论“枫桥经验”生成的制度基础

石启飞

（辽宁警察学院，大连 116036）

今后中国的发展道路及模式选择，必然要以中国共产党所领导的革命和建设各时期所形成的基本治理经验为主要背景和路径依赖。[1]18发展道路及模式选择如此，实现国家治理体系和治理能力现代化亦是如此。而过去的治理经验何以取得？又何以向前发展？其原始动力是什么？对此不可能无限地向前追溯，否则就可能会迷失在历史的繁杂之中，理不清头绪。既然叫国家治理，那一定是基于国家政权基本制度而展开，不同性质的国家政权便会形成不同的治理模式。这里的治理概念显然是一个总括性的概念，不同于治理理论中的治理概念，它应指国家各项职能得以实现的具体运作方式。正像福柯将“police”也视为一种治理技术一样①参见关锋：《国家行政的凸显与“个体的政治技术”——福柯Police概念解析》，载《吉林大学社会科学学报》2015年第6期，第106页。具体表述为：在福柯看来，国家理性就是国家治理的理性，它和国家治理技术紧密交织，现代政治合理性既是“借助于‘国家理性’这一普遍概念，也是借助一套特定的治理技术，在17和18世纪发展起来的”这些国家治理术形成两大类:对外提高在欧洲国家中竞争的地位，维系欧洲平衡的外交——军事技术，而对内的“在那个时候，以一种非常特殊的含义被称为police”，“每当人们谈论police时，他们谈论的是一种独特的技术”，police“界定了国家理性活动客体的性质；界定了它所追求的目标的性质、所涉及的手段的一般形式”。换言之，police就是17—18世纪某些欧洲国家全部对内治理技术的总称，国家理性就是依赖于它贯彻和践成的。，治理贯穿着不同类型的国家，不同阶段有不同的方式方法和手段。不同性质的国家其基本职能的实现有着不同的运作方式，这一运作方式也可称为治理方式。于是，奴隶制国家有奴隶制国家的治理方式，封建制国家有封建制国家的治理方式，资本主义国家有资本主义国家的治理方式，社会主义国家有社会主义国家的治理方式。各种治理方式虽有共性，但由于政权性质不同，其具体展开的路径、形成的模式亦存在差异。十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中指出：“中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系，我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开，我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。”我国的国家制度是具有中国特色的社会主义制度，政权的性质是以工人阶级为领导的、工农联盟为基础的人民民主专政政权。人民民主专政这一政治制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，是我国的根本的政治制度。毋庸置疑，我国国家治理的展开就要以人民民主专政政权制度作为基础，甚至是作为原始动力。“枫桥经验”作为一种治安治理经验，无疑也应是基于人民民主专政的各项职能的展开而形成的新中国治理经验或治理模式。然而，遗憾的是，我们在研究“枫桥经验”时，往往将这一经验简单地归功于党政领导干部和广大人民群众的主观努力和实践探索，而忽略了人民民主专政政权基本职能自然展开的内在动力作用。因此，从人民民主专政政权基本职能依次展开的逻辑，来分析“枫桥经验”的形成及发展，探索各时期“枫桥经验”生成的制度机制，可以弥补以往“枫桥经验”研究的不足。

根据马克思主义国家学说，国家有两个基本职能：政治统治职能和社会管理职能。国家治理就是国家应国内外环境变化、顺应客观需要而将两个基本职能予以展开并付诸实践的过程。只有这样理解国家治理，我们才能对国家“从统治走向治理，是人类政治发展的普遍趋势”和“多一些治理，少一些统治”[2]的说法做出正确的阐释。其实，无论是“统治”“管理”还是“治理”，均是国家根据其政权性质及其所处不同环境，将国家的两个基本职能予以展开而创造出的运作方式而已。依据上述理论观点，对于各时期所形成的“枫桥经验”，可以从人民民主专政政权基本职能展开的内在逻辑做出具体分析。

一、“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少，治安好”的“枫桥经验”是人民民主专政政权专政职能演进的结果

