乡村振兴背景下湖南省耕地保护对策研究

廖丹霞，彭 磊

（1.湖南省国土资源规划院，湖南 长沙 410119；2.国土资源评价与利用湖南省重点实验室，湖南 长沙 410119;3.湖南省自然资源事务中心，湖南 长沙 410004）

耕地是粮食生产的重要基础，是国家粮食安全的根本保证。我国人多地少的国情，决定了必须把关系十几亿人吃饭大事的耕地保护好。“十三五”脱贫攻坚取得伟大胜利，“十四五”要全面推进乡村振兴，这是“三农”工作重心的历史性转移。巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴的有效衔接，稳住农业基本盘、守好“三农”基础是应变局、开新局的“压舱石”。习近平总书记指出，要严守18亿亩耕地红线，采取长牙齿的硬措施，落实最严格的耕地保护制度。湖南作为农业大省，要将坚持最严格的耕地保护制度，作为大力实施乡村振兴和农业农村现代化的重要着力点。在此背景下，进一步加强耕地保护对策研究尤为重要。

1 湖南耕地基本形势

1.1 耕地质量本底较好

湖南省有“鱼米之乡”美誉，稻谷播种面积连续多年全国第一，稻谷产量仅次于黑龙江省。三调数据显示，全省耕地5 443.40万亩（1亩666.6 m2）。从类型来看，湖南现有水田4 537.78万亩、旱地903.64万亩、水浇地1.98万亩。从坡度来看，2°及以下坡度的耕地2 390.28万亩，占比43.91%，耕作条件良好。从土壤质量来看，优等地占19.44%（全国为2.9%），土质条件良好[1]。

1.2 耕地数量流失较快

三调数据显示，全省耕地仅5 443.40万亩，与国家下达的5 956万亩耕地保有量目标相差较多。全省除岳阳外，其他13个市州现状耕地数量均低于规划目标。湖南省人均耕地0.82亩，在全国排第22位，甚至低于贵州、云南等山地省份。2009—2019年，全省耕地面积净减少777万亩[2]，相当于每年减少一个中等县的耕地面积。

1.3 耕地后备资源稀缺

据调查，湖南省可作为耕地后备资源的园地、林地和未利用地等面积有限，前期容易开发的后备资源大多已开发利用，现余留下来的耕地后备资源以破碎、零散为主，尤其是可用于水田开发的资源总量有限。

1.4 耕地资源分布不均

全省耕地主要分布在洞庭湖平原和湘、资、沅和澧等水系中下游地区河谷地带和山间盆地区，常德、邵阳、衡阳、岳阳、永州、怀化、益阳和郴州等地区，占全省耕地的73.74%。全省122个县市区在库耕地指标不足，56个县市区库存耕地指标为负数。

2 存在的突出问题

2.1 土地利用效率不高，资源约束趋紧

湖南“七山一水二分田”的地形地貌决定了湖南省人均耕地面积较少，且经过多年的开垦，全省的耕地后备资源已大幅度减少。

1）土地开发强度不高。湖南省国土开发强度仅为7.24%，与上海（36.84%）、江苏（21.79%）、浙江（12.69%）等发达省市相比存在着差距。

2）湖南闲置土地总量较大。截至2021年，全省有批而未供土地32.89万亩，供而未建土地8.64万亩[3]，存量建设用地挖潜不够。

3）耕地开发要求越来越高。新政策下，生态红线、自然保护地、25°以上坡地、重要水源地内的农用地、集中连块未利用地不允许开发为耕地，林地开发为耕地的约束进一步增强。

4）永久基本农田保护面临建设占用和生态退出多重压力。永久基本农田划定范围和生态保护红线、退耕还林还草区域高度重叠。

2.2 农业结构调整频繁，制约耕地保护

近年来，耕地景观化、林木化、果园化和撂荒等现象较为普遍，耕地资源隐性损失现象明显。首先，从农业产业结构调整及设施农业用地政策的角度，农地农用的原则允许一般耕地“非粮化”使用。其次，在经济效益推动下，农民自发调整种植结构的愿望强烈，一定程度上促使耕地“非粮化”。最后，不少下乡资本违反相关产业发展规划，存在大规模流转耕地“非粮化”行为。

2.3 耕地污染形势严峻，侵蚀粮食安全

农业现代化过程中因农药、化肥、工业及生活废水、固体废物、大气干湿沉降污染等对耕地安全造成严重威胁。据不完全统计，目前全国受污染的耕地约有1.85亿亩。全国每年因重金属污染的粮食达1 200万吨，造成的直接经济损失超过200亿元。湖南省耕地污染形势也不容乐观，直接威胁粮食安全。

2.4 配套制度尚不健全，亟须加强完善

湖南省耕地保护责任缺口为524万亩[4]，须从可恢复地类中逐步恢复补齐，其中大部分是农业结构调整或脱贫攻坚、乡村振兴项目，事关群众切身利益和地方长远发展，恢复难度很大。受制于政府财力，通常只有农业部门对耕地落实耕种有一定数量的补偿，且补偿金额也偏低，部分农民宁可抛荒也不愿耕种。大众参与耕地保护意识不强，社会参与、全民保护的内生动力不足。此外，补充耕地的后期管护难以持续到位，补充耕地质量难以持续得到保障。

2.5 耕地保护监管不畅，违法乱占频发

在违法用地案件中，地方政府主导的违法用地行为占违法总量的60%以上，如违规占用永久基本农田绿化造林，在公路、铁路、河渠两侧违规占用耕地超标准建设绿化带，大规模挖湖造景。这些行为对国家粮食安全构成威胁，需保持高压态势进行整治。此外，农村乱占耕地建房现象急需遏制，2016年以来，全省处理农村建房违法占用耕地案件近7 000宗[5]。

