从1994年世行报告看个人养老金发展

■文／贾江

个人养老金制度建立是我国多支柱养老保险体系建设具有里程碑的事件。回看1994 年世界银行发布的《防止老龄化危机》，我国在借鉴国际理论和经验的基础上，建设了既符合国情、又遵循养老保险原理的多支柱养老保险体系。

多支柱养老保险体系的多重功能

1994 年世界银行报告提出的多支柱养老保险体系包括三个支柱。第一支柱：强制的有税收支持的公共养老金制度，体现再分配功能。第二支柱：强制基金积累的私有职业性年金计划或个人养老金计划，为养老进行储蓄积累。第三支柱：自愿的基金积累计划，提供补充保险功能。三个支柱共同作用，抵御可能出现的风险，实现体面养老和经济发展的共赢。

对世界银行提出的多支柱模式，各国在实践中虽不尽一致，但在多支柱养老保险体系的功能上具有共识，即多支柱养老保险体系既是老年保障的安全网，又是促进经济增长的工具。

关于发挥养老保障安全网功能。多支柱体系通过各支柱的制度目标替代率，共同保障老年生活，实现体面养老。公共强制的养老保险制度保基本，私有的养老金计划通过市场化投资运营增加养老金积累。多支柱养老保险体系能够体现政府、单位和个人责任的划分，有利于分散风险，促进制度的可持续发展。

关于作为促进经济增长的工具。国际社会保障协会（ISSA）在2008 年提出“有活力的社会保障”（dynamic social security）概念，社会保障是有活力的，通过及时调整以回应经济社会变化。国际劳工组织（ILO）一位负责人说过，社会保障的历史从来就没有停止过调整。从养老保障的国际发展历程看，养老金政策已然成为调节经济、促进增长的工具，或补救市场失灵，或化解社会、经济危机。20 世纪几次经济危机的应对措施都有养老保障的身影，如1929-1933 年的经济大萧条，美国进行金融改革，推出社会保障法案；1973-1975 年的危机，英国开始发展第二支柱养老金，美国于1974年颁布雇员退休收入保障法发展企业年金。21 世纪面对经济波动，许多国家开始参数改革，以适应社会经济环境变化，保证制度长期可持续发展。经合组织（OECD）国家采取削减净待遇、扩大筹资来源、延长退休年龄、加强监管、扩大覆盖面等措施，增强制度可持续性，促进经济发展。2020 年，为应对新冠肺炎疫情，各国政府采取了综合的社保措施。我国采取社会保险“免减缓”措施，2020 年养老、失业、工伤三项社会保险为企业减费1.54 万亿元，切实减轻了企业压力，有效促进了稳定就业、经济恢复。

多支柱养老保险体系的发展互相促进、循序而前

一个支柱不足以同时为老年人提供再分配、储蓄、保险功能。世界银行1994 年关于三支柱养老金体系的提出也基于此。养老保险体系要具备三个功能：再分配、储蓄、保险。第一支柱为再分配，第二支柱和第三支柱为储蓄积累，三个支柱一起作用，才能共同应对老龄风险、保障老年生活、促进经济增长。如果只有一个现收现付的公共养老保险制度，难以应对人口老龄化挑战，会增加代际转移压力，失去利用资本市场发展的机会。若只有单一公共的基金积累养老保险制度，就不具备再分配功能，也会因投资不利导致政府借债。若只有私有化的基金积累制度，受资本市场影响，会面临投资风险、长寿风险等问题。

多支柱体系相互促进。尽管再分配、储蓄积累的功能在三个支柱是区分开的，但保险的功能在三个支柱都发挥了作用。第一支柱起到再分配和共同保险作用，抵御风险，如遗属待遇、病残津贴。第二支柱建立实账积累、私有化的年金计划，有利于提高老年待遇，也有利于促进资本积累和市场发展，由此促进的经济发展又能为第一支柱提供财务支持。第三支柱自愿积累的个人养老金计划，对需要更高待遇的人群提供更多保护，具有可携性，风险可分散，有利于刺激资本积累，促进现代金融工具和机构发展。

这样的多支柱体系将是目标更明确的再分配、更富有成效的储蓄积累，社会成本更低，以此实现养老保险体系的第三个目标：保险功能，减少劳动者所承受的政治、投资、国家特殊情形的风险。

