甘肃省污水处理及其再生利用行业排污许可执行现状及对策研究

周 婷，姚桂蓉，郭小锋，陈久源

（甘肃省生态环境工程评估中心，甘肃 兰州 730030）

2016年，国务院办公厅印发了《控制污染物排放许可制实施方案》，进一步明确企事业单位和其它生产经营者应依法申领排污许可证，落实按证排污，以自证守法；同时要求环境主管部门要依法核发许可证，强化事中事后监管。2016年至今，生态环境部陆续颁布了《排污许可证管理暂行规定》《排污许可管理办法（试行）》《固定污染源排污许可分类管理名录》[1-2]《排污许可管理条例》，发布了《排污许可申请与核发技术规范 总则》等75个排污许可申请与核发技术规范、《排污单位自行技术监测指南 总则》等45个行业及要素自行监测技术指南、环境管理台账及执行报告等技术文件，用以指导排污许可证的核发与证后管理工作。

2017年5月省办公厅印发《甘肃省控制污染物排放许可制度实施计划》，有序推进甘肃省排污许可工作。2019年4月印发《甘肃省生态环境厅关于加强排污许可证后管理工作的通知》，对证后监管工作进行了安排部署。截至2022年6月，全国共核发排污许可证35万余张，排污登记294万余家，下达限期整改通知书6 000多张[3]。我省共核发排污许可证5 151张，排污登记18 710家，下达限期整改通知书184张。其中污水处理及其再生利用行业共211张，排污登记429家，下达限期整改通知书1张。

1 行业许可证核发现状

1.1 市州分布

依托全国排污许可信息管理平台，我省污水处理及其再生利用行业占发证总数的4.10%。除甘肃矿区外，各市州均有分布。以庆阳市、平凉市临夏回族自治州居多。

1.2 管理类别

《固定污染源排污许可分类管理名录》（2019年版）中，根据日处理能力对该行业管理类别进行了清晰的界定。需要强调：农村分散式生活污水处理设施，也应按照日处理能力实行分类管理。管理类别划分时应考虑实际处理能力，而非实际处理水量。我省核发的污水处理及再生利用行业排污许可证重点管理47家，简化管理164家。

1.3 核发质量

排污许可“双百任务”及印发的《排污许可提质增效工作方案（2022～2024年）》旨在提升排污许可证核发质量及证后监管能力，为全面推行排污许可“一证式”管理，建立基于排污许可证的排污单位监管执法体系和自行监测监管机制。

依据行业排污许可核发技术规范，对排污许可证的准确性进行检查，其内容主要包括：排污许可证是否在有效期、企业填报登记信息（管理类别）、许可信息（主要排放口、污染因子、污染物排放标准及限值、许可量控制因子、许可排放量计算方法及结果、无组织管控要求）、管理信息（监测因子、监测频次、台账记录要求、执行报告上报频次、时间、填报内容要求、信息公开方式、内容）等五方面核查。

通过对我省污水处理及其再生利用行业进行核查，发现主要存在以下问题：信息公开方式、内容不合规；许可排放量计算方法不合规；遗漏监测因子；未明确执行报告填报主要内容；未明确执行报告上报频次、时间；遗漏污染因子；许可排放量计算结果有误；遗漏许可量控制因子；管理类别划分错误；台账记录要求不合规；遗漏主要排放口；监测频次不合规；污染物排放标准及限值错误。

2 证后管理现状

2.1 证后管理的要求

为进一步提升排污许可管理水平，更好地服务环保管理工作，不论企业还是环保部门都应加强排污许可证后监管能力。作为企业应落实环境管理台账、自行监测、执行报告、信息公开等工作，以“自证守法”[3-4]；作为管理部门应做好排污许可证的证后监管，提高排污许可证的核发质量，为相关研究提供科学的数据支撑。

2.2 执行报告内容规范性

针对证后管理内容庞杂、资料收集困难等情况，本次研究仅关注污水处理及其再生利用行业执行报告内容的规范性。主要从排污单位基本信息表、污染防治设施正常情况汇总表、污染防治设施异常情况汇总表、有组织废气/废水污染物排放浓度监测数据统计表、超标率、非正常工况/特殊时段有组织废气污染物监测数据统计表、监测频次、实际排放量、超标排放信息、附图附件、污染物实际排放量计算过程等的填报完整性及规范性方面进行核查。

2.3 填报质量问题

需提交年度执行报告的，对该行业企业执行报告内容规范性进行核查，发现主要存在以下问题：基本信息未填报或部分缺失；未上传污染物实际排放量计算过程；未进行自行监测或已监测数据统计不合规；未上传自行监测布点图；超标率未填报；污染治理设施未填报或遗漏“污水处理量”“污染物处理效率”“运行费用”等信息。

3 核发及证后监管需完善

为加快实现排污许可“一证式”管理，我省于2019年开始排污许可核发质量技术支持及证后管理工作，提前介入核发过程：对市（州）存在核发困难的行业进行现场帮扶填报，制作典型行业填报流程及审核要点，供排污单位及核发部门参考；对已核发的排污许可证质量实行“滚动式”检查模式，在2021年“双百任务”下达前，已完成全省25%的发证质量检查，实行“边审核、边整改”的方式，建立整改台账，形成企业—核发部门—省级的沟通机制，限期整改清零。从核发到证后监管工作，着力提升我省发证质量，为“一证式”监管夯实基础。

3.1 审批程序有待规范

目前，我省排污许可证由市州进行核发，是一项综合性的业务：以环评文件及其批复相关资料作为依据、监测方案为后续监管提供线索保障，同时还需执法部门的行政规章作为依托，而目前除兰州市外，其它市州核发任务仅由一部门对进行把关，审批部门存在“单打独斗”的局面，各部门会审、会签机制不畅，因此，后续应根据市州实际情况，及时规范优化核发流程，形成上下联动的工作机制，以提高发证的合规性、有效性，促进证后管理尺度的统一性。

