党内法规实施的百年历史、经验借鉴与实践进路

摘 要：中国共产党自建党以来，高度重视通过党内法规的有效实施构建依规治党的党内秩序。考察党内法规实施所经历的初步萌芽、曲折推进、恢复发展和全面完善四个历史阶段，其以完善的党内法规体系为基础、以全面从严为遵循、以系统性思维为指导、以准确把握纪法关系为要求，为当前党内法规实施提供了经验借鉴。当代党内法规实施应从坚持党的领导、推动党内法规制度“供给侧结构性改革”、深化党内法规执行力建设、推进党内法规文化发展、增强党内法规实施监督力度等方面发力，以持续提升党内法规实施效能。

关键词：党内法规实施;百年历史;党的领导;从严治党

中图分类号：D23

文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2022）02-0041-09

基金项目：国家社科基金项目“中国共产党党内法规实施后评估制度研究”（17BDJ033）;清廉温州建设研究中心研究课题（QLZ2021002）的阶段性研究成果。

作者简介：潘姚（1994-），女，四川什邡人，中国政法大学博士研究生，研究方向：宪法学与行政法学、党内法规。

2020年11月中央全面依法治国工作会议召开，习近平总书记在会上明确提出要坚持建设作为推进全面依法治国总抓手的中国特色社会主义法治体系[1]。完善的党内法规体系是中国特色社会主义法治体系的重要子系统，推进依规治党、从严治党向纵深发展，是习近平法治思想的题中之意。随着党内法规体系建设之有规可依目标得以基本实现，如何确保党内法规得到有效实施，是亟待解决的现实问题。所谓党内法规实施，是使党内法规的具体规范要求在党内外得到全面实现的活动，是抽象文本规范由可能性转变为现实性，进而转化为各级党组织和全体党员之具体行为的过程。从实现路径来看，党内法规实施由党内法规的执行、党内法规的自觉遵守、党内法规的实施监督构成。确保党内法规得到有效实施，实现文本规范的全面落实，不仅是党内法规体系建设从立规走向施规的现实所需，更是进一步推进依规治党向纵深发展的重中之重。

一、党内法规实施的百年历史进程

中国共产党自建党以来，始终注重通过党内法规保障党内各项事务的规范运行。由于中国共产党在不同历史时期所处的地位和环境、肩负的历史任务客观上存在显著差异，相应的党内法规实施进程经历了初步萌芽、曲折推进、恢复发展、全面完善四个历史阶段。从建章立制到不断自我完善与修正，党内法规实施取得了丰硕成果。

（一）初步萌芽时期（1921—1949年）

1921年7月23日，中国共产党成立。此时的中国共产党处于初创阶段，其主要目标是以武力推翻旧的统治秩序和旧的国家机器。聚焦这一目标，党内法规实施实现了从无到有的突破，基本的制度雏形得以建立。其一，明确党内纪律要求。毛泽东明确提出：“加强纪律性，革命无不胜。”[2]中共一大通过的《中国共产党第一个纲领》作为中国共产党第一部正式的党内法规，对党员条件、入党手续、保守身份秘密、纲领修改条件等内容进行严格规定[3]，由此奠定了“纪律立党”的基石。严格明确的党内纪律规范不仅能为党内法规的有效实施提供规范依据，也能凭借纪律规范所具有的威慑力，引导党内形成自觉守规的良好氛围。其二，开展党内教育工作。1924年5月，中共中央执行委员会扩大会议通过《党内组织及宣传教育问题决议案》，首次提出设立党校的议题。同年12月创办的安源地委党校，作为中国共产党历史上第一所党校，是从教育环节提升党员自觉守规意识，以促进党内法规实施的重要尝试。随着《关于创办高级党校（马列学院）的决定》于1948年7月发布，多层次党内教育体制基本形成，党内法规入脑入心有了制度化的教育体制依托。其三，确立党内法规实施监督基本制度。中共中央于1931年5月通过《中央巡视条例》，明确中央巡视员的首要任务是“保证国际和中央路线百分之百的执行”。通过巡视员到各地实际指导工作，强化和维护党的领导[4]，确保上级路线、方针和政策的有效传达，构建了中央对地方党内法规实施情况的非常态化监督机制。1948年发布《关于建立报告制度》和《关于建立报告制度的补充指示》，通过建立健全报告请示制度，确保信息的及时、真实、全面传递，构建了中央对地方党内法规实施情况的常态化监督机制。整体来看，这一阶段的党内法规实施取得了一定的规范实效，客观上有助于中国共产党保持强大的军队战斗力。但在战争频发、生存压力巨大的历史背景下，党内法规实施仍呈现出较为明显的零散化和碎片化特征。