3 对策分析

3.1 以推进节约集约用地为根本途径，守住耕地保护红线

保护好耕地不仅要持续用好耕地占补平衡政策，还要注重优化土地利用结构，挖掘存量建设用地潜力，提高土地利用效率，深化农业供给侧结构性改革，大力发展精细农业，以更少的土地投入支撑经济社会高质量发展。

1）从严控制建设占用耕地。从严用地审查把关，加强用地预审和规划选址，促进新增建设用地尽量不占或少占耕地，一般建设项目不得占用永久基本农田，适当提高建设占用耕地成本。

2）提升城乡建设用地集约节约水平。科学编制国土空间规划，优化城乡建设用地布局，统筹产业发展、公共服务、基础设施和农民住宅等各类建设用地，有序开展闲置土地、工矿废弃地以及其他低效闲置建设用地盘活利用。

3）扎实推进农业农村现代化。持续推进高标准农田建设，大力提升农副产品精深加工水平，培育壮大农业优势特色产业，促进农村产业深度融合发展。统筹推进农村集体产权制度、农村土地三项制度等重点改革，推动农村改革扩面、提速、集成。

3.2 以遏制耕地“非粮化”为关键举措，扛起粮食安全责任

积极开展种植结构调整，深入实施“优质粮油工程”，提高粮食生产能力，积极稳面积、稳产量、提品质。

1）要强化部门协同，避免出现政策矛盾、交叉和空白，建立耕地“非粮化”和“非农化”齐抓共管的机制。

2）建议从省级层面启动新一轮农业种植布局研究，充分利用区域资源、劳动力优势以及专业化分工格局，在宏观层面实施大的农业种植布局，避免出现菜篮子与米袋子争地的情况。

3）统筹粮食种植管理。由农业部门每年下达各级粮食播种面积，作为政府考核的约束性指标。加强粮食生产功能区监管，把粮食生产功能区落实到地块，引导种植目标作物，保障粮食种植面积；稳定非主产区粮食种植面积，扭转粮食种植面积下滑势头。

4）有序引导工商资本下乡，鼓励和引导工商资本到农村从事良种繁育、粮食加工流通和粮食生产专业化社会化服务等。

3.3 以加强生态系统修复为重点内容，构建粮食安全屏障

加强“山水林田湖草”生命共同体统一治理修复，在确保耕地总量前提下，按照“宜耕则耕、宜林则林、宜草则草”原则，优化自然资源生态布局。

1）积极开展重金属污染耕地治理。增加治理经费投入，对不同的土地污染类型分类处置。

2）实施全域土地综合整治。适应发展现代农业和适度规模经营的需要，统筹推进低效林草地和园地整理、农田基础设施建设、现有耕地提质改造，确保整治区域内耕地质量有提升、农田生态有改善、耕地面积有新增。

3）全面推进建设占用耕地耕作层剥离再利用，统筹推进耕地休养生息，综合采取工程、生物和农艺等措施，加快土壤熟化过程，提升土壤肥力，提高耕地的粮食生产能力。

3.4 以完善耕地保护奖补机制为主要抓手，形成多元共治合力

要全面发挥耕地保护制度的政策效力，形成目标一致和多重激励的耕地保护奖补机制。

1）建立补充耕地保护的经济补偿机制。将补充耕地的后续质量建设费用纳入耕地占用成本，拓宽新增耕地质量建设的资金渠道。

2）合理调整耕种补助。农业农村部门可通过提高补助标准、将按耕地面积补助改为按粮食种植面积提高补助等方式，提升种植户种粮的积极性。

3）以政府和市场的双重手段健全责任补偿、生态补偿与利益调节等机制，营造正向的耕地保护激励氛围。

4）向以经济激励和行政托底为核心的耕地保护制度转型，最终形成农户为主、社会参与和政府保障的多元共治式耕地保护共同体。

3.5 以强化土地利用监管为坚强保障，全力守护绿水青山

土地管理坚持“红线不越、底线不破”，进一步压实守土责任。

1）全面摸清耕地资源家底。开展耕地资源质量分类调查，建立耕地资源质量分类指标体系、耕地生态数据库，为耕地保护生态补偿夯实基础。开展耕地后备资源专项调查，划定耕地后备资源范围，厘清耕地开发和保护林地的关系。

2）加强耕地开发项目监管核实。强化耕地开发立项选址、设计、施工、验收和后期管护监管，确保土地开发项目新增补充耕地指标和建设用地增减挂钩指标真实准确。

3）构建智慧监管平台。全面应用卫星监测手段，实施耕地数量、农民建房、耕地使用等监测，形成耕地保护任务配置、分解下发、流向追溯、指标核算、目标考核和资金补偿的全链条智慧监管体系。

4）加大耕地保护督察执法力度。严厉打击违法占用耕地行为，扎实开展农村乱占耕地建房问题专项整治，做到源头严防、过程严管、后果严惩。自然资源、农业农村等部门形成联动，强力震慑遏制违占耕地行为。

4 结语

湖南是农业大省和粮食输出省份，耕地保护工作极其重要。守住耕地红线，就是守住我们生存发展的底线。湖南作为国家粮食主产区，需聚焦落实新发展理念，构建新发展格局，自觉担当粮食安全政治责任，深入实施“藏粮于地、藏粮于技”战略，坚持最严格的耕地保护制度，牢牢守住耕地保护红线。