3.2 证后管理机制有待规范

证后管理机制存在一定问题。一是我省许可证监管按“谁核发、谁监管”实施，大多数市州证后管理由核发部门牵头，如：关于企业执行报告的提交情况均由核发部门进行审核，仅兰州市由执法局进行负责，证后管理是排污许可制实施的关键环节，建立统一的证后管理机制至关重要。二是自固定污染源“全覆盖”工作以来，排污许可数据没有有效应用于固定污染源及执法监管体系，要着力推动排污许可在各项管理要素中的应用。构建“三监”联动工作机制，提高管理效能。

3.3 专业队伍能力有待提高

自排污许可制实施以来，基层环保部门积极组织实施排污许可工作，但专业队伍能力仍存在不足。一是人员配备保障不足：大多数市州没设置专门机构和专职人员，主要依托环评科审批人员进行排污许可相关工作，且部分市州、县区仅一名技术人员，要同时负责环评审批、排污许可证核发、数据统计分析等多项工作，专职人员配备明显不足。二是专业技术能力欠缺，排污许可是一项综合性业务，不论是对企业还是核发部门都提出了较高的技术要求。就目前我省管理机制，对核发部门而言，亟需一批懂既环评、又懂排污许可；既懂监测、又懂执法的专业技术人才队伍[5]，核发部门专业技术能力亟待加强。对企业而言，按时提交执行报告、落实自行监测要求、如实记录环境管理台账都具有一定的挑战性，大多数企业无环保专员，不能落实企业证后管理相关工作，需要通过培训、引进人才[6]等方式提高管理人员专业技术能力，加强企业按证排污、证后管理能力。

4 关于监管对策的探讨

4.1 完善排污许可相关管理及配套制度

《排污许可管理条例》的发布对排污许可监管和执法起到了指导作用，出台的《甘肃省排污许可管理实施细则（试行）》，进一步明确了各级生态环境部门监管职责，有效推动了我省排污许可工作的规范化制度化，但在具体实施中，对一些问题的处置未涉及，比如：对涉及建设项目的变动情形，变更排污许可证的约束条件；排污许可与环评的有效衔接问题；“三线一单”生态环境分区管控明确的减污降碳协同治理、“两高”项目管控、生态环境要素管理以及其它与固定污染源污染排放有关的衔接及要求，应结合我省实际情况进一步细化。建议我省根据近年排污许可执行过程遇到的问题，适时修订《甘肃省排污许可管理实施细则（试行）》，认真落实国家对排污许可制度的各项要求，同时围绕排污许可制这一核心制度，出台我省固定污染源管理办法，统一协调现有管理制度，进一步提高管理效能。

4.2 逐步建立现场核查、事前评估机制

“全覆盖”过程遗留了部分企业排污许可证填报内容与现场实际情况不一致的问题，造成排污许可管理信息数据“失实”，对生态环境部门“一证式”监管形成阻力，建议逐步建立现场核查机制，根据不同行业特点，出台行业现场核查指南，明确现场核查的范围、程序和内容。对重点行业、重点排污单位、重点管理企业及合规性审查后问题较多和涉嫌违法问题的排污单位，应将现场检查作为其首次核发排污许可证的必经程序。现场核查组还应畅通沟通机制：由排污许可、环评、监测、执法等科（处）室、单位组成，核查意见经有关科（处）室、单位审查后反馈给排污单位。

近几年的排污许可质量核查、现场调研，为提高我省排污许可证核发技术水平，探索排污许可填报质量技术评估机制，制定评估流程、明确评估内容及评估要点，确立会商机制，保障排污许可核发工作的顺利实施，提高我省排污许可核发质量，奠定了基础。

4.3 建立高效精准的证后监管体系

建立高效精准的证后管理机制，形成上下联动工作格局，切实将“谁核发、谁监管”落到实处，明确各方权利和责任。证后监管涉及行业庞杂，要素繁多，对制度的落实提出极高的要求，这就需要制定精准化证后执法体系，推进以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系落地。如根据不同行业特点，明确证后监管要点，制定不同行业差异化执法清单，为执法人员提供规范化、精准化指导文件，实行适时反馈机制，对执法清单内容与现场核查不符的内容，及时修改完善。

4.4 建立环境综合数据信息共享平台

开发环境数据综合管理平台，加强环评与排污许可数据信息共享机制，环评数据信息有效的应用于排污许可，避免企业重复填报相关内容，为许可证核发提供可靠数据来源，提高工作效能。加强环境统计、污染减排、区域削减、总量控制与排污许可的联系，搭建综合环境数据管理信息系统，通过对不同口径获得的数据进行复核比对，建立数据检验与响应机制，最终实现数据共享，充分发挥宏观决策支撑作用[7]。

4.5 健全机构设置、提升专业技术能力

建立健全排污许可执行部门，完善相应的配套保障措施，负责所在辖区排污许可核发、证后管理、企业宣贯政策要求等相关工作，做好上传下达。加强对基层核发部门、技术机构、企业的培训，不断强化基层核发部门对政策的理解与把握，对相关行业技术规范的学习；规范提升服务机构能力水平，对能力较差的实行淘汰退出机制；加大对排污单位的政策宣贯力度，引导企业自觉按证排污，履行证载要求及证后管理相关工作，切实做到“自证守法”。

我省纳入排污许可管理的排污单位具有量大面广、行业庞杂等特点，同时，排污单位又以工业企业为主，是污染物的主要来源。为深入打好污染防治攻坚战、推动生态环境质量持续改善，助力企业全面落实排污许可制，需要生态环境主管部门、排污单位、公众的共同努力。