（二）曲折推进时期（1949—1978年）

1949年10月新中国成立，中国共产党由“革命党”转变为“执政党”，党的任务和目标均相应发生变化。为把中国建设成为一个伟大、富强、先进的社会主义国家，党内法规实施亦出现了新变化。其一，开展整風运动以深化党规实施。中共中央于1951年12月发布《中共中央关于实行精兵简政、增产节约、反对贪污、反对浪费和反对官僚主义的决定》，拉开了全国范围“三反”运动的序幕[5]。通过对错误思想进行全面批判，清除了党内思想不端的少数分子，使得广大党员和领导干部脱离了盲目的状态，达到了思想上的高度统一，为党内法规实施的不断深化创造了有利条件。其二，规范监督主体以保障党规实施。中共中央先后于1954年1月发布《中共中央关于处分党的组织及党员的批准权限和手续的规定（草案）》、1955年5月转发《中共中央监察委员会工作细则》、1957年4月批准《中央监察委员会关于处分党员的批准权限的规定》，明确监察委员会监督党内法规实施的具体职能，并就执纪中的权限和程序问题进行系统规定。通过推进监督的规范化建设，提升党内法规实施的公正性和权威性，确保党内法规的有效实施。其三，提高理论水平以促进党规实施。1953年4月中共中央发布《中共中央关于一九五三——一九五四年干部理论教育的指示》，要求全党干部学习《联共（布）党史》第9至12章和列宁、斯大林论社会主义经济建设的部分著作，以提升党员干部的经济建设理论水平，保障经济建设的有序展开。1959年7月转批《高级党校关于今后工作任务的报告》，同意高级党校只担任培养理论干部的任务，以培养一批懂得马克思主义的理论干部，适应建设社会主义的现实需求。1964年2月发布《中共中央关于组织高级干部学习马恩列斯著作的批示》，要求组织地委以上干部阅读目录书籍，以确保其在社会主义革命和建设中发挥更大作用。这一阶段的党内教育以国家建设现实需求为导向，通过提升实施主体的理论水平，促进党内法规的有效实施。在这一阶段后期，由于受到政治运动的影响，党内法规实施的规范化发展暂时陷入停滞状态。后随着党内政治生活的正常秩序逐步重建，党内法规实施工作重回正轨。整体来看，这一阶段的党内法规实施工作呈现出在曲折中逐步推进的趋势与样态。

