成品油转移支付预算用于普通公路养护管理体制改革的思考

文 贵州省交通运输厅课题组 图 贵州省交通运输厅

2016年以来，由于多方面原因，成品油消费税转移支付资金作为贵州省普通公路特别是普通国省道养护资金的主要来源，呈现出保障能力不足、收入渠道减少和支出需求倍增等问题，资金供给矛盾凸显，亟需改革破题。对此，贵州省交通运输厅成立课题组，深入贵阳市、遵义市、安顺市、黔东南州等地调研，并结合省内普通公路的养护管理实际，提出了一系列对策建议。

贵州省黔南州三都县农村公路

背景介绍

2008年，国务院出台了《关于实施成品油价格和税费改革的通知》《成品油价和税费改革实施方案》，决定自2009年1月1日起实施成品油税费改革。此次改革将“税、费、价”三者联动，明确取消公路养路费、公路运输管理费等六项收费，逐步有序取消政府还贷二级公路收费，同时相应提高成品油消费税单位税额，实行在价内征收（即征收时不提高成品油价格），纳税仍在生产环节，构建了成品油价格形成机制，由中央财政根据“2009年改革基期核定基数+各省燃油消费税增量部分”拨付给地方。

为确保地方原有分配基数不受影响，中央采用适当方式集中成品油税费改革的新增收入，然后按规定返还地方，实行“保存量、调增量”的渐进改革模式。此次改革虽然将成品油消费税作为“中央税”，但中央财政采取“不挤不占、不赔不赚”的原则，做“过路财神”，通过转移支付的形式全部返还给地方。中央向地方转移支付的资金包括存量资金和增量资金。成品油税费改革转移支付考虑的因素基本与历年影响养路费等收入增长的因素协调一致，既保证地方收入不会因为公路养路费、公路运输管理费等六费取消而受到影响，而且保证资金分配规范、透明，确保地方所需资金落实到位。同时，在“六费”收入基数返还的基础上，增量资金的60%与各地的批发环节燃油销量挂钩（相当于地方直接分享60%的增量），还有20%与交通设施里程挂钩，剩余20%与道路通达深度（根据各地车辆拥有量、可居住面积、县级单位个数等因素综合确定）挂钩。在上述分配原则下，能够保证现有的收入格局不发生大的变化，并适当向中西部地区倾斜。这种分配方案在很长时间里维持了原有的地方收入格局，一定程度上助推了普通公路的建设养护发展，也削弱了它在调整地区财力差异方面的力度，对未来成品油转移支付保障能力的可持续性带来了挑战。

在资金下达方面，贵州省财政厅将成品油价格和税费改革转移支付资金下达给贵州省交通运输厅，贵州省交通运输厅将资金切块后下达给贵州省公路局。切块资金是贵州省公路局组织公路养护管理的主要资金来源，承担了各公路管理局编制人员全部工资福利等基本支出、公路日常养护、公路大中修工程、部分安防、地灾治理、水毁修复工程，以及部分路政经费支出，是贵州省公路局系统普通国省道养护管理等日常工作最重要的资金来源。省级加强成品油消费税资金的使用统筹，将有限的专项资金集中用于公路事业，形成了资金规模效益，有效促进了公路交通事业的平稳发展。

现存问题

贵州全境均系山岭与山间盆地构成的独特山地地貌，山地和丘陵占全省国土面积的92.5%，公路交通在国民经济发展中具有举足轻重的作用。改革开放以来，贵州公路建设成果显著，截至2019年，贵州省高速公路通车里程7005公里，普通国省道总里程2.63万公里，农村公路17.14万公里，公路总体技术状况得到极大改善，公路通达深度迅速提升，西南陆路交通枢纽地位全面巩固，为贵州经济建设和社会发展打下坚实基础。与此同时，贵州省普通公路养护事业也面临一些突出问题，主要体现在以下几方面。

