贵州省自然保护地立法：理念、模式与制度构造

陶广杰，潘善斌

（1.国浩律师（杭州）事务所，浙江 杭州 310008；2.贵州民族大学 法学院，贵州 贵阳 550025）

一、问题的缘起

自然保护地是生态建设的核心载体，在维护国家生态安全中居于首要地位①参见中共中央办公厅、国务院办公厅《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》。。建立以国家公园为主体的自然保护地体系需要法治保障。2018 年《国家公园法》被列入全国人大的立法计划，目前仍在论证之中；2019 年，中办国办印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》（下文简称《指导意见》），明确提出完善自然保护地的法律法规体系；2020 年，自然资源部把《自然保护地法》纳入年度立法计划。自然保护地立法在顶层设计已经明确，这为贵州省自然保护地立法指明了方向。

贵州省拥有类型丰富、功能多样的各级各类自然保护地，但有关自然保护地的立法十分散乱，要素式立法模式明显。2019 年7 月，以作者为负责人的暑期调研团队，重点围绕自然保护地内原住居民法律权益保护问题前往贵州省H 自然保护区开展了实地调研。调研发现，该自然保护地存在管理体制不顺、自然资源资产产权不清、自然保护地生态补偿制度未能落实等问题。针对贵州省自然保护地现实存在的突出问题，作者认为有必要出台《贵州省自然保护地条例》，为贵州省自然保护地的建设、管理等提供法律依据，促进贵州省生态文明法治建设。

二、贵州省自然保护地立法的理念

贵州省自然保护地立法的价值理念和价值定位不能孤立地选择，必须在整个环境法体系中来看，只有这样，贵州省自然保护地立法才能找准自己的价值定位。伴随我国经济社会的快速发展，生态文明理念已逐渐融入社会发展理念之中，这使得环境法律体系的价值取向也发生了一些变化。落后的立法理念逐渐被抛弃，“生态优先、绿色发展”的复合理念日益成为环境立法的选择[1]，这也是贵州省自然保护地立法价值理念的选择。

“生态优先、绿色发展”理念是在经济发展能源资源高消耗以及环境污染和生态破坏不断加剧的背景下诞生的。生态优先是针对于经济优先而言，主要是指在处理生态保护与经济发展时，应坚持把生态放在第一位。当然，优先选择保护生态并不是对经济发展的放弃，两者是不可分离、相互交融的关系。确定生态优先的第一顺位之后，进而选择经济发展方式的改变，也就是绿色发展。绿色发展是以人与自然和谐共生的价值为取向，把环保技术以及清洁工艺等有利于生态环境保护的手段运用到经济发展的过程之中，从而追求能源资源低消耗、环境污染少、废弃物回收利用率高的经济发展模式。绿色发展追求的是一种绿色GDP。绿色发展观下，不再盲目追求经济总量的快速增长，不以GDP 总量论英雄，而是追求经济的高质量发展。贵州省自然保护地的立法以保护贵州省自然保护地的整体生态环境为目标，但自然保护地在进行保护的同时也需要合理的发展，这种发展，不再是通过污染环境与破环生态换来的发展，而是绿色的发展。贵州省自然保护地数量众多，类型丰富，要实现自然保护地在贵州生态文明法治建设中的重要作用，“生态优先、绿色发展”是贵州省自然保护地立法理念的最佳选择。[2]

三、贵州省自然保护地立法的模式

为实现贵州省自然保护地的有效保护和科学管理，应把未来可能建立的国家公园以及目前正在优化改革的自然保护区、森林公园、湿地公园等各级各类自然保护地统一纳入保护范围，在贵州省自然保护地具体的立法模式上有两种选择，即总分立法模式和综合立法模式。

（一）总分立法模式

贵州省自然保护地总分立法模式是指由贵州省立法机关制定统一的《贵州省自然保护地条例》，同时制定《贵州省国家公园管理办法》《贵州省自然保护区管理办法》《贵州省自然公园管理办法》及相关自然保护地的规划体系、标准体系，从而构建层次分明、逻辑严谨的贵州省自然保护地的法律体系。