（三）恢复发展时期（1978—2014年）

党的十一届三中全会作出实行改革开放的历史性决策，并明确提出“健全党规党法，严肃党纪”的要求。粗略统计建党以来制定修订中央党内法规数量，这一阶段总数超过150部，年均超过4部，而1921年至1978年的总数仅约70部，年均不到2部[6]，由此可见党内法规体系建设重回正轨之后的良好发展态势。在此背景下，党中央主要从以下三个方面持续推进“从严治党”的相关工作。其一，推动党风廉政建设。在计划经济体制转向社会主义市场经济的过程中，腐败问题日益严重，切实加强党风廉政建设成为现实所需。中共中央相继于1980年8月、1984年12月发布《中共中央关于禁止在对外活动中送礼、受礼的决定》和《关于严禁党政机关和党政干部经商、办企业的决定》等纪律规范，同时通过制定配套规定和发布解释文本的方式，推动纪律规范的高效实施。如1997年9月中央纪委发布《<中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）>实施办法》，即是依托配套规定推进党内法规实施的现实体现;2007年12月中央纪委发布《安全生产领域违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》，即是依托解释活动推动党内法规实施的现实体现。推动党风廉政建设，能够有效清除党内害群之马，营造良好的党内政治环境，保障党组织的纯洁性和先进性，从而对提升党内法规实施效益发挥显著的正向作用。其二，重视干部教育培训。“善禁者，先禁其身而后人。”为充分发挥党员干部在党内法规实施中的模范引领作用，中共中央组织部分别于1983年、1991年、1996年、2001年、2006年制定相应的党员干部培训规划，对各阶段的干部培训工作予以全面指导，以建设高素质的干部队伍。其中，2006年1月《干部教育培训工作条例（试行）》的发布，更是首次以党内法规的形式对党员干部教育进行系统部署。干部教育培训工作的系统开展，能够为党内法规实施提供高素质且稳定的干部力量，是有效实施党内法规的重要组织保障。其三，发挥党内外监督合力。一方面，强化党内监督，提升监督效能。1982年4月中纪委和中组部联合发布《中共中央纪律检查委员会中共中央组织部关于加强各级纪律检查部门与组织部门相互联系的通知》，深化纪律检查机关与相关党政部门的协作配合，消除工作中可能存在的部门信息壁垒，以提升党内监督的有效性和协调性。1987年7月中纪委发布《党的纪律检查机关案件审理工作条例》，加强党内监督的规范性建设，以提升党内监督的权威。2003年12月中共中央发布的《中国共产党党内监督条例（试行）》，是党的历史上关于党内监督的第一部条例，更是党中央系统强化党内监督力量，以保障党内法规有效实施的集中体现。另一方面，促进党外监督，形成监督合力。中共中央办公厅先后于2005年3月、2010年9月印发《关于进一步加强和改进舆论监督工作的意见》和《关于党的基层组织实行党务公开的意见》，通过支持新闻媒体正确开展舆论监督和推进党务公开制度，充分发挥党外监督力量，形成监督合力，提升监督效能。整体来看，这一阶段的党内法规实施依托相关制度的不断恢复与优化，实现了规范效能的不断提升。但由于缺乏全面的统筹规划与顶层设计，部分制度的构建仍有待完善，党内法规实施的整体性功能尚未得到全面释放。

（四）全面完善时期（2014年至今）

2014年10月，中共十八届四中全会将“形成完善的党内法规体系”纳入全面推进依法治国总目标，并将其确立为建设中国特色社会主义法治体系的重要内容。为确保党内法规的规范效力得到充分发挥，党中央从以下四个方面入手，严抓党内法规实施工作。其一，完善党内法规体系。2016年12月，党的历史上第一次全国党内法规工作会议召开，并专门印发《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》，就新形势下党内法规体系建设作出统筹部署。党内法规体系建设由此进入快车道，并于建党一百周年之际形成了比较完善的党内法规体系[7]。不断优化的党内法规体系，能够为党内法规实施提供科学合理的规范依据，是进一步提升党内法规实施效能的关键前提和重要保障。其二，优化党内组织建设。截至2014年底，中国共产党党员总数已超过8000万，基层组织总数超过430万[8]。在党组织不断壮大的背景下，中共中央于2015年6月、12月先后发布《中国共产党党组工作条例（试行）》和《中国共产黨地方委员会工作条例》，2018年10月发布《中国共产党支部工作条例（试行）》，又于2019年4月印发修订后的《中国共产党党组工作条例》，对地方组织、基层组织、党组的建设进行明确规范，为党内法规从上至下的高效实施提供了完善的组织保障。其三，推进主题教育常态化。“三严三实”“两学一做”“不忘初心、牢记使命”主题教育分别于2015年、2016年、2019年依托相应的规范性文件展开，整体呈现出从集中性教育向经常性教育延伸、从“关键少数”向党内全体党员拓展的常态化发展趋势。主题教育作为灵活应对不同阶段党内思想教育需求的重要方式，能有效培养不同社会形势下的自觉守规意识，对于推动党内法规实施意义重大。其四，以责任促实施。鉴于不明确的责任承担会弱化制度的权威性，使得制度形同虚设，从而导致破窗效应，中共中央于2019年9月修订发布《中国共产党问责条例》《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》，通过明确各责任主体的职权职责内容，强化党内法规的执行责任，构建高效严密的问责制度，破解党内法规“执行难”问题，以实现党内法规实施效能的显著提升[9]。整体来看，这一阶段的党内法规实施有了更加完善的规范依托和制度保障，取得了前所未有的实施成效。但面对不断变化的国情和党情，党内法规的有效实施仍面临着未知的风险与挑战，持续提升党内法规实施效能任重而道远。

