMI新路线图”，将原来的六个工作组整合为四个新的工作组（Task Force）。2010年5月，第十三届“10+3”财长会议宣告初始基金为7亿美元的CGIF正式成立。为了促进与跨境债券交易相关的监管规则的协调性以及市场惯例的标准化，2010年9月，在“10+3”框架下，成立了“亚洲债券市场论坛”（Asian Bond Market Forum， ABMF）。2013年4月，“信用担保和投资设施”（CGIF）正式启用，并同意将杠杆倍数增加到2.5倍，使担保能力增加到17.5亿美元。2017年“10+3”财长与央行行长会议同意增资到12亿美元，使担保能力增加到30亿美元，按照计划在2023年底以前完成。目前，正在落实“亚洲债券市场倡议”的“中期路线图（2019～2022）”。根据《亚洲债券监测》，到2021年9月底，九个新兴经济体（中国、中国香港、韩国、东盟“老五國”及越南）的本币债券市场余额达到21.74万亿美元，其中政府债为13.57亿美元，公司债为8.17万亿美元（见图1），与GDP的比分别为97.1%、60.7%和36.5%，债券规模是2003年1.27万亿美元的17倍。

“10+3”金融进程的战略方向。“10+3”成员及财长、央行行长等治理层一直在思考未来的合作方向与重点领域，目前组成了四个工作组，即基础设施融资、宏观结构性工具、加强应对灾害风险的金融韧性、提升技术进步的政策协调等四个工作组。

从“10+3”金融合作的进程来看，主要存在如下问题。

CMIM的灵活性受限。从成立以来，CMIM还没有被启用过，在面临新冠肺炎疫情所带来的恐慌时，有关成员首先想到的是加入与美国的互换安排而不是启用CMIM。同时，面对新冠肺炎疫情这样的公共卫生危机及其带来的经济影响时，世行、IMF、欧洲稳定机制、亚投行、亚开行纷纷行动，以应对传统金融冲击为宗旨的CMIM无法回应相应的关切或展示出因时而变的灵活特征。此外，本区域内也形成了覆盖面较广的双边互换安排，降低了CMIM的吸引力。长此以往，如果CMIM不表现出其他金融合作机制的优越性，就很可能让成员失去对它的信任而越来越被边缘化。

AMRO的职能比较单一。AMRO的功能主要是本区域的宏观经济监测，但即使这样，由于人员太少，成立时间短，作为宏观经济研究监测数据库以及本区域经济专家的功能还没有发挥得太好，发布报告的频次少，研究的范围窄，还没有充分体现出AMRO在本区域经济研究中的独到优势和能力。同时，基于研究机构或监督机构的职能定位，AMRO本身没有足够的抓手，从而制约了其影响力的发挥。即使面对新冠肺炎疫情这样的大事，AMRO除了跟踪各国政策之外，也难以有所作为。

债券市场发展不平衡。虽然在ABMI的推动下，亚洲债券市场得到了巨大的发展，但仍然存在发展不平衡、债券市场对基础设施融资支持不够、区域内跨境债券发展缓慢以及债券种类少等问题。

金融合作的领域受限。除了应对危机的金融合作外，目前的合作领域主要停留在债券市场上，而在银行业、保险业等方面的合作进展不大，即使像巨灾保险这样的合作也一直没有得到有效推进。

东亚金融合作面临的新形势

今天的世界与20多年前大不一样，今天的东亚形势特别是“10+3”的形势也发生了巨大的变化。出于应对危机的考虑，大部分“10+3”成员的外汇储备仍然较为充分，国际收支形势比较乐观， 金融体系保持稳健，危机的迹象并不明显。然而，本区域仍然面临诸多共同的问题和挑战，也面临着合作走向深入的新机遇。

新冠肺炎疫情反复的挑战。疫情的反反复复对本区域的经济带来了严峻挑战。且不说像印尼、菲律宾、马来西亚、泰国等国的累计感染人数超过200万人，一直没有得到有效控制，就是连越南这样早期的防疫模范也最终未能受住考验。2021年12月16日，越南新增34000例，现有确诊病例达39.9万例，累计达149万例。不时暴发的新冠肺炎疫情使隔离措施一再启用，不仅拖累了经济增长，延缓边境口岸的重启以及经济一体化的进程，更为重要的是疫情增加了各国的财政压力。亚洲开发银行《亚洲发展展望》的预测一再下调，2021年12月份的《亚洲发展展望》调低了2021和2022的预测值，东南亚（东盟10国+东蒂汶）2021年和2022年的经济增长率为3.0%和5.0%，均低于2021年6月份预测的4.4%和5.1%，也低于9月份的预测值3.1%。其中，越南6月份预测值为6.7%，而9月份预测值调低到3.8%，12月份的预测值则进一步下降到2%（见表1）。