《贵州省自然保护地条例》作为贵州省自然保护地领域的一部基础性、统领性的法律规范，由贵州省人大制定和颁布。该条例作为贵州省自然保护地领域中的基本法律规范，以贵州省自然保护地的整体性保护为目标。该条例对贵州省自然保护地领域的保护理念、基本原则、权属制度、管理体制以及特许经营等自然保护地领域中具有共性的部分作出原则性规定，对不同自然保护地类型中的具体事项及详细内容不作规定。《贵州省国家公园管理办法》《贵州省自然保护区管理办法》《贵州省自然公园管理办法》作为贵州省三类自然保护地的专门性法律规范，专门针对具体的自然保护地类型进行特别保护，其法律位阶低于《贵州省自然保护地条例》。总分立法模式主要有以下特点：一是有利于增强贵州省自然保护地立法体系的逻辑自洽性[3]。自然保护地虽具有不同具体类型，但是各种自然保护地也有其共性部分，如果对共性内容作不同的法律规范内容，容易产生冲突和不适。这也是现实中自然保护地存在边界不清、多头管理等问题的重要原因。制定一部贵州省自然保护地基本法，同时制定各个自然保护地的专门法，能使立法体系上逻辑自洽。二是有利于实现自然保护地立法价值的一致性。贵州省自然保护地是一个整体，不能孤立、分割地看待，要通过系统性、整体性的思维来进行审视。总体性的立法模式在保证每个自然保护地具体类型得到保护的基础上，制定自然保护地领域的基本法，有利于实现自然保护地的整体性保护，实现立法价值的一致性。三是自然保护地立法成本较高。总分立法模式下，贵州省的立法机关要出台四部自然保护地的法律规范，加大了自然保护地立法的成本。立法是不同利益主体之间的博弈，要实现贵州省自然保护地的科学立法，要进行多次调研、组织专家论证、听取公众意见等，立法内容繁多、程序复杂、周期较长，立法成本较高。

（二）综合立法模式

贵州省自然保护地综合性立法模式是指贵州省立法机关仅制定出台一部《贵州省自然保护地条例》，该条例内容包括国家公园、自然保护区以及自然公园的相关规定。在立法框架结构设计中，《贵州省自然保护地条例》的总则规定自然保护地的保护理念、立法原则以及各类自然保护地相关共性的内容[4]。在具体的章节设置中，根据自然保护地保护价值的重要程度不同，应把国家公园的相关规定放在自然保护区与自然公园的规定之前，自然保护区的相关规定位于自然公园规定之前。这种章节安排，有利于体现国家公园在自然保护地中的主体作用，同时也符合《指导意见》的理念。这种综合性立法模式主要呈现以下特点：一是有利于打破贵州省自然保护地立法的分散性。《贵州省自然保护地条例》作为贵州省一部统一的自然保护地基本法，有利于实现一体化立法。二是有利于实现自然保护地保护内容的全面性和简洁性。《贵州省自然保护地条例》作为基础性法律规范，使贵州省各种自然保护地都能依法得到管护，同时也能够防止各种自然保护地特别法对自然保护地相同问题设置相似法律条款，实现贵州省自然保护地整体立法的简洁性。三是有利于节约立法成本。通过对贵州省自然保护地进行统一立法规划和进度安排，制定一部自然保护地专门法，整体上有利于提高立法效率并节约自然保护地的立法成本。

上述贵州省自然保护地的两种立法模式各有千秋，鉴于《贵州省自然保护地条例》的立法定位是一部地方性法规，作者赞同实行综合性立法模式。这种立法模式，通过对贵州省自然保护地进行整体性、系统性、全面性的考察与调研，统一进行立法规划和制度设计，不仅节约立法成本，而且有益于实现立法的高效性和系统性，便于推动贵州省自然保护地专门法的早日出台。

四、贵州省自然保护地立法的制度构造

贵州省自然保护地立法在确立好自身的立法理念与立法模式之后，需要建立完善的法律制度，管理制度、自然资源资产产权制度、生态补偿制度以及公众参与制度是其中关键的法律制度。