成品油税基数小，严重压缩普通公路养护资金

贵州省处于我国西部地区，经济发展较为落后，普通公路里程少，车辆保有量小，改革基期的成品油消费税基数仅为20.13亿元，远低于东中部省份。国家实施西部大开发战略特别是成品油消费税改革以来，经过十余年的发展，贵州省GDP增速连续9年位居全国前列，普通公路等级公路里程和服务能力实现跨越式增长，居民车辆购买能力和燃油消费能力大幅度增强，但国家层面仍维持2009年改革基年的分配方式，导致切块到贵州省的成品油税资金总量较少，不能满足普通公路养护实际需求。例如，2017年贵州省成品油消费税总额约146.26亿元，成品油税转移支付到贵州省的总额仅为35.61亿元（用于普通公路为24.56亿元），转移支付占贵州省成品油消费的24.35%，远低于与贵州省成品油消费税总额相近的云南、陕西、广西、山西、内蒙古、黑龙江、江西等省份，排名全国倒数第三。

成品油税转移支付资金总量不足，制约普通公路发展

从2016年起，切块到贵州省的成品油消费税用于普通公路养护的资金不增反降，从2016年的24.69亿元下降至2019年的23.97亿元，加之基本支出不断增加，用于普通国省道和农村公路的养护资金仅有8.78亿元。

2013年5月，《国家公路网规划（2013—2030年）》和《贵州省省道网规划（2012—2030年）》分别经国务院和贵州省人民政府批复，贵州省普通国省道里程从9970公里调增至2.62万公里。路网规划调整后，道路等级有较大提高，路基宽度、路面结构、安全防护设施的养护管理要求更高，所需养护费用也相对增多。与此同时，随着高速公路加大入口治超，超限超载车辆大多转移到普通公路行驶，加重了普通公路的损坏，大大缩短了公路使用寿命周期，增加了普通公路的日常养护费用。

贵阳公路养护部门开展预防性养护施工。

贵州省安顺市西秀区双堡镇农村公路

经测算，每年普通国省道公路养护资金需求为30.8亿元（预防性养护实施里程比重不少于5%，当年发现次差路率次年实施养护工程比例不低于80%），农村公路养护工程资金需求为51亿元（农村公路年均养护工程不低于养护里程的5%，按17万公里里程测算，每年至少需实施大中修8500公里，其中大修每公里80万元、中修每公里40万元，共需资金51亿元），养护资金缺口巨大。

资金供给减量，阻碍公路养护事业可持续发展

在2009年改革期间，由于贵州省财力薄弱等原因，仅将农村公路管理机构的基本支出纳入一般预算，普通国省道管理机构的人员工资和运行经费仍由成品油税资金保障。随着政策性工资及养老保险改革等政策调整，成品油消费税转移支付资金用于基本支出的部分越来越多，养护资金总量减少，导致普通国省道养护工程资金捉襟见肘，成品油税资金已经无法解决“养人”“养路”的两难问题。全国绝大多数省份已将普通国省道管理机构的人员工资和运行经费纳入财政一般公共预算，改革过程中财政部一再强调成品油转移支付不会与经常性支出项目挂钩，但由于公路事业预算体制的原因，贵州、甘肃、广西等中西部省份的经常性支出项目已经与成品油转移支付形成事实上的挂钩，并由成品油税资金保障。

成品油税资金呈现“不增反降”趋势

成品油转移支付与燃油税消费量挂钩，大幅提高了成品油消费税税额标准，充分体现“多用油多负担、少用油少负担”原则，增量分配机制建立在地方石油消费量的基础上，而成品油消费税本身就属于调节税，其目的是逐步降低生产、生活对石油的依赖，推动节能、新能源技术的发展；随着我国1.6升及以下排量乘用车、混动汽车、电动汽车、新能源汽车的加速发展，工业等非交通行业推进燃油替代能源和可再生能源的使用，成品油消费量虽然总量在增长，但增速呈下降趋势，从长远来看，成品油消费税的税基会逐渐收窄，导致转移支付减少。另外，市场上非法销售的走私油、非法经营者用工业用汽柴油或不合格产品调制的汽柴油及环保等级低的油品对正规油品销售渠道造成巨大冲击，严重扰乱成品油生产经营秩序，造成国家税收流失。2016年以来，各省的成品油转移支付增量部分逐步减少。

