多民族县域法治政府建设路径探讨——以贵州省榕江县为例

潘永优，潘永方

（1.贵州省榕江县司法局，贵州 榕江 557200；2.贵州省榕江县人民检察院，贵州 榕江 557200）

一、问题的提出

党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央不断推进全面依法治国战略，把全面依法治国纳入“四个全面”战略布局，制定了一系列全面推进依法治国的重大决策部署。2020年11 月，中央全面依法治国工作会议将习近平法治思想明确为全面依法治国的指导思想。[1]2021年4 月20 日，中央政治局委员、中央政法委书记郭声琨就全面依法治国、基层社会治理等工作在贵州召开全面依法治国座谈会，听取贵州各阶层8 位代表的发言，对贵州开展全面依法治国取得的成果表示充分肯定，并对下步如何继续开展好全面依法治国工作提出意见建议。随着脱贫攻坚任务取得全面胜利，全面实施乡村振兴，法治政府建设的重要性日益凸显，成为乡村振兴阶段一项重要的工作任务。[2]落实好法治政府建设是推动全面依法治国方针的重要保障，也是中国特色社会主义的本质要求。在续接乡村振兴的重要时期，法治政府建设成为一项重点内容，开展好法治政府建设可以为广大人民群众提供强有力的法治保障，为乡村振兴保驾护航。

贵州省榕江县是多民族聚居的区域，全县总面积3316 平方公里，辖9 镇（古州镇、忠诚镇、平江镇、平永镇、寨蒿镇、栽麻镇、朗洞镇、乐里镇、八开镇）10 乡（其中有6 个民族乡，分别是兴华水族乡、定威水族乡、水尾水族乡、三江水族乡、仁里水族乡、塔石瑶族水族乡）1 街道（车民街道）外加两个自设的社区（梨子园社区和场坝社区），268 个行政村，总人口37.9 万人，其中水族、侗族、苗族、瑶族等少数民族人口32.27 万人，占总人口的85.14%。榕江县山高坡陡河流众多，都柳江、平永河、寨蒿河穿城而过，山地面积大，土地利用率不高，长期以来属于贵州省的深度贫困县城之一，乡村振兴战略全面铺开后，成为贵州乡村振兴的主战场。[3]2014 年至2020 年7 年时间，榕江县派驻扶贫干部到最基层担任第一书记、网格员、帮扶干部参与脱贫攻坚战，顺利完成了脱贫攻坚工作任务，迎来了乡村振兴的重要时期。基于此，笔者结合自身司法工作实际情况，通过分析榕江县法治政府建设现状，对榕江县法治政府建设提出对策建议，以期为榕江县接续乡村振兴助力。

二、多民族地区法治政府建设的必要性分析

（一）人民安居乐业的内在要求

良好的法治环境可以增强人民群众的安全感和满意度。通过营造良好的营商环境，让外来企业家、私营业主安心在榕江县发展企业和经商，能带动榕江县经济发展，提高人民的生活水平。通过加强县域内法治政府建设，提高县域内人民群众的法治意识，让人民群众有法可依、有法必依，督促人民群众自觉履行义务，运用法律知识维护自身合法权益。只有不断提升政法队伍业务水平，运用法治思维解决矛盾纠纷，才能维护社会和谐发展。让普通民众遇到事情，首先想到去相关部门咨询相关法律知识，了解相关程序，合法表达诉求，运用法律手段维护自身合法权益。

（二）加强党的执政能力和先进性建设的客观要求

依法行使权力，依法履行职责，是加强党的执政能力建设和先进性建设，促进我党科学执政、民主执政和依法执政的必然要求。[4]开展好法治政府建设，能提升中国共产党的执政能力，促使党员干部以及各级领导学法、用法，增强法律意识，提高依法办事的能力，牢固树立社会主义法治理念，坚定四个自信，坚决做到两个维护。加强法治政府建设，推进依法治理，有利于促进法治政府机制体系的形成，推动榕江县经济社会全面发展，以最佳状态续接乡村振兴。