（一）管理制度

1.组建省级层面保护地统一管理机构

自然保护地是一个完整的生态整体，分散的管理机构容易割裂自然保护地的完整性，应当探索组建贵州省林业和草原局，来专门负责本省自然保护地的统一管理[5]。在国家层面，政府机构改革中专门组建了国家林草局，由该部门专门负责全国不同类型、不同级别自然保护地的统一管理，同时对各地方自然保护地管理和建设进行指导与监督[6]。贵州省自然保护地的管理在遵循国家林草局指导与监督的基础上，可以借鉴美国国家公园体系治理模式。美国在自然保护地建设上时间较早，理论与实践经验都较为丰富。其中NPS（National Park System）治理模式是美国自然保护地政府治理经验中较为先进的经验。在该治理模式下，中央层面应当组建自然保护地统一管理机构，在地方层面，其治理主体吸纳了地方政府，形成地方专门的统一管理机构[7]。贵州省自然保护地机构改革中，自然保护领域管理部门整合的改革是必然趋势，统一管理也是世界各国通用做法[8]。该制度模式既有利于整合环保资源，又有利于紧跟当前国家自然资源管理体制改革的大方向，解决当前自然保护地管理中出现的种种问题。

组建贵州省林业和草原局应通过机构改革，解决自然保护地机构重叠、多头管理的问题，做到对全省的自然保护地进行统一管理。贵州省要充分利用国家机构改革的契机，加快推进贵州省自然保护地管理机构改革。在央地关系上，抓大放小[9]，地方机构调整本着震动小、成本低的原则，把之前分散在不同机关单位的自然保护地进行整合，对国土部门、环保部门、农业部门、水利部门等涉及自然保护地的相关管理部门职责权限进行调整，由贵州省林业和草原局统一负责。

2.运用大数据参与自然保护地的管护

贵州省自然保护地复杂多样，应该网络化管理，在界定和记录跨界保护地时可以采取大数据的手段。大数据如今已经在各行各业普及并推广，以国家公园为主体的自然保护地体系的建设应当充分发挥贵州省大数据管理的优势。大数据存储规模大、运转速度快捷、类型也十分丰富，具有传统管理模式无法比拟的优点。大数据时代的环境治理已经到一个崭新的阶段，不再仅仅是环境治理，而是环境智理[10]。大数据参与自然保护地的管护有利于贵州省自然保护地的融合发展，有利于贵州省自然保护地科学分级和分类，从而实现一张蓝图的需求。大数据技术通过对全省自然保护地的数量以及自然保护地内的资源等进行收录，借助大数据自身的算法系统对自然保护地进行分类、整合、优化[11]，建立自然保护地的数据库，从而可以科学高效地对本省自然保护地进行规划和建设。此外，还可以通过大数据对自然保护地内的自然环境评价、社会文化环境评价以及自然保护地服务环境评价等进行采集和收录，从而更好地推进自然保护地的建设。

3.建立健全共建共享机制

原住居民和地方社区等主体参与保护地的管理，是世界自然保护联盟（IUCN）和国际保育社会治理保护地的主要方法之一。政府在自然保护地管理的过程中，应尊重现有社区自然资源的所有权和使用权，协调自然保护地原住居民和自然保护地开发建设之间的利益关系，使原住居民从传统的依靠农业为主向发展生态旅游进行转变。《指导意见》中明确提到，在自然保护地的管理和建设中，应当突破传统自然保护地管理模式的弊端，建立全民共建共享机制，为全社会对生态文明建设的成果共享构建平台[12]。《指导意见》要求探索公益治理、社区治理、共同治理等保护方式，为贵州省自然保护地建立社区共管指明了路径。首先要建立一套完整、可行的自然保护地管理方案。形成政府主导下的多方主体参与的共建共享机制，发动自然保护地原住居民、社区、社会组织以及高校、企业等不同主体各司其职，共同为自然保护地建设作出贡献，共同分享自然保护地建设取得的成果。其次要建立自然保护地管理协商会商机制。让社区和居民等利益相关方参与政策规划制定和自然保护地管理，使之从“被管理者”转变成“管理者”。同时，注重对当地生态产业的扶持、基础设施建设的投入和人民群众生产生活条件的改善。最后要创新共建共管的方式方法。如青海三江源国家公园创新生态管护模式，通过建立“公司+基地+农户”形式，与自然保护地原住民建立利益联结机制，促使当地居民持续稳定增收。[13]