二、党内法规实施的经验借鉴

习近平指出：“了解历史才能看得远，理解历史才能走得远。”[10]基于对党内法规实施之历史发展的全面考察与借鉴，当前党内法规实施应以完善的党内法规体系为基础、以全面从严为遵循、以系统性思维为指导、以准确把握纪法关系为要求，努力实现党内法规实施之规范效益的最大化。

（一）以完善的党内法规体系为基础

亚里士多德提出，“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从。而大家所服从的法律又应该本身是制定良好的法律”[11]。党内法规的有效实施，同样应以科学完善的党内法规体系作为基本依托和重要保障。从各领域成文的制度规范来看，截至2021年7月1日，现行有效党的组织法规共153部、党的领导法规共772部、党的自身建设法规共1319部、党的监督保障法规共1370部[12]。可以看出，党的领导法规制度和党的组织法规制度供给仍有待进一步补足。

党的领导法规制度涉及党的领导地位、领导范围和内容、领导体制机制等多方面内容，是坚持依法治国和依规治党有机统一的逻辑结果[13]。为进一步健全党的领导法规制度，首先应持续深化党的领导法规的具体内容，避免党的集体领导在部分领域沦为少数领导人的个人意志，确保党的领导落实到国家治理的各领域、各环节。其次应补充规范党的领导程序，给予党的领导以有效的程序性指引[14]。合理高效的程序性规定是落实党的领导的重要手段与保障，若该部分内容缺失，党的主张将难以及时上升为国家意志，进而无法实现党对国家和社会的领导。为党的领导确立基本的程序规则，才能在程序性规则的指引下保障党的领导的全面实现。最后应完善党的领导法规与国家法律之间的衔接与协调。党的领导法规制度涉及党与人大、政府、监察机关等不同性质主体之间领导与被领导关系，而上述被领导主体同时受到现行法律的全面规范。因此，在确立党对上述主体的领导方式、内容、权限等具体内容时，必须考虑现行法律规定，避免党的领导法规与相关法律规范相冲突。

党的组织法规制度以“主体”为中心，涉及各级各类党组织的产生、职责和运行方式等多方面内容[15]。现有党的组织法规虽已具有较为完备的体系，但仍然存在待完善之处。一方面，应进一步强化党的组织法规发展的内生动力。从党的组织法规建设的历史发展来看，许多法规的立规动力客观上来源于制度外部，具有较强的回应性[16]。此种制度构建路径虽能及时解决现实规范需求，但也可能因社会现实状况的变化，而难以适应不断涌现的新需求。为此，有必要全面提升立规者的规范意识，及时开展立规活动解决组织规范的现存问题，同时要积极鼓励组织制度创新，激活党的组织法规发展的内生动力。另一方面，应秉持实事求是的精神，积极推进党的组织法规制度建设。以党的基层组织建设为例，在不断扩大党的基层组织覆盖面的过程中，不仅应坚持党的基层组织标准化建设原则，还应允许依据现实情况积极探索党的基层组织在不同领域的多元化建设模式，以确保党内法规的有效贯彻与落实。

（二）以全面从严为遵循

2012年11月15日，在十八届中央政治局常委与中外记者见面会上，习近平指出“打铁还需自身硬”，强调党要管党、从严治党。党内法规实施亦应全面贯彻从严治党理念，坚持执纪从严、思想从严、治吏从严。

首先，坚持执纪从严。党内法规的有效执行，要求执纪主体以壮士断腕的意志和决心落实党内法规，坚持对不良政治现象“零容忍”的态度，确保违纪行为均能得到有效处理。执纪从严包含从严认定违纪行为和从严确定纪律处分两个方面的要求。从严认定违纪行为，要求执纪主体以违纪行为构成要件为指引，准确识别违纪行为，及时防范“打擦边球”的违纪行为，有效防止党内“侥幸心理”滋生。从严确定纪律处分，要求执纪主体在准确识别违纪行为的基础上，给予部分违纪党员，尤其是党员领导干部，在具体处分类型的可裁量空间内以更加严格的处分。严格的纪律处分带来的巨大政治经济待遇的落差，能够在党内起到良好的警示和威慑作用，时刻警醒党员严格规范自身行为。

