治安管理处罚快速办理研究

刘蕾，李春华（中国人民公安大学，北京 100038）

2018 年《公安机关办理行政案件程序规定》（以下简称《程序规定》）中首次增加了快速办理程序。这一程序旨在提高公安机关处理简单治安违法行为的效率，加快简单案件办理速度，同时为复杂案件匀出警力，为基层民警减负。这项程序的设置体现了我国新时代行政执法的理念，随着现代化法治理念的发展和警务理论研究的不断深入，快速办理程序的现实运用也对基层民警提出了更高的要求。但是由于快速办理内容新、细节多，一线民警对案件性质的判断容易出现错误，导致执法效果与立法预期之间出现偏差。在全面依法治国和公安执法规范化建设背景下，立法与执法机关应当在理性追求效率的前提下，严格控制行政权力，让治安管理处罚快速办理发挥出更大的作用，实现更高的社会价值。

一、治安管理处罚快速办理程序的基本内容

为了确保公安机关执法规范化建设的各项工作都能够落实到位，提高群众对公安机关办理案件的信心和满意度，行政案件的办理程序被不断地细化，办案效率成为评价一项程序好坏的重要衡量指标。部分地区过分强调“服务”意识，增加了繁琐的步骤导致简单的治安案件拖延积压，案件处理的公正和效率也大打折扣，引起民众的不满与反感。正是在这样的现实背景下，行政案件快速办理应运而生。通过改革创新旧有的执法办案机制，实现治安案件的“繁简分流”，不仅缓解了民警的工作压力，降低了执法的成本，减轻了当事人的负累，还能在充分保证办案效率和质量的前提下大幅提高公安机关执法工作效能，密切警民关系。治安管理处罚快速办理立足公安工作实际，通过对行政案件进行再分类和办案程序的再简化，提高基层民警办案效率。这项程序的设置以节约办案资源为重点，在遵守法定程序的前提下帮助基层公安机关在较短时间内实现司法公正，使办案质量与执法效率得到了双提升。

（一）快速办理的基本内涵

治安管理处罚简易程序实施以来，行政效率已大幅度提升，但由于简易程序适用范围相对较窄、满足其适用条件的案件不多，还有大量简单案件只能适用普通程序进行办理，警力明显不足的基层仍需大费周章，说明简易程序仍不足以缓解基层人案数之间的矛盾。基于“为基层减负、替民警松绑”的利益考量，立法者在原有的治安管理处罚程序中新增了治安管理处罚快速办理程序，对不适用行政处罚简易程序的案件做进一步的筛选归纳，继续扩大“简单”案件的范围，将事实清楚，违法嫌疑人自愿认错认罚，且对违法事实和法律适用没有异议作为快速办理的适用条件，公安机关对满足前述要求的案件可以采取简化取证方式和审核审批手续等措施，进行快速办理。

快速办理遵循依法从快、质效并重、权利保障三大基本原则。其中依法从快原则是指行政案件快速办理以效率为主导，以公正为前提。因此民警必须以遵守法定办案程序为办案前提，在确保事实清楚、证据充分的条件下，从快处理案件。质效并重原则是指始终坚持服务与办案、法律政治效果与经济社会效果的有机统一，这不仅是新时期党和人民对人民法院审判工作的新期待，也是全国各级公安机关在处理行政案件时应有的价值追求。如何真正实现这二者的有机统一，需要公安机关在坚持以办案质量为根本的同时，高度重视办案的法律效果和社会效果，一方面要主动匡扶正义，维护人民群众利益，减少冤假错案的发生；另一方面也要服务社会，积极发挥公安机关普法教育作用，倡导群众遵纪守法。权利保障原则是指在快速办理行政案件过程中，办案民警必须严格履行告知义务，充分保障违法嫌疑人和相对人的权利，不能为了追求“快”而忽视了对相对人合法权益的保护，造成违法嫌疑人和相对人之间权利不对等的情形。

（二）快速办理的价值追求

治安管理是一项复杂且不可间断的日常性行政执法行为，案件数量多，基层民警任务繁重，已有的简易程序仍不足以破解当前基层警力有限、案多人少的困局。在处理一些违法事实清楚的简单行政案件时，不论是为了求稳而重复“常规程序”，还是为了提速而随意删减流程，都会造成公平效率的失衡，也会明显降低执法的社会经济效益，因此基于当前基层公安对于减负增效的迫切需求，公安部又增设了快速办理程序，对满足特定条件的简单案件的取证方式和审批手续等措施进行简化从而快速结案提高效率，与此同时也为复杂疑难的案件得以充沛的警力资源进行调用。快速办理通过对执法资源配置的合理优化，及时保障了当事人的合法权益，促进了依法行政，真正实现“简案快办、疑案精办”的目标。[1]