20世纪60年代，在浙江省诸暨县枫桥区，由当地干部群众创造而形成的“枫桥经验”被概括为“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少，治安好”。1963年11月，毛泽东同志知悉了这一经验后，高度重视，亲自做出批示，要求“各地仿效，经过试点，推广去做”。[3]从此，“枫桥经验”便成为全国政法战线的一面旗帜，并随着形势变化而不断发展创新，形成了各个时期内容不同的“枫桥经验”。20世纪60年代的“枫桥经验”所形成的历史背景是：60年代初期，我国经历了“三年自然灾害”，经济遭遇暂时困难，而敌对势力在国际上又掀起了一股反华浪潮，美蒋集团阴谋反攻大陆，派遣特务渗透到我国沿海地区频频开展活动，国内反动势力也蠢蠢欲动，与其遥相呼应，企图颠覆政权。[4]1963年5月，毛泽东主席在浙江省杭州市主持召开了中央政治局会议，研究制订了《关于目前农村工作中若干问题的决定》（草案），认为当时反动势力进攻猖狂，敌情严重，必须充分发动群众将其击退。[5]于是，便开始了改造“四类分子”（地主、富农、反革命分子、坏分子）的创新实践活动。显然，这一创新实践活动所要实现的国家基本职能无疑属于专政职能。那么，如何将这一职能顺利实现呢？通过什么方式实现呢？在履行专政职能方法与手段上，中国共产党人一直在努力探索，走出了一条不同于苏俄模式的人民民主专政之路，摒弃了苏俄通过残酷斗争侵犯基本人权的急风暴雨模式。特别是毛泽东同志早在第二次国内革命战争时期，就对当时的公安保卫机关——国家政治保卫局大搞“逼供信”造成的“肃反扩大化”错误深恶痛绝，深刻汲取了其教训。因此，在抗日战争时期就明确提出了废除一切法西斯式审查方式的主张，为探索创新人民民主专政政权专政职能的实现方式奠定了人道基础，从此也开辟了探索人民民主专政政权基本职能如何实现的具有中国特色的全新道路。那么当新中国已经完成了社会主义改造，对“四类分子”进行专政又该采用何种方式呢？这成为以毛泽东同志为领袖的中国共产党人认真思考和努力探索的问题。毛泽东明确指出:“在建设社会主义社会的过程中，人人需要改造，剥削者要改造，劳动者也要改造，谁说工人阶级不要改造?”[6]于是，为了巩固人民民主专政政权，中央开展了农村社会主义教育运动，对“四类分子”开始进行改造①参见金伯中：《论“枫桥经验”的时代特征和人本思想》，载《公安学刊》2004第5期，第12页。具体表述内容为：正是在这样一个特定的历史条件和时代背景下，如何教育、改造地、富、反、坏等“四类分子”，巩固人民民主专政政权，最大限度地调动一切积极因素，化消极因素为积极因素，为社会主义建设服务，这就成为当时摆在全党和各级公安机关面前的一个重大课题。1963年2月，中共中央在北京举行工作会议，决定在全国农村普遍开展社会主义教育运动。，并确定了“一个不抓，大部不捉”的方针，体现了早在抗日战争时期就形成的公安政策——“严肃与谨慎相结合”政策的要求。群众路线是中国共产党的根本工作路线，是党的生命线，它是人民民主专政政权性质的必然要求，是坚持马克思主义唯物史观的体现。因此，发动群众对“四类分子”进行改造就成为人民民主专政职能实现的正确方法。然而，正确的政策还需要基层执行者正确地理解和创造性地运用。枫桥干部群众正是做到了这一点，才有了立得住的“枫桥经验”。当时，浙江省委精准把握中央政策，派出工作队到诸暨县枫桥区充分发动当地群众开展了“武斗好还是文斗好”的大讨论，最终广大干部和群众形成了一致的意见，认为“武斗斗皮肉，外焦里不熟；文斗摆事实、讲道理，以理服人”。在这个认识基础上，枫桥地区的干部群众实事求是、创造性地开展工作，形成了“充分发动和依靠群众，开展说理斗争，没有打人，更没有捕人，就地制服四类分子”的经验，并取得了良好效果。当时正在杭州视察工作的毛泽东同志，在得知这一经验后给予了充分肯定，还将其核心要义概括为“矛盾不上交，就地解决”，并亲自批示将其作为“教育干部的材料”，要求各地仿效、试点、推广。[1]19毛泽东同志充分运用具体问题具体分析这一马克思主义重要原则，能够认识到巩固政权时专政职能的实现方式应不同于社会主义改造时期专政职能的实现方式。他对此在努力思考着、探索着，也特别注意地方上运用这一灵魂创造出来的好办法，因此，当体现这一要求的“枫桥经验”放到他案头时，便引起毛泽东同志的高度重视和肯定。