（二）自然资源资产产权制度

自然资源资产产权制度作为一项基础性制度，在我国生态建设和环境保护中发挥着十分重要的作用。自然资源资产产权与其他产权存在不同，它是自然资源经过资产化之后所形成的一种产权[14]。为了解决贵州省自然资源资产产权制度存在的问题，更好地发挥自然资源资产产权在贵州省自然保护地中的作用，应明晰自然资源资产产权，明确产权主体，同时还应发挥市场机制的作用。

1.明晰自然资源资产产权

产权的明晰是自然资源资产产权交易和其他相关产权活动的根本前提，同时也有利于降低租值耗散[15]，避免类似的公地悲剧现象的发生。《贵州省自然保护地条例》在制定过程中，明晰自然资源资产产权可以从以下几个方面展开：首先，产权界定是一种法律行为，明晰产权是贵州省自然资源资产产权制度建设的核心。产权是一个庞大的权利束，包括占有、使用以及转让等权利。对于产权的界定，其实质是把庞大的权利束中的各种权利所具有的内涵、外延、边界以及权利主体所享有的权责范围等进行明确。其次，自然资源类型丰富，不仅包括具有经济价值的自然资源，如矿产资源，还包括具有生态价值的自然资源，如空气、湿地等。贵州省在对自然保护地自然资源资产产权界定时可以以此分类，对具有经济价值的自然资源，可以赋予权利主体使用权益，让其在使用中获取收益；对具有生态价值的自然资源，可以赋予自然资源生产者或自然资源保护者包括所有权在内的相关物权；对较难界定的相关产权，如排污权、碳排放权等，可以借助市场的功能来进行交易配额。最后，应当借助贵州省大数据的优势，加快自然资源不动产的登记工作。通过“云计算”等方式，构建贵州省自然保护地自然资源的数据库，对全省自然保护地中的自然资源进行信息录入，包括矿产、林地、草原等，逐步建立这些自然资源的所有权、使用权的信息登记制度[16]，从而明晰产权边界，减少产权纠纷。

2.明确自然资源资产产权的主体

为了明确贵州省自然保护地自然资源资产产权的主体，贵州省自然保护地立法在具体条款设计中可以从以下几个方面展开：首先，可以实施自然资源所有权分级委托代理制度。党的十九届三中全会后，自然资源部作为自然资源的所有权主体，对全国自然资源进行统一的监督和管理。我国幅员辽阔，自然资源数量庞大，如果单纯由自然资源部直接管理很不现实，也不能满足对自然资源合理、高效的利用要求。因此，明确产权主体时，可以根据自然资源的种类以及自然资源的价值和稀缺程度等因素，探索分级代理行使自然资源所有权的制度。分级代理行使自然资源所有权制度，必须要明确各级人民政府自然资源资产代理行使的范围、代理权限等，使主体明确到位，确保代理主体能够认真履行代理行使自然资源所有权的职责。其次，可以进一步探索集体自然资源所有制的有效实现形式。贵州省自然保护地中集体土地数量较多，集体土地作为自然资源的一种典型类型，可以探索“三权分置”改革，进一步优化农村土地的承包经营，明确集体土地自然资源产权的主体。《农村土地承包法》是农村土地承包的专门法，应适时调整，及时完善土地经营、流转以及抵押、继承等方面内容。最后，《土地管理法》也应制定相关的配套制度体系，在农村集体土地的征收以及经营性建设用地入市等方面要及时更新。既要充分保障农民的基本权益，又要保障土地流转中主体的权益。