1.快速办理侧重提高效率

人民群众对公平正义的感受，不仅来源于实体法律和执法程序的公正，还取决于公安机关能够及时实现办案效益、及时止住群众受损利益和及时恢复社会秩序的办案效率。而快速办理的主要优势即“快”，根据《程序规定》第42 条，是否适用快速办理的决定权由违法行为人自己掌握，可以在案件办理前拒绝，或在案件办结前放弃使用该程序。这步流程优化了一般程序中现场调查、询问证人、收集证据、告知处罚决定等流程，有效地节约了时间和人力成本，缓解了当前基层警务资源紧缺的燃眉之急。快速办理程序体现了公安机关行政执法理念的转变和管理模式的创新，通过简化流程、缩短时间的方式给基层松绑，帮助公安机关实现打击违法行为的效果和效率的“双提升”，集中更多警力资源办理疑难复杂的案件。快速办理也能让被违法行为破坏的社会资源、精神利益及时得到法律保护，保证被侵害人能够尽早得到救济和抚慰，促进社会秩序的恢复，为社会增加和谐因素、化解矛盾纠纷。此外，还能督促民警提高执法素质和自身素质，进一步拉近警民距离，将行政执法与法制教育合二为一。

2.快速办理追求程序公正

公平正义是衡量公安机关行政案件快速办理质量的重要标准，是公安执法工作的根本。若程序不公正，则效率无意义，快速办理对程序公正的追求主要体现在两方面。一是保障适用快速办理的案件程序公正，这类案件必须满足“事实清楚，嫌疑人自愿认错认罚”的前提，民警必须经过充分调查取证并固定证据来避免因草率结案埋下隐性风险，确保当事人对公正的感受不受减损。二是对公安机关办理的所有案件而言，快速办理能将有限的警力资源合理配置，保障复杂行政案件所需警力不被挤兑，从整体角度保护公安机关办理行政案件的程序公正，真正提高民警的办案质量和效率，减少不必要的司法行政纠纷和争议，消除民警的负担和困扰。

3.快速办理协调公正与高效的冲突

公平正义是执法司法工作的生命线。只有公安机关把追求效率同实现公正、打击犯罪同保障人权、执法目的同执法形式有机紧密结合起来，才能真正实现执法办案的公平正义，建立高效的法治政府。立法者在制定和设置快速办理程序的过程中，为了能够达到提高效率的目的必须要跳过某些普通程序中的繁琐环节，这对程序的公正必然会产生影响。虽然效率与公正之间的冲突无法避免，但二者并不是互相排斥的关系。因此，如何恰当地协调这二者间的冲突是解决问题的关键。一方面，对于适用快速办理程序的案件，能够有效压缩成本提高效率，尽快恢复违法行为造成的财产损失、秩序混乱，避免在简单案件上浪费执法资源，从而集中警力办理严重治安案件或者刑事案件，避免案件长期积压引起的恶性循环。快速办理看似将程序公正放在靠后地位，但其立法初衷实际是为了保障更多复杂案件能够实现程序公正。另一方面，快速办理程序虽然对流程进行了简化，但实际上对执法民警的道德素养、主观能动性和法律功底提出了更高的要求，民警必须主动学习业务知识、不断提升正确适用快速办理程序的水平，为公安机关树立良好形象。立法者在设计快速办理程序的过程中，为了提高效率，在一般程序的基础上精简取证程序、简化审批文书、降低证明标准[2]，同时也避免了当事人的程序权利和案件的准确性不被牺牲。

快速办理缩短办案时限的同时，也对民警的执法过程提出了更高要求。案件的快速办理避免了普通程序的繁冗环节，妥善运用将最大程度为当事人节省等待时间、保障人们的生产生活秩序不被干扰和破坏，其快速高效也能促进警民关系和谐，为警察群体赢得群众的认可和社会的积极反响，真正实现治安处罚和法制教育相统一、执法效果与社会效应相统一的目的。[3]

（三）快速办理与政府流程再造理论的契合

由于快速办理对适用范围、处罚种类、程序实施等方面都有严格限制，且快速办理存在上述问题分布在公安机关办理行政案件的各个阶段，涉及到实践部门的配合与外部环境的制约，公安机关控制行政权力、集中管理、强调纪律等传统政策性措施的技术性较低且现代化程度不足，因此成效不佳，难以涵盖快速办理的全部内容。政府流程再造理论起步较早、发展成熟，并且已经被许多国家、企业广泛应用，是公共管理改革领域的成功经验，对公安机关完善快速办理程序具有借鉴意义。