文化大革命期间，受“左”的错误思想影响，“枫桥经验”被污蔑为“和平改造的典型”受到批判，[4]23但由于毛泽东同志对“枫桥经验”的再次肯定，使其得到了坚持并进一步向全国推广。1979年1月10日，中共中央作出了《关于地主、富农摘帽问题的决定》，《人民日报》又于2月5日发表了《摘掉一顶帽，调动几代人》的长篇通讯，宣布顺利完成了对“四类分子”的改造任务。枫桥干部群众正是利用这一时期的“枫桥经验”成功落实了人民民主专政政权的专政职能，在探索政权职能实现方式上总体上是成功的，也证明了人民民主专政政权强大的生命力和社会主义制度的优越性。这一成功经验说明，国家治理在发挥国家专政职能时，实现专政职能的方式方法不只一个，应针对不同情况分别采用镇压、改造、感化、挽救、法治等相应方式，在诸多方式中应选择社会代价最小且尊重和保障人权的方式。在履行专政职能的主体认识上，中国共产党人义无反顾地坚持专政工作与广大人民群众相结合、坚决依靠人民群众的原则。正如毛泽东同志当时同汪东兴同志的谈话中所指出：“从诸暨的经验看，群众起来之后，做得并不比你们差，并不比你们弱，你们不要忘记动员群众①参见《“枫桥经验”实录》，中共党史出版社2000年版，第230页。其具体内容为：你们公安部，日常的具体工作很多，但最重要的一条，是如何做群众工作，教育群众，组织群众，做一般性的公安工作，比如说对地、富、反、坏、右分子的监督、教育、改造工作，应通过群众来做。从诸暨的经验看，群众起来之后，做得并不比你们差，并不比你们弱，你们不要忘记动员群众。……你们经常要蹲点，做这种工作。。”这一成功经验证明中国共产党人一直在努力探索与人民民主专政政权性质相符的国家及社会治理之路，丰富发展了无产阶级专政理论，在专政的形式方法手段上进行了开创性探索，走出了一条具有中国特色的无产阶级专政道路，从而奠定了国家治理体系和治理能力迈向现代化的制度基础。