三、榕江县域法治政府建设的现状

（一）群众法律意识淡薄、维权意识不强

1.群众法律意识淡薄。法律知识是法律意识的一个重要内容，它是公民法律意识形成的知识和理论基础。[5]榕江县是少数民族聚居区，老一辈的少数民族群众文化程度大多为文盲或半文盲状态，多数群众只会讲本民族语言，不会说汉话，这为普法宣传工作的开展带来了较大的难度。当地群众学习法律知识的积极性不高，运用法治思维解决问题的习惯尚未形成，县域内群众法治意识、法律素养整体偏低。笔者通过调研发现，很多群众都不知晓2021 年1月1 日实施的《民法典》和2021 年3 月1 日实施的《中华人民共和国刑法修正案（十一）》，在一些少数民族村寨，很多少数民族群众分不清民法、刑法和行政法的区别，一些年龄偏大的村委会干部都不知三者之间的区分，法治思维亟待提高。[6]在现实生活中，什么情况需要赔钱、什么情况可能有坐牢的风险，很多群众不了解。对法律知识缺乏必要的了解衍生出不少问题，如一些群众不知道自己享有什么权利和应该承担什么义务，不会用法律维护自身合法权益。一旦出现纠纷，这一群体更多地会去寻求家族寨老解决。一部分群众受到不公正对待后默默承受，没有运用法律知识解决问题的习惯。从实践来看，选择沉默的这一部分人风险系数较高，容易引发极端事件或严重的群体性事件。

2.群众对法律的信仰度偏低。在现实生活中，一些群众对法律的运用表现出抵触，一旦出现问题，就会自动摒弃法律知识，采用自认为合理的地方风俗来解决问题；在遇到困难、发生矛盾时，依然按照老习惯、老方法处理，常常以身试法。部分问题在解决时，甚至出现械斗的现象。[7]造成的后果就是不利于矛盾纠纷的解决，情节严重的还会涉嫌妨害公务罪。例如，在八开镇格拢村潘某的“抢婚”事件中，潘某以苗族传统抢婚风俗为由，私自将一名未成年少女杨某抢入家中，并置办酒席。民警及政府工作人员现场进行规劝，并向潘某讲解了“抢婚”是违法行为，潘某不但不听劝阻，还以阻拦、威胁、辱骂、围攻等方式妨害民警和政府工作人员执行公务，最终潘某等人因犯妨害公务罪受到了法律的制裁。①2019 年3 月25 日，笔者于榕江县八开镇调查记录。

3.群众法律维权意识不高。榕江县地处偏远，村民居住较为分散，一些乡镇地区群众接触外界较少，受教育程度不高，不少少数民族群众对法律了解不及时，法律意识淡薄，不懂得如何运用法律知识维护自身合法权益。受少数民族地区民风民俗及封建传统观念的影响，部分少数民族地区群众义务观念浓厚，而权利意识淡薄。一些少数民族群众自身合法权益在不知情的情况下遭到侵害，只有问题严重时，才恍然大悟，但是亡羊补牢所要付出的代价是极高的。例如，八开镇常寨村的贫困户聋哑人龙某，由于没有文化，在其侄子的诓骗下到八开镇农村信用社贷款10 万元给其侄子创业，结果创业失败，其侄子跑到国外打工，当八开镇农村信用社工作人员找到龙某催账时，龙某才知道自己遭受诓骗，在银行贷款10 万元。②2021 年2 月27 日，笔者于榕江县八开镇调查记录。

（二）基层政法队伍力量薄弱

榕江县的法治政府建设团队主要以政法委、公安局、检察院、法院、司法局五个政法部门为主，其他多部门协调，但普法力量相对薄弱。20 个乡镇（街道）只有派出所在每个乡镇的人员配备相对完善，司法所在每个乡镇均设有办公地点，由于人员紧缺，很多乡镇司法所存在“1人所”“无人所”现象。除了古州镇、忠诚镇、乐里镇、崇义乡这4 个乡镇有2 个中央政法专项编制外，大多数司法所的编制只有1 个中央政法专项编制。司法所的工作人员既要负责司法所日常工作，又要代管“无人所”的日常工作，管理1-2 个辖区的社区矫正、刑释解教、安置帮教人员，负责2 个辖区人民调解、法治宣传等工作。法院和检察院也将犯罪嫌疑人的社会调查工作委托给基层司法所来完成，加大了司法人员的工作量。同时，当地党委政府也会安排诸多工作要求司法所完成，繁杂的工作使得基层司法工作人员不堪重负，在工作中难免顾此失彼，无法全身心地投入到法治政府建设中去，导致开展普法宣传的时间被压缩，普法质量不高。法院在人口较多的乡镇设有基层法庭，但是大多数乡镇是没有基层法庭的，加之借调、抽调等情况存在，许多基层法庭也变成了“无人庭”。县政法委和检察院在乡镇不设派出机构，部分业务仍然交由乡镇政府以及司法所来完成。