政府流程再造源自企业业务流程再造理念，是上世纪70年代西方政府行政改革的主要内容[4]，它以满足公众需求为核心目标，旨在提高政府行政效率效能、降低行政成本、提升行政能力和公共服务质量，谋求工作效率和服务质量的显著提升。政府流程再造主要针对政府工作中存在的服务流程冗余、横向沟通困难、管理效能低下等现象进行改造，通过删减非必要环节、简化繁琐程序、合并重复行政职能等方式对政府部门进行系统性的重构。政府流程再造理论的具体内容包括几个方面：其一，公众利益是刺激政府流程再造的核心动力，即提高满足公众需求的能力。其二，流程再造的关键在于优化流程、整合行政职能，实现资源合理配置、降低成本。其三，流程再造必将打破部分传统政策法规的规制，新生的组织结构将更加具有灵活性和创新空间[5]。对照治安管理处罚快速办理程序，其目的是为了提高办案效率，保障公民合法权益，通过简化取证方式和审核审批手续的方式对办案流程进行优化改造，其制度设计的初衷和目标与政府流程再造相契合。

二、快速办理在实践中存在的问题

近年来，随着执法规范化建设工作的不断深入，基层公安机关的案件处理标准越来越严格，行政案件的办理程序也越来越复杂。在当前基层办案警力资源严重不足、行政案件数量不断增加的情况下，一件行政案件办下来，不仅需要执勤民警通宵作战，案件当事人也要长时间等待处罚决定。针对这一情况，2018 年公安部对《程序规定》进行了修改并就治安管理处罚快速办理作出了明确规定。治安管理处罚快速办理具有所需法律文书少、程序简单、效率高的优点，在处理案情清楚、违法嫌疑人认错认罚的行政违法行为时，可以有效降低执法成本、提高行政执法效能。但是由于治安管理处罚快速办理起步晚、缺乏足够的经验积累，而我国正处于经济飞速发展、社会快速进步的阶段，快速办理存在不足是必然的，需要立法者不断摸索和执法者不断实践，完善这项制度将是一个缓慢的过程。

（一）适用的案件范围规定模糊

《程序规定》对于快速办理的规定主要强调了“事实清楚，嫌疑人自愿认错认罚”。就目前的现实情况而言，绝大部分行政案件其实都符合上述条件，如果一味追求执法效率而对大多数案件适用快速办理程序，程序的公正也必然会大打折扣。的确快速办理重在“快”，其出台目的是为了让当前的执法效率更上一层楼，但程序公正始终是行政执法的第一要求，如果盲目求“快”而全盘适用快速办理的话，必将对公安执法工作的准确性和当事人权益的保障产生影响。

（二）民警主观随意性较大

规范化执法是基层民警最基本的履职要求，也是规范办案人员执法行为的标准，虽然快速办理已就适用范围作出了较为详细的规定，但是在实践中，民警的主观随意性较大仍是突出的问题，主要表现为执法人员滥用自由裁量权，这对基层民警的执法权威和执法形象都是一种严重破坏。由于快速办理的特殊性，现实中因为执法环境的多变性、民警对证据的把握标准不同、认识不同或因一些案外因素，经常会导致实践操作不符合法律规定[6]。一些本不该适用快速办理的案件被民警按照快速办理粗糙处理，而本该按照快速办理的案件却久拖不决，严重影响了法律的统一性和公正性，削弱了公安机关的严肃性和公信力，使公民对警察的执法能力产生质疑，同时也会使警民关系变得尖锐，不利于公安机关社会管理工作的展开。

（三）证据合法性和有效性难以保证

实践中，有些违法嫌疑人在民警办案过程中表现出积极配合的姿态，出于各种目的或心理努力迎合行政案件快速办理的要求，有的民警为了快速解决眼前的问题，不积极调查取证[7]，根据违法嫌疑人的陈述在执法风险不能完全排除、执法程序不完全规范的情况下选择了快速办理程序。违法嫌疑人事后对公安机关作出的处罚决定不满，他们便会提出复议、诉讼甚至上访，一旦进入审查或诉讼程序，对公安机关在办理案件时的取证方式和审核审批手续势必会被审查，而所取得的证据往往是不符合诉讼活动中取证程序合法性和证据有效性要求的。

（四）监督评价机制缺失

在执法过程中，一些民警对于执法的目的、依据、程序以及立法者所期望达到的效果等问题缺乏正确认识，执法理念不够强，执法不严、执法不公等问题突出，快速办理的落实情况全凭执法民警的主观意愿。由于没有职责分明的执法责任追究考核机制和完善的考评体系对办案人员加以约束，内部的监督方法也仍然停留在事后监督上，如何把好事前源头关、事中审核关、事后检验关，还没有形成具有针对性和实效性的执法监督链接，这些问题在一定程度上制约了快速办理的运行。