其次，紧抓思想从严。思想是行动的先导，只有将规范要求转化为全体党员的内心自觉，树立党内法规从严实施的基本意识，消除责任承担的侥幸心理，才能形成自觉以更加严格的标准约束自己、全面守规的健康风气。一方面，应运用多种形态、多重手段对党内法规进行立体化宣传。中共中央应继续利用短视频、微信公众号等新媒体平台，全方位推动党内法规的宣传工作。同时，在宣传过程中注重党内法规具体内容的通俗化，有效连接抽象规范要求与现实案例，以图片、宣传片、表情包等多元形式展示具体规范的精神内核，提升内容的可传播性。另一方面，应将党内法规学习纳入党校（行政学院）、干部学院的必修课程，并设置具体的考核标准。通过学习教育这种柔性的方式，将党内法规的具体规范要求内化于党员的内心[17]。

最后，推进治吏从严。办好中国的事情，关键在党、关键在干部，这是从严治党的历史经验与基本规律。从党员领导干部所独有的区域辐射效应来看，其作为特定区域或具体部门党内法规的制定者和执行者，相较于普通党员，具有更高的道德感召力和社会影响力。若是党员领导干部出现违规违纪行为，往往会带来更加恶劣的影响。为最大限度降低其违规违纪行为可能带来的恶劣影响，必须以更加严格的标准规范党员领导干部。同时，党员领导干部带头示范，是我们党的优良传统[18]，是推动党内法规实施的重要法宝，是党内法规实施取得实效的关键。为确保党内法规实施取得实效，党员领导干部应自觉以更高的标准要求自己。只有党员领导干部以身作则、以上率下，层层示范和层层带动，才能够形成上行下效、整体联动的总体效应，进而保障党内法规落到实处。

（三）以系统性思维为指导

系统性思维要求把认识对象视为多方面相互联系且具有一定结构和功能的有机整体，全面探索与把握系统中各要素的相互作用与变化规律，以实现问题的最优处理[19]。以系统性思维指导党内法规的实施，要求在加强党內法规实施之整体性推进的基础上，不断强化党内法规实施的内部联动。

加强党内法规实施的整体性推进，要求我们从整体性视角把握、分析、评价党内法规的实施工作[20]，以实现执规、守规和督规各领域的均衡发展。习近平提出：“重大改革都是牵一发而动全身的，更需要全面考量、协调推进。不能畸轻畸重，也难以单刀突进。”[21]考察党内法规实施现状，加强党内法规执行力的实践和理论研究仍占据主要地位，对于守规和督规的重视程度则稍显不足，各领域的发展呈现出较为明显的不平衡性。此种不平衡状态，会直接削弱党内法规实施的整体效应。为此，在不断深化党内法规执行力建设的同时，必须给予守规意识和党内法规实施监督力度以充分的重视，以避免畸重畸轻情形的出现，推进实施合力的形成。

强化党内法规实施的内部联动，要求打破执规、守规和督规各领域的分离壁垒，推动各方力量呈现出相互促进、和谐统一的状态，在协同联动中实现实施合力的最大化。考察党内法规实施现状，执规、守规和督规各领域虽随着相应制度的不断完善取得了显著成效，但仍体现出较强的独立性，进而呈现出较为明显的“单兵出击”特征。以执纪工作为例，针对党组织和党员违反党纪的行为，给予恰当的处理，是执规的关键环节，也是党内法规实施的重要内容。但若将执纪工作局限于党内法规的执行领域进行考察，执纪工作将进入通过优化执纪程序、明确执纪标准，不断提升党内法规执行力的单一路径。此种路径虽能实现党内法规执行力的显著提升，但客观上仍局限于挖掘个案的裁判价值，而难以在党内发挥更为广泛的警示作用和预防作用。若能将执纪工作与守规意识的提升相连接，即可依托海量真实案例实现党内法规宣传教育的形象化与具体化，充分挖掘执纪工作的教育功能;若能将执纪工作与党内法规实施监督相连接，确保对执纪工作的全程监督，不仅能够保证党员权利得到全程保障，而且能够避免不当执纪行为引发的懒政怠政现象，确保执纪工作所产生威慑力的正面效应。

（四）以准确把握纪法关系为要求

法律是治国之重器、纪律是治党之戒尺，党内法规和国家法律的相容共存正是建设社会主义法治国家的客观所需[22]。在推进党内法规深化实施的过程中，必须准确把握党内法规与国家法律的关系，坚持纪法分开、纪法衔接、纪严于法、纪在法前。