（三）基层民主法治建设有待提高

长期以来，榕江县各村落的基层居委会组织存在“官从政法、民从私约”传统习惯。部分基层干部重视人治而忽视法治，强调人治而藐视法治，漠视法律的地位和作用，对民主法治建设的重要性认识不足，习惯用人治来管理，忽视运用法治手段解决问题。[8]

1.村干部对基层民主法治建设认识不到位。榕江县部分基层村委会干部对基层民主法治建设认识有待提高。一是基层部分村委会干部法治意识不高，不能够很好地适应新形势下农村法治建设。部分干部仍照搬过去的行政手段管理模式，民主法治意识薄弱，依法办事、依法履职、依法管理基层事务的能力较差，工作方法还停留在老一辈的简单粗暴模式，而新时代的基层人民群众已经对法律知识有了初步认识，导致群众对基层村委会有意见。二是有些基层村委会干部认为基层民主法治建设就是强调村民要遵纪守法，忽略了村民要懂法、学法、用法，在村委会干部错误的引导下，很多村民学习法律的积极性和自觉性不高，普法效果事倍功半，很难达到预期的效果。

2.基层村委会干部工作专业化、规范化及法治化水平较低。很多基层村委会干部全凭以往的经验办事，任意性较大，工作的专业化、规范化和法治化有待加强。许多需要召开群众大会讨论的重大事项不开会讨论，只由少数人说了算。面对群众质疑，一些村干部往往以村民外出打工人数多，留在村里建设家乡的人数少，不少村寨距离村委会较远，多数群众参与积极性低等原因搪塞。有些基层村委会出现“口头会议”模式，开会没有方案，没有会议议程，全凭一张嘴，说完了会议就结束了，出现了典型的“三无”现象，即无会议记录、无存档材料、无群众参与。有些村里面的项目需要对外公开招标的，没有按规定进行公开招标，通过非正规的方式甚至以暗箱操作的方式完成。一些村寨内村务、财务报表没有依法公开，甚至出现少数村干部借机侵犯村民利益的情况，引发村民质疑和不满。

四、榕江县法治政府建设的路径

（一）开创多种模式加大法律宣传力度

1.将现行法律法规与各民族民歌结合开展普法工作。榕江县少数民族人口众多，少数民族群众常年用本民族语言进行交流，极少用到汉族语言。在这样的语境下，少数民族群众学习汉语、使用汉语的机会极少，尤其是少数民族村寨的老人和小孩，很多听不懂汉语，这无形中给法治宣传工作增加了难度。法律法规对于文化水平不高的群众来说是枯燥无味的，许多老人没有文化，完全听不懂。榕江县司法局结合县域内的实际情况，推行以歌普法的法制宣传方式，将相关法律法规与各民族音乐相结合，用各民族音乐来诠释法律，将法律知识融入少数民族民歌中进行宣传，使广大人民群众在欣赏本民族歌曲的同时学习法律知识，做到少数民族歌曲与普法工作相结合，拓展宣传教育面。

2.将《民法典》条文翻译成少数民族语言开展普法工作。2021 年是《民法典》实施的第一年，榕江县早在2020 年11 月底就成立《民法典》百人宣讲团，将全县优秀的法官、检察官、普法工作者、律师等纳入《民法典》百人宣讲团，组成《民法典》宣讲队伍。将《民法典》条文翻译成榕江方言、水语、侗语、苗语、瑶语等榕江县常用语言，结合《民法典》宣讲团成员的实际情况，将宣讲团分为《民法典》宣讲普通话宣讲组、榕江方言宣讲组、水族语言宣讲组、侗族语言宣讲组、苗族语言宣讲组、瑶族语言宣讲组6 个组别，分别到各个民族乡镇、村寨用本民族日常语言宣传《民法典》知识，让广大群众听得懂、学得会、记得住、用得上，提高人民群众学习《民法典》的积极性。同时将一系列法律条文用汉语、水语、苗语、侗语等语言翻译出来，通过各种普法宣传活动向广大群众宣传法律知识，提高了群众学习法律知识的积极性，得到群众广泛认可。

3.将综治民歌与调处矛盾纠纷相融合开展人民调解工作。榕江县常见的矛盾纠纷主要有离婚纠纷、山林纠纷、交通事故引发的赔偿纠纷等类型。针对这几种比较常见的矛盾纠纷，榕江县政法机关编创了一系列调处矛盾纠纷的各民族歌曲，将综治民歌与矛盾纠纷调解相结合开展人民调解工作，让矛盾纠纷双方当事人在音乐中放松心态，很好地缓和调解纠纷氛围。例如，家住八开镇常寨村的石某和张某因家庭琐事产生矛盾，申请八开司法所进行调解，司法所工作人员了解到双方都是水族，且都喜欢水族歌曲，于是在调解过程中增加了水族民歌调解的环节。歌词中以“十年修得同船渡，百年修得共枕眠”开头，劝双方当事人珍惜彼此；通过“牙齿和嘴唇”的故事，告诉双方当事人要学会理解和宽容；最后，以“1+1 ≧2”预祝双方多子多福，安心回家共同构建幸福家庭结尾。夫妻双方最终在司法人员的调解下和好如初。