3.发挥市场机制作用

贵州省自然保护地立法在自然保护地自然资源资产产权制度设计中，必须妥善处理政府和市场的关系。建立自然资源资产产权的市场机制可以有效应对“政府失灵”问题的出现。为发挥市场在贵州省自然保护地自然资源资产产权制度中的作用，可以从以下几个方面进行展开：首先，遵循市场规律[17]。市场以价值为导向，在源头应赋予自然保护地一定的市场价值。我国自然保护地长期受到严格的管控，尽管其内部有丰富的自然资源，但其直接使用价值是有限的，很难吸引相关的市场主体，故应实施自然保护地的激励机制，赋予其交易价值。还应设计合理的供需关系。在自然保护地自然资源资产上，应从供方和需方两个角度设计供需关系。从供方来看，应充分保障供方的所有权和承包权，在其权利基础上进一步丰富权利的类型，如特许经营的权利；从需方来看，要满足需方的喜好和诉求，可以通过前期的调研去了解和探索，争取形成供需和谐的良好关系。其次，拓展市场主体。在我国环境保护领域，企业、社会团体以及个人等相关主体长期以来不被重视，在我国缺乏一定的影响力[18]344。政府应当重视企业、社会团体以及个人等相关主体，对热衷于自然保护地事业的主体，政府应当鼓励他们通过市场手段来获取自然资源占有、收益及处分的权能，同时政府也应当健全这些主体通过市场获取自然保护地自然资源资产产权的激励性制度，使其继续投入到自然保护当中。最后，丰富交易形式。政府可以通过物权化交易、设立自然保护地地役权、实施协议保护、健全租赁机制等方式来丰富自然保护地自然资源资产产权的市场交易。

（三）生态补偿制度

1.建立以财政投入为主的多元化资金保障机制

建立以财政投入为主的多元化资金保障机制[19]是贵州省自然保护地体系建设和优化改革的最佳选择。首先，贵州省自然保护地管理部门应当统筹中央财政和地方财政在自然保护地管护方面的各级资金，明确资金来源和资金底数。财政投入为主的资金保障机制，应当保障国家级自然保护地的经费由中央财政专门支持和负责。因为国家级自然保护地所产生的生态服务功能辐射全国，生态效益由全国人民共享，其资金来源理应由中央财政支持。对于省级自然保护地的财政资金可以由省级财政或区域间横向生态补偿[20]。其次，探索吸纳社会资本参与自然保护地的管护[6]。贵州省在自然保护地的建设中，不能仅仅依靠政府的财政支持，可以通过政府支持企业发展以国家为依托的生态旅游产业，吸纳社会中的资本来建立自然保护地资金，为贵州省自然保护地的建设提供资金保障。最后，要加大自然保护地横向和专项财政的支付力度。通过在中央和省级设立自然保护地专项基金[21]，对在自然保护地保护和管理方面作出贡献的单位和个人进行生态补偿和资源保护等，从而统筹各区域自然保护地发展的平衡。

2.探索形式多样的生态补偿模式

时代是思想的保鲜剂，与时俱进是法学永葆青春活力的秘密[22]。在当前的时代背景下，为实现贵州省自然保护地更好地开发建设，应探索多种形式的补偿模式。一是实施特许经营制度。特许经营权是指行政机关赋予原住居民特殊的权利，允许原住居民在特定区域内从事特殊活动的行为[23]，即政府部门允许原住居民在自然保护地周边地区从事餐饮、住宿等服务活动并获取收益。原住居民特许经营的权利来源是原住居民与政府签订的行政协议，这种协议周期一般不会很长，要根据特许经营者的实际运营情况适度调整。实施特许经营制度是对原住居民权益保护的一种反哺机制。因为我国自然保护地普遍位于经济相对落后的偏僻地区，实施特许经营制度给原住居民提供了更多的就业机会。政府通过实施特许经营制度能够有效激发原住居民参与自然保护地管护的积极性，从而可以提高自然保护地公共产品和公共服务的数量与质量。二是实施原住居民参与下的股份制经营模式。自然保护地之所以能够保存大量的生物多样性，持续提供大量的公共产品，原住居民具有莫大的功劳。通过实行自然保护地景区经营企业股份改制，允许原住居民通过筹措资金、参与经营等方式入股，重新组建新的景区经营企业，让原住居民可以分享景区企业所得利润。随着自然保护地景区的开发建设，自然保护地带来了大量的经济利润，这不仅仅是景区开发公司的功劳，更是自然保护地原住居民世代保护自然保护地的结果。对自然保护地经营企业股份改制，让原住居民分享自然保护地开发建设获取的经济红利，这不仅是原住居民对自然保护地世代呵护应得的经济反哺，更能激发原住居民参与到自然保护地的保护和建设中，从而实现自然保护地的可持续发展。