三、完善快速办理程序的具体路径

上述问题说明无论是一味求快草率结案，还是保守不前按“规矩”办事，都与实现行政案件繁简分流的目的背道而驰，而且还会降低执法的社会经济效益。为了响应当前公安工作“减负增效、服务实战”的战略目标，立法机关在对快速办理程序进行完善时可以灵活应用政府流程再造理论的基本方法，使快速办理程序更加规范、系统、科学，为进一步加速扫除困难障碍，使高效便捷成为简案快办的常态。但立法机关也不能忽视程序公正这一基本追求，在追求效率的过程中程序公正仍有受到侵蚀的风险，因此为了保障案件的实体正义，规避案件错办和当事人的人格尊严受损的风险，立法机关应当以程序正义理论为支撑搭建快速办理程序框架。根据程序正义理论的自然正义原则要求，公安机关在行政执法过程中必须保证最低限度的公正，实现稳中求快[8]。高效和公正是快速办理的精髓所在，二者兼顾方可实现快速办理程序的整体优化，具体途径主要包括五方面内容。

（一）平衡效率与公正

面对社会节奏整体加速的趋势，快速办理程序的进一步简化推广是必然趋势。为保护当事人程序权利的充分实现，结合程序正义理论中“任何人在受到不利影响之前都要被听取意见”的基本思想，立法机关应当规定办案民警在适用快速办理程序前，必须先向当事人就案件事实和可能适用的法律征求意见，了解可能存在的争议，不能仅凭违法行为和证据推定案件性质导致案件事实的遗漏。此举能够保证行政相对人在快速办理过程中的参与权，确保对当事人作出的处罚决定经过正当法定程序，降低适用快速办理程序案件的错误率，实现效率与公正之间的动态平衡。

（二）统一适用条件

业务流程是政府流程再造的主要改造对象，通过对其进行重新设计实现工作质效的优化提升。在政府流程再造的认知框架下，制定统一的快速办理的适用条件是完善快速办理程序流程再造的前提和基础，通过建立统一的快速办理程序适用范围帮助办案民警实现对办案过程的全方位动态把握。从横向上通过列举法或下定义将使用快速办理的案件进行具体准确地归类，代替“简单”这样模糊、易受主观影响的概括性表述，要让每一件适用快速办理程序的案件都能找到法律依据。在纵向上贯穿快速办理的根本要求，对执法原则、证明标准、审批环节等内容制定规范，确保立法者意志的体现，提高执法办案的公信力。在固定当前使用条件的同时，还要注重快速办理适用导向的一致性，为制度的定期修订、补充和可持续发展留出弹性空间[9]。

（三）构建流程规范

对整体流程的优化是政府流程再造的核心，因此在统一快速办理程序适用条件的基础上，还需要进一步深化对快速办理程序流程的创新，以构建清晰直观的系统性规范流程为切入点和着力点，将原则性和抽象性的程序规定细化为数个环节，形成环环相扣的执法步骤。同时，对其中关键的取证环节和审核审批手续建立明确的行为标准和责任标准，让各个环节之间相互制约，确保案件取证过程清晰、审核审批手续内容明确，办案人员权责分明。通过对快速办理流程的理性再建，实现快速办理流程前后环节的有机衔接，保障快速办理程序的高速有效运行，实现快速办理流程的现代化升级，同时直观清晰的工作流程也能方便事后纠错和效果评估机制的运行，杜绝执法争议和民警随意性，避免留下执法死角。

（四）加强科技应用

信息技术的应用，是政府流程再造降低政务工作成本提高效率的重要方式[10]。快速办理要打破传统纸质办公的局限性也需要加强科学技术在办案过程中的运用。比如通过开发执法办案软件，及时掌握案件动态，在出现执法民警少于两人、违法嫌疑人拒绝认错认罚、不承认违法事实或拒绝适用快速办理等不宜适用的情况时，让指挥中心能够第一时间收到预警，避免民警自由裁量过限引发行政争议；案件证据的收集自查和审批程序的报送可以直接通过手机等便携设备线上完成，办案民警无需为了提交材料往返现场；当办案期限48 小时即将结束时，对办案人员发出多段式的截止提醒。电子信息技术的运用实现了对快速办理过程的全息控制，用科学技术为治安管理处罚快速办理的高效运行提供保障，提高执法公信力和执法权威。

（五）强化过程监督

强化对快速办理程序的过程监督是提高快速办理案件程序正当性的重要机制，过程监督的重点在于监督民警执法的细节流程，检查执法程序是否正当合理，体现了程序正义理论中追求正当法定程序的理念。公安机关具体可以利用信息技术，对程序适用、执法人数、取证过程、办案期限等细节进行跟踪了解，将案件与快速办理相关的所有细节都置于监督控制之下，直至案件办结。分管案件质量的领导可以在系统后端查询各个案件所处的流程节点和截止期限，实时跟进案件进展、了解办案动态，及时发现存在问题的案件并进行督办。