RCEP带来的新机遇。RCEP于2021年1月1日起生效，文莱、柬埔寨、老挝、新加坡、泰国、越南等6个东盟成员国和中国、日本、新西兰、澳大利亚等4个非东盟成员国将按照协议履行承诺。根据协定，目前这10个国家90%的关税将立即或在10年内降到零，而且在金融、电信、交通、旅游、教育等服务贸易方面的标准均高于各个“10+1”双边标准。RCEP的生效，意味着区域内经济一体化的加速，区域内贸易投资活动将面临更多的市场机会，同样会对金融一体化产生更多的需求，也为金融合作带来了新机会。

低碳经济与数字经济带来的新内容。第26届联合国气候变化大会就应对气候问题提出了新的紧迫要求，各国包括“10+3”区域内大部分国家都作出了解决气候问题的承诺。本区域也面临应对气候变化和经济发展的双重压力，在气候问题上会有很多合作机会。绿色金融在解决气候问题上已经而且将继续扮演非常重要的角色，然而绿色金融面临如技术标准、信息披露、产品与市场等多个技术问题，这意味着区域内成员在绿色金融的合作上潜力巨大。同时，数字经济的发展正在改变金融的运营模式，金融科技方兴未艾，但也暴露了许多共同问题，区域内成员在金融业态、金融监管等诸多方面需要达成更多共识，寻求共同的解决方案。

亚太包括东盟成为中美博弈的前沿。美国选择将中国作为战略对手将是长期政策，其中重要的抓手就是推行印太战略，形成对中国的包围圈，使亚太成为中美博弈的前沿。在这种情况下加强“10+3”金融合作就可以加强本区域的合作，在一定程度上对冲美国的印太战略。

国际金融治理改革的新要求。国际货币基金组织（IMF）和世界银行（WB）这两大“布雷顿森林机构”在新冠肺炎疫情防控和防止经济衰退中提供了大量支持，但是份额与治理改革的前景不容乐观。2021年9月，世界银行宣布暂停营商环境报告发布，并指控前世界银行首席执行官现国际货币基金组织总裁，从这一事件来看，美国对IMF与世行两大机构的干预越来越明显和直接，这两家机构的治理改革特别是IMF份额和治理改革可能会更加困难。这势必会影响包括“10+3”多个新兴成员的利益。因此，东亚国家需要团结起来争取在国际金融治理体系中自己的利益。

深化东亚金融合作的思考

鉴于上述新形势，深化“10+3”金融合作应当站在战略高度而不是纯粹的技术角度来谋划，应站在长期利益而不是短期利益来考虑，为此需要厘清四大关系。

動力系统：危机驱动还是发展驱动？国际合作往往是危机驱动的，特别是在国家之间经济发展程度差异较大、历史与现实矛盾交织和域外国家常常干涉的地区开展金融合作更是如此。但当危机因素不那么紧迫之时，合作就可能会走走停停。如果合作能够关注区域发展的共同关切，面向经济一体化、面向区域经济共同繁荣与发展，就可能不断克服不利因素而继续前进。东亚金融合作也应当顺势而变、面向长期目标，这样的合作内容不断广泛、合作形式才会不断创新，合作之花才能结出区域和平、经济繁荣之果。金融合作不单可以应对金融危机，还可以应对其他共同问题，如当前面临的气候问题、数字经济发展所带来的安全问题。因此，合作既要面向处理当前的危机，也要面向未来的发展。

合作内容：货币合作还是金融合作？东亚金融合作从内容上来看，严格地说是货币与金融合作，货币合作主要指提供流动性的金融稳定机制与宏观经济政策协调以及跨境货币的使用等;金融合作主要是金融部门的合作，涉及金融监管、金融基础设施、金融机构与金融市场等内容。从这个意义上说，“清迈倡议多边化”就是货币合作，“亚洲债券市场倡议”就是金融合作。但从金融领域的合作来看，目前还只有“亚洲债券市场倡议”这一项富有实际内容的合作机制。

合作主体：政府主导还是市场推动？金融合作一般指的是政府间合作，但任何金融合作都需要利用市场的力量，动员私人部门的广泛参与，激发市场主体的活力，跨区域的金融合作更是如此。市场广泛参与的活动才不会轻易因非经济因素而摇摆。

与其他合作机制的关系： 金融先行还是协调推进？由于是危机推动的合作，东亚金融合作与欧洲金融一体化的进程不一样的是，东亚金融合作走在贸易投资合作的前面，没有形成有助于贸易投资一体化的良性协调。随着RCEP的推进，金融合作有了更多的市场基础和合作需求。金融合作与贸易投资合作可以相互协调相互促进。

如果上述关系厘清了，那么“10+3 ”金融合作的原则就是既要关注共同的短期利益，也要关注长期的发展利益;既要关注货币层面和宏观经济层面，也要关注金融运行层面;既要发挥政府间的协调作用，也应当激活市场主体的力量，还要与其他合作机制一起整体推进。为此，需要考虑以下几点。