4.强化落实“谁执法谁普法”，切实做好普法工作。政法部门通过组织经验丰富的法官、检察官、公安民警和律师等深入乡村现场说法、释疑解惑，送法上门，不断提高广大人民群众的法治意识，塑造法治理念。榕江县法院下到各个村寨，开展巡回法庭，通过组织当地群众参与庭审旁听，让广大群众在自己家门口就学习到法律知识，达到了“审理一案、教育一片”的效果。政法部门联合县融媒中心，结合榕江县五大主体民族（苗、侗、水、瑶、汉）实际情况，制作一系列多种语言模式法治政府宣传录音资料，通过广播的形式宣传到每个村落，让村民更好地学习当前政府的相关政策和法治政府相关内容。例如，榕江县政法委以综治宣传月为契机，利用周末赶集日联合多部门开展综治宣传月活动，采取悬挂宣传横幅、发放宣传资料、设置宣传咨询台、现场讲解等形式，就平安榕江建设、扫黑除恶、国家安全、反邪教、法制教育、应急管理知识、食品安全等进行宣传讲解，增强了人民群众的知晓率和满意度，营造了平安建设人人参与的宣传氛围。榕江县公安局制作“法律在身边”“谨防电信诈骗”等法治短视频，通过电视、微信公众号、抖音等平台进行宣传，增强广大人民群众的法治意识。榕江县检察院通过法治进课堂、拍摄预防未成年人犯罪题材的微电影、开通未成年人维权热线、开设检察微博等多种形式，积极回应学生最关切的法律问题，激发学生学法用法的内生动力。榕江县法院通过开展巡回法庭、“双语”法庭等模式，把法律知识送到最基层，送到老百姓的家门口，引导广大群众自觉守法，拉近了群众学法的距离，增强群众的学法动力。榕江县司法局开展《民法典》宣讲进村寨活动，着力从赡养、婚育方面进行讲解，促使广大群众自觉赡养老人，自觉文明婚育。司法局还结合少数民族村寨实际情况，制作一系列普通话、当地方言、苗语、侗语、水语等民族语言的法治广播，定期在各村（居）居委会通过广播形式播放，让广大人民群众在家里都可以学习到法律知识，取得了较好的宣传效果。

（二）加强基层政法队伍建设

1.有针对性地开展基层法律服务工作。榕江县从2010 年起全面启动“一村居（社区）一法律顾问”法律服务工作，通过法律顾问开展法治宣传、法律咨询、法律服务、人民调解和法律援助等工作，提高基层少数民族群众自治管理的法治化、科学化水平，推进基层村居（社区）民主法治建设，维护少数民族地区社会和谐稳定。结合榕江县律师、法律服务工作者少的实际情况，采取“就近、便利”的原则，以全县执业律师、法律服务工作者、司法行政工作人员为主体，由司法局指派全县执业律师、法律服务工作者担任261 个村居（社区）的法律顾问。主要任务包括五个方面：一是为基层村居（社区）集体经济发展提供法律服务；二是为基层村居（社区）社会和谐稳定提供法律服务；三是为基层村居（社区）民主法治建设提供法律服务；四是为基层村居（社区）群众依法维权提供法律服务；五是为党委政府决策提供法律服务。“一村居（社区）一法律顾问”制度充分发挥了基层村居（社区）法律援助工作站和乡镇（街道）司法所的作用，通过入村开展普法宣传，排查矛盾纠纷，积极为基础群众提供法律服务。

2.加强基层干部法治培训建设。充分发挥榕江县各个村寨在脱贫攻坚阶段形成的网格化管理平台，开展矛盾纠纷排查，多元化化解乡村村寨的矛盾问题，把矛盾化解在基层。引导群众学习团结互助的中华传统美德，处好邻里关系，村民之间和谐相处。加强乡镇和村“五大员”干部的法治培训工作，充分利用各类培训班，例如人民调解员培训会、法律明白人培训会、民歌普法培训会、民歌调解培训会等等，分期、分批轮训基层干部，发挥党员干部的先锋模范作用，以点带面，构建全民学法的良好法治环境。