二、“小事不出村、大事不出镇，矛盾不上交”的“枫桥经验”是人民民主专政政权民主职能上升为国家主要职能的结果

履行专政职能的“枫桥经验”是建立在专政对象确实存在，而且专政对象可以改造好和有条件将其改造好的基础之上的。而当“四类分子”被“摘帽”之后，这一经验是否还适用于新的专政对象②参见邓小平：《邓小平文选》（第3卷），人民出版社1993年版，第379-380页。邓小平认为社会主义初级阶段专政对象是敌对势力、敌对分子和严重危害社会治安的刑事犯罪分子。，特别是当人民民主专政政权已经稳固，社会管理职能即民主职能成为国家治理所要贯彻的重心职能的形势下，适用于履行专政职能的“枫桥经验”的基本方法是否也适用于履行民主职能呢？毫无疑问，在新的形势下，为了更好地履行社会管理职能，更需要发动群众、依靠群众，更应坚持和发扬“枫桥经验”。这里存在的一个问题是，原有适用于专政对象由人民群众所创造的方法手段是否适用于社会管理的对象？毫无疑问，不能完全适用。然而“枫桥经验”中关于专政职能实现方式方法的探索及其思路，无疑给如何履行民主职能提供了借鉴。专政职能的方法不是固定不变的，民主职能的方法也不是固定不变的，二者都需要在实践中探索创新。毛泽东同志早在50年代就在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》中提出了解决人民内部矛盾的方法，为国家全面履行民主职能后解决人民内部矛盾提供了根本遵循，开启了共产党人探索实现民主职能的治理之路。因此，改革开放初期，针对“枫桥经验”还适不适用的疑问，公安部明确指出，“枫桥经验”依然适用，仍然需要依靠群众，才能解决复杂的社会治安问题。维护社会治安，对有关人员同样可以通过帮教来实现。由此可见，将人民民主专政两方面职能展开而形成的两类治理方式中，有通用的，也有专用的。“帮教”是通用的，而“镇压”则是专用的，仅适用于实现专政职能。当国家政权职能重心由专政职能转向民主职能，由镇压反动派转向国家和社会治理，民主职能就成为了国家与社会的日常职能。而民主职能的实现更需要广大人民群众的积极参与，更需要在广大人民群众参与下将国家履行社会管理职能中出现的问题解决在基层。这样，“矛盾不上交”对新一时期国家治理就有着更大意义，必然成为新一时期“枫桥经验”的核心要义之一。适应国家职能全面转向民主职能后所产生的社会治安问题，实现专政职能的治理方式方法退居次要地位，而实现民主职能的治理方式方法必然上升为主要地位，于是社会治安综合治理便应运而生，其主要方法“打击、防范、教育、管理、建设、改造”等就成为人民民主专政职能实现的常用治理手段。从社会治安综合治理的六项职能来看，无疑民主职能成为主要的职能。因此，从上世纪80年代到上世纪末形成的“枫桥经验”，就成为社会治安综合治理的典范。这一时期的“枫桥经验”是在枫桥干部群众所提出的“四前工作法”①“四前工作法”是指：组织建设走在工作前、预测工作走在预防前、预防工作走在调解前、调解工作走在激化前。和建立“社会治安综合治理的格局”②“社会治安综合治理的格局”是指：党政动手、各负其责、依靠群众、化解矛盾、维护稳定、促进发展，做到小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交。的基础之上而形成的。在落实工作方法和贯彻综合治理过程中，表现最为突出的特点就是“群防群治”。[7]这一时期所取得的“枫桥经验”最后被概括为“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”。这一经验的核心要义就是“就地化解矛盾纠纷”。这是人民民主专政政权民主职能的必然要求，是人民群众当家作主，自我管理水平和价值实现的表现。所以，对“就地化解矛盾纠纷”的正确理解，就是依靠人民群众的力量解决社会问题，而不是依靠政府，特别是不能理解为靠基层政府把矛盾捂住、盖住。换一种说法，就是现在所谓的“社会能解决的，就由社会解决，就不麻烦政府”。政府主要为社会解决矛盾提供服务、资源、政策以及法律保障。只有国家民主职能充分展开，“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”的社会自治才能充分实现。

由此可见，如果没有国家职能全面转向民主职能，就不会将“化解矛盾”提到日程上来，就不会积极探索人民民主的实现形式，更不会推进基层自治制度。没有基层自治，“小事不出村”就难于实现。所以，人民民主专政职能符合逻辑的依次展开③毛泽东在《论人民民主专政》中指出：民主是专政的基础，只有在统治阶级或人民内部实现充分的民主，才能使得国家政权获得有效的政治支持和必要的政治力量，才能有效地实施对于被统治阶级和敌对力量的专政。才是“枫桥经验”形成的真正动力。国家政权稳固之后，人民民主专政的民主职能便提到日程上来，但我们国家对此没有现成的经验，需要各地方在实践中努力探索。因此，关于枫桥党政领导和广大人民群众在“枫桥经验”中的作用，应视为人民民主专政职能依次开展的制度性动力作用基础上、治理主体充分发挥人的主观能动性、创造性开展工作的结果。在这里，治理主体——枫桥党政领导和广大人民群众创造性地开展工作，其意义非常重大，它使“枫桥经验”有了“枫桥”特色。总之，这一时期的“枫桥经验”的形成，正是人民民主专政民主职能逐渐成为国家主要职能背景下，枫桥党政领导和广大人民群众乘势而进，创造性地开展工作的结果。