（四）公众参与制度

1.提高公众参与的参与层次

《奥胡斯公约》这一多边协议在国际层面第一次正式认可了公众参与权在环境决策中的重要性[24]。该公约中公众参与的关键要求之一是确保早期参与，缺失早期参与这一重要阶段可能会导致公众参与流于形式而不能真正影响最终结果。在贵州省自然保护地立法层面，为提高公众参与层次，应明确公众参与的相关制度内容。一是明确基本原则。自然保护地的目标应是在资源有效保护的前提下实现资源的高效管理，这一目标应作为公众参与机制构建的宗旨。目前，我国环境监管的方式逐渐向法治预防型迈进，在公众参与方面也由之前的事后救济慢慢地向事前预防进行转变，公众参与不再是传统的“末端参与”。自然保护地的公众参与机制应注重体验者、技术人员、社区居民等基层群体的意愿诉求和信息反馈，故应在明确公众参与基本原则时贯彻公众“早期参与”的理念和思想。二是建立保障体系。为提高公众参与的层次，贵州省自然保护地的相关管理部门应当建立公众参与的保障体系，如信息公开平台等，为公众早期参与提供参与渠道。

2.培育自然保护地参与主体

自然保护地生态系统的整体性和内部元素的复杂关联性要求在《贵州省自然保护地条例》制定过程中应当尽可能面向更多的公众，应注重培育自然保护地的参与主体[25]，广泛地征求意见，提高决策的科学性。一是参与个体的培育。个体在自然保护地的管护中发挥着重要作用，例如自然保护地的原住居民，他们长久地生活在自然保护地周边，是自然保护地的“老主人”，通过对他们的培育，激发他们参与自然保护地管护的热情，可以更好地推动自然保护地的建设。可以通过利用新闻媒体宣传自然保护地的环境法律、法规与政策，在中小学开设自然保护地保护课程，党校、干校将自然保护地环境法律法规作为必修课程等，提升公众参与自然保护地管护的能力和自觉性[26]。二是社会组织的培育与完善。环保组织的广泛兴起为公众参与提供了自下而上的组织途径。在贵州省自然保护地社会组织的培育与完善过程中，要充分理解和尊重社会组织的功能和作用。环境保护组织具有双重职能：一方面，环境保护组织能够凭借专业的知识和实践经验提供真正有实质意义的公众参与意见，监督政府，补强决策结果的合理性，提高自然保护地保护的科学性。另一方面，环境保护组织可以克服公众个体参与及无组织群体参与的局限性，有力监督政府依法行政[27]。为了培育社会组织参与自然保护地的建设和管护，可以从以下几点展开：首先要培养本土的自然保护地社会组织。政府可以通过给予一定的政策支持，鼓励当地自然保护组织参与自然保护地的建设，从而发挥社会组织在自然保护地中的重要作用。其次可以吸纳国内外知名环保组织参与本省自然保护地的建设和管护。目前在国内外存在一些相对大型、知名的环保组织，他们管理制度健全、经验丰富，贵州省自然保护地相关管理部门可以吸纳这些主体参与到本省自然保护地的建设中，发挥他们在自然保护方面的优势。

3.提升公众参与意愿与参与技能

政府可以通过以下两个途径来进一步提升公众参与自然保护地的意愿和技能[18]343。一是开展公民自然保护地环保宣传教育。培养自然保护地内社区居民的参与文化是扩大社区参与的一个重要前提和基础。在贵州省自然保护地的开发建设中，政府要注重加强公众的法律意识和环保意识，让公众明白自己的参与属于法律赋予的权利[28]。为了使公众参与意愿得到提高，政府应采取多种途径和多种方式，如通过学校教育和社会教育相结合的形式来进行落实。学校教育可以使学生在接受专业文化知识的同时也接受、吸纳环境保护方面的知识，为参与环境保护提供思想指引；社会教育可以利用公众号推文、地铁海报、公交海报等对社会中的不同群体进行环境保护教育，激发社会公众参与的热情。二是提升公众自然保护地参与技能。公众是自然保护地中的重要力量，政府应充分认识不同社会公众的优势，吸纳他们参与自然保护地中的管护。例如，自然保护地管理部门可以通过定期对自然保护地周边居民进行培训、组织专门人员讲解和发放保护手册等方式提升公众的参与技能，让居民在自然保护地的管护过程中能够运用自己所学的知识与技能，更好地保护自然保护地。