三个支柱渐次发展。尽管1994 年报告提倡建立市场化的基金积累支柱，但报告也明确指出，对于低收入、年轻型国家，立即或短期内发展多支柱体系会缺少管理经验，可渐次发展。对于中高收入、进入老龄化的国家，多支柱养老保险体系较为适合。发展第二支柱强制的养老保险不能急于求成、超能力上马，应提前若干年做好准备，同时还需建立强有力的规则体系、确定缴费所需费率、论证年金制度是否需强制。恰当的三支柱养老保险，在不同国家、一个国家的不同时期都不一定一样，它取决于一个国家的目标、历史、境况，以及侧重于再分配还是储蓄积累、金融市场、税收政策、监管能力等。

发展具有中国特色的个人养老金制度

党中央、国务院高度重视我国的多支柱养老保险体系建设。2021 年12 月，习近平总书记在中央全面深化改革委员会第二十三次会议指出，要推动发展适合中国国情、政府政策支持、个人自愿参加、市场化运营的个人养老金，与基本养老保险、企业（职业） 年金相衔接，实现养老保险补充功能。2022 年4 月，国务院办公厅印发《关于推动个人养老金发展的意见》，补齐了第三支柱的制度短板。个人养老金制度的建立，是完善我国多支柱养老保险体系、积极应对人口老龄化的重要举措，有利于满足人民群众多样化养老保险需求，促进经济社会协调发展。各国多支柱养老保险体系模式各异，我国个人养老金制度的建立适合中国国情，具体实施要理性面对，充分认识市场风险。

个人养老金制度磨砺而出。世界银行1994 年关于建立基金积累制支柱的告诫，时隔近30 年依然掷地有声：在养老基金引入私有化管理时，一定要做好准备，不能仓促上马。健康的银行体系、股票和债券市场，能够满足市场发展需求是首要前提。我国个人养老金制度的出台具备了条件，一方面我国多支柱养老保险中的第一支柱取得长足发展，发挥保基本、兜底线功能；第二支柱制度逐步规范，补充养老功能初步体现。另一方面多层次资本市场布局形成，管理规则不断规范完善。在借鉴国际经验和国内探索的基础上，相关部门经过4 年多的反复研究论证、广泛征求意见，个人养老金制度文件印发。此时，职工基本养老保险制度已建设30 余年，第二支柱制度已启动近20 年。

个人养老金政策遵循的理念。一是统筹兼顾。一方面，统筹考量三个支柱的发展，把握补充保险的功能定位，确定目标替代率水平；另一方面，兼顾国际经验及国内实践，做好相关衔接。如坚持个人账户制的制度模式，既体现权益归属，又为未来二、三支柱的衔接预留了空间。二是操作便捷。体现在参加条件简单、参与方式灵活、开立账户简便、可变更资金账户开户行、投资交易便捷、领取方式多样、享受税优直接等方面。同时，以个人账户制为核心、统一信息管理平台的制度设计，为便捷操作、流程简化提供了支撑。三是增加获得感。个人养老金制度的参加人能够享受税收优惠政策；通过制度性安排，增加补充养老渠道，满足群众多样化养老需求；资金账户封闭运行，树立长期投资理念，助力个人理性规划。四是维护市场公平。个人养老金政策充分体现尊重现有金融市场生态。如，资金账户的开立，既可由参加人在符合规定的商业银行指定或者开立，也可通过其他符合规定的金融产品销售机构指定。同时，在确定参与金融机构、金融产品、销售渠道等方面，均体现金融监管机构职责，维护现有市场规则。

合力推动个人养老金发展。推动个人养老金发展是一项复杂的系统工程，涉及政府、监管、金融市场等多领域，需要集各方力量协调推进。政府政策主导部门要统筹规划多支柱养老保险体系布局，根据个人养老金制度实施情况适时完善，对个人养老金发展进行宏观指导，按照职责制定具体政策并进行运行监管。相关金融监管部门根据职责，依法依规对参与个人养老金运营的金融机构进行监管，督促相关金融机构优化产品和服务，做好产品风险提示，对产品的风险性进行监管，加强对投资者的教育。各参与金融机构为居民提供可靠便捷的服务，依法依规开展投资运营。

市场需做好充分准备。建立起我国个人养老金制度是长期的过程，需要做好充分准备，以便居民理性地将资产投入养老金储备，提升老年保障水平。应加快培育规范的市场，强化监管和风险防控，在促进资本市场的发展中推动养老金投资；加强居民个人投资教育，培育养老金融素养，提高个人风险意识；培养合格的养老金融咨询人员，既懂资产配置、又熟悉养老保险政策，结合居民的财务状况、预期收益目标、投资风险偏好等多种因素，提供多元化理财咨询。