三、“矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”的新时代“枫桥经验”是人民民主专政政权民主职能全面推进的结果

当国家政权已经稳固，国家职能无疑就应该转向民主职能。为此，中国共产党人努力探索实现民主职能的国家治理模式。由于人民民主专政政权的性质所决定，无论采用什么样的治理模式或管理方式方法，其评判标准都是能否保障人民当家作主，能否保证以人民为中心，能否实现为人民服务。因此，国家治理必然要求从“管控”模式走向“管理”模式再走向“服务”模式。由于人民民主专政政权的性质所决定，无论采用什么样的治理模式或管理方式方法，都要以保障人民的合法权利为原则。

经过艰难探索，我们党终于认识到法治是保障人民基本权利的最可靠的治理模式。正因如此，实现民主职能的国家治理手段方法就由行政命令变为依法行政，从依靠领导人的权威转变为依靠法治的权威。要实现国家治理，就要“不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”只有在法律上确保人民当家作主，人民才会有决定和选择国家治理模式的权利。

从历史上看，人民怀着对政府的充分信任，首先选择了由政府代表自己行使权利的方式，从而开启了以政府为主的治理模式；然而，当人民发现政府也有其局限性，其能力并非万能，甚至在某些方面还存在着“政府失灵”现象，就会去探索其它更好的治理模式以保障自身权利的实现。于是，在政府治理模式之外，就有了市场治理、社会组织治理、基层自治治理等多种治理模式。可以认为，中国目前的“多元治理”模式是建立在人民群众当家作主基础之上的治理模式，是人民群众所创造出来的多元主体的治理模式。

中国共产党人及其广大人民群众为实现民主职能，经过艰辛努力，新时期探索出了“自治法治德治”“共建共治共享”“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”以及“社会化、法治化、智能化、专业化”等实现国家民主职能的治理方式方法。新时代“矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”的“枫桥经验”所以被创造出来，根本在于国家民主职能的全面展开为其提供制度保障和生成机制。“矛盾不上交”，这是各个时期“枫桥经验”的共同要求，因为这是人民民主专政政权性质所提出的要求，即人民当家作主，自己管理自己。“平安不出事”是适应建设“平安中国”“法治中国”的需要，是“枫桥经验”实现民主职能的着力点，是警民共治所追求的治理目标。只有民主职能全面展开，才有平安中国局面的生成。“服务不缺位”是民主职能展开的最终状态。随着民主职能的全面展开，管理手段各就其位，各方面工作才能井然有序。人民所需要的是服务，各治理主体所能提供的也应该是服务。这里强调服务，但不能将服务庸俗化，服务应是各治理主体真心实意创造各种条件以提高广大人民群众管理国家事务和社会事务能力和水平而开展的各项工作，目的就是保障人民真正当家作主。服务职能成为民主职能的主要内容，是社会进步的反映。当广大人民群众真正能够当家作主、具备充分的管理国家事务和社会事务能力和水平的时候，公安机关就不必再为每天的接处警而疲于奔命，而是可以将为民众提供专业服务作为其日常工作。

四、结语

党的十九届四中全会指出，我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。人民民主专政制度是中国特色社会主义制度中的根本制度，枫桥党政领导和干部群众在实践中探索出来的“枫桥经验”不是凭空创造出来的，而是有着根本制度的保障和制度性生成依据，必定是在中国特色社会主义制度中孕育出来的经验。当然，“枫桥经验”也借鉴了古今中外好的治理经验，但最根本的还是基于人民民主专政的制度基础。新时代“枫桥经验”展现了强大的历史顺应能力和现实吸纳能力，体现了继承传统和与时俱进的统一[1]19，现如今已经由全国社会治安综合治理的典范发展为实现治理体系和治理能力现代化的典范。只要人民民主专政政权的基本职能符合制度逻辑地向前发展，“枫桥经验”就会继往开来，不断创新，永葆青春。