纪法分开是党内法规实施的基本前提。纪法分开要求在党的纪律建设的过程中，以纪律作为管党治党的尺子，在党员干部触犯法律之前即以纪律和规矩加以约束和处理，在党员干部触犯法律之后则要既依纪又依法进行处理，以达到全面从严治党的目的。强调纪法分开在准确把握纪法关系中的基础性前提地位，既是现实环境下党风廉政建设和反腐败斗争、全面从严治党的现实需要，也与实践中存在纪法不分、以纪代法或是以法代纪的现实情况直接相关[23]。只有坚持纪法分开，才能使党纪与国法既各司其职、分工协作，又配套联动、相得益彰，形成规范合力。

纪法衔接是党内法规实施的程序保障。虽然党内法规与国家法律在制定主体、适用范围、实施方式等方面存在显著区别，但实践中仍然存在地方纪委考虑政治和社会影响或是受到人事利益关系的干扰，不移送或是不完全移送违法犯罪的党员，试图通过纪律处分代替行政处罚或刑事处罚的错误行为[24]。推进纪法衔接的最主要目标，是为了保障违法犯罪的党员在受到党纪处分以后，及时受到相应的行政处罚或刑事处罚，避免“党员”身份成为违法犯罪行为的“挡箭牌”。

纪严于法是党内法规实施的尺度要求。党的先锋队性质、执政党地位和历史使命决定了对党组织和党员必然要有更高标准、更严要求[25]。党纪严于国法并不是指党纪的位阶高于国家法律，更不是说党纪可以与国家法律相抵触[26]，而是在判断是否违规以及是否应该给予处分的层面，纪律的要求应该比法律更加严格[27]。以此形成对各级党组织和全体党员强大的威慑力，促使其自觉规范自身行为，确保党内法规得到全面落实。

纪在法前是党内法规实施的基本逻辑要求。所谓纪在法前，就是要把纪律和规矩挺在法律的前面。从逻辑关系来看，纪在法前和纪严于法是相辅相成的逻辑关系，正是因为纪律的要求比法律严格，所以才要把纪律挺在法律的前面。不能把纪在法前理解为纪律的效力高于或者优先于法律，也不能理解为执行纪律而可以置法律于不顾。党内法规实施要求“加强对党的各级组织和全体党员的教育、管理和监督，把纪律挺在前面，注重抓早抓小”，即是纪在法前的重要体现。

三、新时代党内法规实施的实践进路

习近平指出：“历史是最好的教科书。”[28]全面考察与分析党内法规实施的百年历史进程与经验借鉴，目的在于探索党内法规实施的范式和规律，以推进新时代党内法规的深化实施。概括来说，新时代党内法规实施之规范实效的提升，应以坚持党的领导、推动党内法规制度“供给侧结构性改革”、深化党内法规执行力建设、推进党内法规文化发展、增强党内法规实施监督力度为实践进路。

（一）根本保障：坚持党的领导

中国共产党是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，是做好党和国家各项工作的根本保证。在国内外形势不断变化、意识形态竞争愈加激烈的历史环境下，党内法规的深化实施将面临许多前所未有的新挑战、新问题。坚持党的领导能够为党内法规的有效实施指明政治方向，提供根本的政治保障和组织保障，确保党内法规实施的方向性和稳定性，保障党内法规切实落地。进一步强化党内法规实施中党的领导作用：首先，要加强思想引领。党内法规实施需以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，自觉在政治立场、政治方向、政治原则、政治道路上与以习近平同志为核心的党中央保持高度一致，以确保党内法规的有效实施。其次，要强化党的组织建设。“党的力量来自组织。党的全面领导、党的全部工作要靠党的坚强组织体系去实现。”[29]各级党组织负有贯彻落实党内法规的重要职责，是全面发挥党的领导作用的关键责任主体。为此，党内法规实施需立足新时代依规治党的现实需求，从组织形式、组织运行、组织教育等方面入手，对充分发挥党的组织力量作出系统部署，以确保党内法规实施能够依托强有力的党组织，全面落实党的领导。最后，要紧紧依靠党员。中共党员作为具有共产主义远大理想和中国特色社会主义共同理想的坚定信仰者和忠实践行者，在入党誓词中庄严承诺“履行党员义务、执行党的决定、严守党的纪律”，负有积极推动党内法规实施之义务。为此，应注重发挥每个党员的积极性，依靠党员公平执规、自觉守规、积极督规的行为，将党的领导贯穿于党内法规实施的全过程。