区域储备安排的集中化和开放化。分散管理的储备库既难以达到节省储备的作用，也不利于危机真正来临时的快速启动，因此，长期来看“清迈倡议多边化”的最终目标是走向集中管理的储备安排，成立类似于国际货币基金的“亚洲货币基金”或类似于欧洲稳定机制的“亚洲稳定基金”，或者范围更广的“亚洲金融合作基金”。在中期来看，可以集中部分资金，并以此为基础发行债券或向成员借款，扩大贷款能力。从近期来看，部分成员以自愿认购的方式向“清迈倡议多边化”的监督机构提供资金，组成一个基金，授权AMRO去为面临紧急困难的成员提供紧急援助，不致于出现像新冠肺炎疫情暴发时出现的尴尬局面。

AMRO功能的多元化。从短期来看，AMRO首先要加强能力建设，提升研究的影响力。AMRO的研究要精，发布报告的频率要高，研究的内容要细，为此要建立起一个开放合作的研究平台让更多的研究者参与。同时，AMRO承担前述部分成员主动认缴的特别基金的管理职能。为此，近期最需要做的就是增加人手，提升对各项职能的支持能力。从中长期来看，AMRO成为东亚金融合作的总平台和日常协调机构。为此可能需要将AMRO更名为“‘10+3’金融合作委员会”或者“‘10+3’金融合作秘书处”，也可与“清迈倡议多边化”融为一体，直接称为“亚洲金融合作基金”。此外，AMRO应当成为与IMF直接对话的平台，应当代表整个“10+3”成员发出声音，推进国际金融治理改革。

合作内容的综合化。金融合作应当超越现有合作领域向银行、股票市场、保险等多个金融领域延伸。一是将债券市场合作延伸到整个证券市场合作。股票市场是证券市场的重要内容，然而，东亚股票市场也普遍存在着投机性大、波动大、市场不太规范等诸多新兴经济体存在的问题，东亚经济体有必要通过加强股票市场的合作，促进经验交流，加强能力建设。同时，东亚地区股票市场也呈现一定的相关性，一体化程度正在提升，为了控制风险，有必要加强合作。基金市场、期货市场等金融市场都可以开展相应的合作。从合作的角度来看，最重要的是需要相关监管部门一起参与，提出证券业和证券市场合作的需求，并会同相关部门尽可能地统一监管标准、消除跨境交易的障碍。二是加强保险方面的合作，特别是巨灾保险的合作。亚洲是灾害频发的地区，火山、海啸、洪水、泥石流以及地震等自然灾害对本地区的社会经济生活造成了巨大的损害。由于2011年3月日本发生的地震和海啸，巨灾保险在随后的第十四次“10+3”财长会议上被提出来，财长们要求着手研究区域灾难保险的问题。然而，十年过去了，这一机制虽然在东盟层面取得了进展，但仍需在“10+3”框架下努力推进。一方面，各国应进一步相互开放保险市场，通过促进保险业的一体化来促进有关国家获得相应的保险服务;另一方面，应合作成立区域性巨灾再保险基金或机构，以分散某些国家保险机构承保巨灾保险所带来的风险。这种巨灾再保险基金或机构可以以各国官方资金为基础，引导各经济体的保险机构参与成立。三是加强绿色金融的合作和金融科技的合作，为此，需要成立相应的合作机制或平台。四是加强金融基础设施合作与金融能力建设技术援助。五是加强银行业之间的监管合作，在监管标准、市场准入和普惠金融方面加强协调。

合作机制的联通化。目前“清迈倡议多边化”与AMRO联系较为紧密，而“亚洲债券市场倡议”则在亚开行的技术支持下开展工作，“信用担保与投资设施”也是由亚开行作为其基金在管理，“亚洲债券市场在线”等也是在亚开行的支持下成立与运营。为此，可能需要将现有的合作机制统一在“10+3”的框架下，将债券市场发展与外汇储备库建设结合起来。在当前分散管理的储备阶段，可以采取部分认购和部分现金交款相结合的出资模式，集中起来的资金可资用于其他金融合作。比如，将集中管理的资金的一定比例，投资于本地区有关经济体的主权债和准主权本币债券，既增加本地债的需求，也减少对区域外金融市场的依赖和汇率风险。

合作机制的开放化。当前的“10+3”金融合作机制应当是开放的，条件成熟时应当接受新的成员加入。既要考虑与“一带一路”事实上包含了东南亚、南亚和亚北亚、中亚甚至中东一直等大亚洲直至欧洲的大战略。但总体来说，还是以亚洲为主。与这一战略相适应，作为本区域内唯一的金融稳定安排，“清迈倡议多边化”应当做好扩容的准备。由于全球经济的不稳定、地缘政治的影响、大宗商品价格的波动、新冠肺炎疫情的冲击，有更多亚洲国家难以经受巨大的外部冲击，都会有加入多边互换安排的需求。因此，我们应当做好擴容的准备，最好能与亚投行的成员一致，以便两家机构未来更好地对接和协调行动。

（作者单位：外交学院国际金融研究中心）

责任编辑：杨生恒