解决对策

贵州省黔东南州黄平县野洞河镇两岔河至龙洞河公路路面改善提升工程正在紧张铺油中。潘胜天 摄

为进一步推进普通公路特别是普通国省道养护事业的可持续发展，建议从财税和预算体制改革、推进普通国省道养护市场化、加大超限运输治理力度等角度同步推进，通过加大养护资金保障、提升公路养护市场化发展水平、加大公路安全保护，推动提升养护现代化水平。

争取建立同养护成本同步增长的转移支付机制

积极向财政部呼吁，进一步优化成品油税改革转移支付的分配方式，打破原有以改革基数为主的转移支付分配格局，降低改革基数所占权重，增加普通公路养护成本增长量和公路设施里程、公路通达深度等发展型要素的权重，提高增长性返还的比重，增加对贵州等落后省份的转移支付规模，使成品油转移支付分配与实际经费需求相匹配。

根据2019年10月国务院印发的《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》中明确的“后移消费税征收环节并稳步下划地方”的消费税改革方向，积极争取财政部、国税总局等部门的支持，推动成品油消费税征收加快后移至批发或零售环节，拓展地方收入来源，增加地方分配比例，提高地方统筹力度，既扩大地方自主权，引导地方改善消费环境，也有效改善地方交通建设与养护的资金保障能力。

落实普通公路养护事权和支出责任

根据《交通运输领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》《贵州省交通运输领域省以下财政事权和支出责任划分改革方案》精神，积极争取中央层面对贵州的资金支持，同时进一步明确省级及省以下财政事权和支出责任划分，增加省级财政在普通国省道建设、养护方面的支出责任。将普通国省道管理机构运行经费和人员经费等基本支出纳入一般公共财政预算保障，避免基本支出挤占项目支出；确保成品油税费改革转移支付的80%用于普通公路养护且不得用于公路新建。

切实推进公路养护市场化改革

加快养护领域市场化进程 推广养护工程项目设计施工总承包招标，研究按年度周期、路段里程和工程类别划分标段的综合养护承包模式，引导企业加大投入，加大新材料、新设备的应用，加大旧料回收和循环利用等新技术、新工艺的推广，提高养护资金使用效率和公路养护水平。

稳步推进公益项目市场化 结合一线养护职工较多的实际，日常养护、应急养护继续实施以养护站自主养护为主的模式，具备条件的县（市、区）或路段通过市场招标开展日常养护。

逐步构建新的奖惩机制 构建监管考核结果与养护资金、市场准入挂钩的奖惩机制，探索将养护质量、效率、效益和服务状况纳入合同管理考核，规范市场培育，加快完善信用评价体系，加快形成开放、竞争、有序的公路养护市场。

加强违法超限超载运输治理

完善省、市、县三级政府主导治超工作机制，推进解决治超工作经费不足的突出问题，强化治超工作考核评价体系，并将治超工作纳入贵州省人民政府的目标考核范畴，定期开展考核评价；完善源头治超制度，及时公示重点货运源头单位，对违法超限超载货车进行源头倒查和立案调查，加大对违法车辆、驾驶人及运输企业的处罚力度；完善信用治超制度，推进信用治超工作，支持建立政府信用数据共享机制，推进违法超限超载运输失信人联合惩戒；强化治超联合执法常态化制度化，交通运输部门抓好称重检测、监督消除违法行为，公安交管部门单独实施处罚和计分，并严格执行全国统一的超限超载认定标准。

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