（二）立根固本：推动党内法规制度“供给侧结构性改革”

完善的党内法规体系是党内法规得以有效实施的逻辑前提和基本保障。所谓党内法规制度“供给侧结构性改革”，即以结构性优化为基础，通过扩大有效制度供给，提升制度供给对制度需求变化的适应性和灵活性，以实现规范效能的提升。在党内法规体系日臻完善的背景下，要推进“供给侧结构性改革”，为党内法规实施提供更为灵活、高效的制度供给，确保制度供给与需求的有效契合，以提升实施效能。为此，一方面，应以结构性优化为基础，完善党内法规体系。推进结构性优化要求进一步完善党内法规备案审查制度和清理制度，及时去除无效制度供给，避免无效的制度冗余损害党内法规体系的规范效力和权威性。同时，还应进一步确立党内法规立规技术规范、完善黨内法规解释制度、细化党内法规实施后评估制度，以补足制度短板，防止重要制度的不完善或缺失削弱党内法规体系的整体规范效能。另一方面，应以扩大有效供给为重点，推进党内法规体系建设从数量型增长向质量型增长转型。首先，要求党内法规体系建设遵循制度建设之基本规律，以充分的合理性论证为基础，坚持问题导向和目的导向相结合，由专业人员承担制度建设职责，确保制度规范经得起实践的考验，以提升党内法规体系的科学性。其次，要求党内法规文本语言的使用，应满足语言严谨、形式统一、指向明确的基本要求。考虑到党内法规部分表述具有模糊性特征[30]，还应努力保持精确性与模糊性之间的动态平衡。在保障灵活性的前提下，最大程度实现党内法规的规范性。最后，要求进一步强化具体性规定、程序性规定、执行性规定的规范力度，为抽象性规范、实体性规范、具体制度的现实适用提供有效遵循，确保党内法规体系规范目的的实现。

（三）实践指引：深化党内法规执行力建设

强化执行力是党内法规制度的生命力所在。深入推进党内法规执行力建设，重点是要解决执规依据不明确、执规标准不透明、执规主体不作为等现实问题，以确保依规治党落到实处。首先，要激发党内法规解释制度活力。明确的文本规范是党内法规得以有效执行的逻辑前提。但由于文本规范无法及于党务关系的方方面面，且部分党内法规条款本身具有抽象性和模糊性，因此只有通过党内法规解释活动，才能真正明确规范文本的具体要求，为党内法规的执行提供有效依据。为此，有必要对党内法规解释的原则、主体、形式、方法、内容等进行系统化规范，最大程度激发党内法规的制度活力，保障党内法规的执行有规可依[31]。其次，积极开展党内法规执行裁量基准建设。党内法规的执行与党员权利直接相关，其中党的纪律基于自身刚性约束力，更是赋予了执纪行为以惩戒性特征[32]。但从现行规定来看，部分党内法规出于保障规范适用灵活性之考量，并未明确处分的具体尺度，为执规主体留下了充足的可裁量空间。为此，应从技术层面入手，通过界定裁量性概念、确定裁量原则、划定裁量内容、明晰裁量程序等方式，开展裁量基准建设，以公开的标准化规范为指引，有效保障党员权利，实现执规活动公正性的提升。最后，要不断提升执规主体的执规意愿。党内法规能否得到高效执行，与执规主体之执规意愿直接相关[33]。较强的执规意愿是引发执规行为的逻辑前提，是确保规范要求得到全面落实的主观要件。较低甚至缺失的执规意愿，将直接导致象征性执行、选择性执行现象的出现。为此，必须提升执规主体对于党内法规执行的正确认识，增强执规主体对自身身份的信念感和责任感，完善执规行为的奖惩机制，依靠内在精神塑造与外在激励机制的双向引导，提升执规主体的执规意愿。