（三）加强基层民主法治建设

现阶段农村各类矛盾纠纷日趋突出，群众利益需求日益多元化，要求参与和监督村级事务管理的愿望日趋强烈，传统的管理模式已不适应新形势下基层社会治理的现实需求，必须综合施策才能取得事半功倍的效果。

1.发挥基层村居（社区）法治部门的职责。乡镇政法委、司法所、综治办、人民调解委员会是乡镇法治政府建设的主要机构，在乡村振兴阶段发挥主力军的作用。深入开展法治宣传活动，强化基层法治政府建设，推进法治政府工作向前发展。认真倾听群众意见建议，及时解决群众的合理诉求，解释清楚群众的不合理诉求，并引导群众合理、合法提出诉求，依法为群众排忧解难。带着感情和责任做好群众思想工作，情理法并用，有针对性地做好心理安抚、思想疏导、法治宣传、政策解释等工作。例如，榕江县车民街道易地扶贫搬迁安置区卧龙小区组建了公安局、检察院、法院、司法局四家单位联合执法的执法队伍，定期到小区开展普法宣传、《民法典》宣讲、矛盾纠纷排查、矛盾纠纷调解等活动，提高了易地扶贫搬迁安置区人民群众的法治意识，减少了矛盾纠纷和犯罪发生率，推进了基层法治政府建设。

2.加大打击违法犯罪活动力度。将基层法治政府建设和日常工作有机结合起来，让广大人民群众感受到法治的力量，不断增强基层群众学法、守法、用法的积极性。[9]乡镇、村（居）、社区和驻村帮扶工作队在法治政府建设的过程中，严格按照相关的制度要求开展工作，做好示范带头作用，以政府工作的法治化助推法治政府建设进程。加大对不遵守法律法规行为的打击力度，对不赡养老人、早婚早育和抢婚等问题进行排查，及时干预制止和有效化解。对涉黑涉恶问题，无理缠访，教唆、蛊惑、诱导、组织他人带头闹事，破坏政府成果，诈骗政府资金等影响乡村振兴工作的违法犯罪行为，坚决依法严厉打击，为区域内续接乡村振兴营造良好的法治环境。

3.加强基层村居（社区）村规民约的修订完善。榕江县各村居（社区）的村规民约不仅融合了当地的家族家规，还包含了榕江县少数民族村寨的风俗习惯，这样的村规民约能体现基层广大人民群众的利益诉求，在榕江县各个村居（社区）有着很高的认可度。榕江县基层各个村居（社区）的村规民约均由全体村民大会经过再三考量、讨论制定，得到全体村民的认可，对全体村民具有约束力，在规范村民日常行为、维持基层村居（社区）秩序方面更具有针对性。乡镇政府积极指导乡镇、村（居）、社区将尊老爱幼、树立文明婚育新风、勤劳致富等内容纳入村规民约、居民公约的修订工作。榕江县司法局负责村规民约的合法性审查，通过督促各个乡镇完善各村的村规民约，报送司法局进行合法性审查，对于合格的村规民约给予审核通过和备案，对于不合格的村规民约则提出审核意见，积极引导各乡镇修改完善村规民约。

4.积极推进基层民主法治示范村（居、社区）创建。将民主法治示范村（居、社区）创建与美丽乡村建设有机结合，全面推进基层村居（社区）民主法治建设。榕江县司法局定期到民主法治示范村开展《民法典》宣讲活动，提高全民的法治意识；定期开展矛盾纠纷排查工作，对排查出来的矛盾线索第一时间组织人员进行调解，确保小事不出村，大事不出乡（镇、街道）；定期开展社区矫正人员的上门走访活动，了解社区矫正人员近期工作、生活情况，确保社区矫正人员在社区矫正管理阶段不犯错、不犯罪，引导其积极工作和生活，早日解除社区矫正，重新回归社会。同时，加强易地扶贫搬迁安置区社会治安综合治理，让搬迁群众“搬得进、稳得住、能致富”，强化易地扶贫搬迁安置区政治安全和社会稳定，不断完善预测预警预防预置机制，做到早发现、早防范，及时化解，加强管控风险，严守易地扶贫搬迁安置区政治安全和社会稳定底线。按照“清单制+责任制”的目标要求，加大对涉稳和信访突出问题的化解力度，及时化解矛盾，有效避免上访、越级上访等事件发生。同时全力做好易地扶贫搬迁安置区信访维稳工作，有效预防易地扶贫搬迁安置区群体性聚集和个人极端事件的发生。