（四）提升认同：推进党内法规文化发展

文化的最大特质即在于能够以无形的观念深刻影响有形的存在。所谓党内法规文化，即尊崇党内法规、维护党内法规、坚决执行党内法规的理念、意志和精神，是一种自觉讲规则守规矩的文化自觉[34]。推进党内法规文化发展，目的在于充分发挥党内法规文化蕴含的精神力量，形成党内自觉守规氛围，引领党内法规的有效实施。首先，要强化纪律意识。积极健康的党内法规文化的核心为纪律意识，考虑到好且管用的纪律需要与特定的历史条件相适应[35]，应将纪律意识置于中国特色社会主义法治体系内进行重新解读。明晰纪律要求，才能为各级党组织和全体党员提供清晰的行为指引，进而推进纪律意识内化于心，实现长期坚持和自觉遵循，使党内法规文化的正效应得到最大程度发挥。其次，要加大党内法规教育和宣传力度。党内法规文化的形成，以党内全体党员均了解并认同党内法规为逻辑前提。在教育层面，应提升党内法规教育的频率，并在教育内容上实现横向广度和纵向深度的有效延伸。同时，应积极探索灵活的教育模式，确保每一个党员能够在保证其本职工作时间的前提下，获得良好的党内法规教育。在宣传层面，应在持续发展自身权威宣传平台的基础上，积极适应新兴媒体的发展趋势，确保宣传直达个体。同时，应借助更加通俗化的表达和多样化的形式，确保党内法规得到全面理解。最后，要增強法治思维。面对权力的诱惑，少数党员立党为公、执政为民的意识有所弱化，产生了重人治、轻法治的不良风气，由此引发党内法规执行的异化和扭曲现象[36]。增强法治思维，要求各级党组织和全体党员善于运用党内法规的具体规范解决问题和推进工作。不仅要将党内法规作为判断是非和处理事务的准绳，形成以党内法规为基准的逻辑化的理性思考方式，还要以法治化思维赋能党内法规文化发展，确保党内法规文化的规范引领作用得到全面发挥。

（五）监督保障：增强党内法规实施监督力度

没有监督的权力必然导致腐败，这是一条铁律[37]。增强党内法规实施监督力度，是确保党内法规实施始终在依规治党的框架内规范运行而不被滥用的必然选择。首先，要提升党内外监督效能。一方面，织密监督之网是开展监督的基础性条件[38]，应基于《中国共产党党内监督条例》所确立的党内监督体系，在实践中进一步明确各监督主体的具体职责和边界，避免因职权不明导致重复监督和监督空白情形的出现，提升党内监督效能。另一方面，要通过全面的宣传教育提升党外监督主体的监督意识。在此基础上，进一步畅通党外监督渠道和反馈机制，确保党外监督意见均能够被有效征集，并按时给予回应。此外，在充分发挥舆论监督正面效应的基础上，还应积极构建自身的权威平台，实现网络舆论的去伪存真，保障舆论监督的权威性和真实性，全面发挥党外监督效能。其次，要提高常态化与非常态化监督实效。进一步细化党内重大事项请示报告制度、党务公开制度、党内法规实施后评估制度中涉及党内法规实施情况的适用规则，着力提升常态化监督的全面性和稳定性，以保障监督效能。同时，完善巡视巡察的制度规范，因地制宜地推进地方巡察制度具体细则的制定，将监督力量延伸到党内法规实施的“最后一公里”;尽量降低巡视巡察制度所具有非延续性特征对监督效能产生的消极影响，提升非常态化监督的针对性和威慑力，以保证监督效能。最后，要用信息技术为监督赋能。信息技术具有强大的信息检索、收集、整理、分析优势，能够降低监督成本、扩大监督范围、实现监督环节透明化，为党内法规实施监督效能的提升注入全新动力。如河南省于2020年6月上线了“互联网+督查”平台，已收到各类留言一万余条，并通过平台实现了汇集信息的常态化、审核发布环节严格化、批转交办流程规范化、回复反馈畅通化，有效提升了监督效能[39]。

结语

习近平在党史学习教育动员大会上指出，回顾历史是为了总结历史经验，把握历史规律，增强开拓前进的勇气和力量[10]。党内法规的生命在于实施，党内法规的权威也在于实施。推进党内法规深化实施，既是全面发挥党内法规自身规范效用最大化的重点，也是持续推进依规治党、从严治党的难点。基于对党内法规实施百年历史的回顾与梳理，有效提炼党内法规实施之经验借鉴，进而展开当代党内法规实施之实践进路的有益探索，可推动制度优势向治理效能高效转化，提升党内法规实施效能。

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【责任编辑：张亚茹】