挪威海岸警卫队

一、国情背景

挪威位于斯堪的纳维亚半岛西部，毗邻瑞典、芬兰、俄罗斯，是北大西洋公约组织创始成员国之一。虽未加入欧盟，但其是申根协议成员国，享有欧盟成员国的部分权利。挪威人口530余万，经济发展水平很高，曾连续多年被评为人类发展指数全球第一名， 2020年人均GDP排名世界第四。挪威是一个典型的临海国家，国土面积约38.5万平方公里，大陆海岸线2.5万余公里，比中国还要长约7000公里，计入海岛海岸线则长达8.3万余公里。特殊的地缘条件使挪威具有深厚的海洋传统，在漫长的历史中，沿岸捕鱼保障了挪威人的生存。在中世纪时，维京海盗威震欧洲。现代挪威则发展出了发达的海洋产业，海洋经济已成为其国民经济的重要支柱。21世纪初，挪威一度是世界第三大石油出口国和第二大天然气出口国，2020年仍居世界第十和第六，产值约占GDP的15%，几乎全部油气产自海洋。此外，挪威还是世界第二大海产品出口国，第九大船东国，拥有世界最先进的海洋油气钻探、开发、储运，海洋养殖等技术。挪威政府高度重视海洋权益，20世纪60年代后，经过与周边国家的长期争议和谈判，划定了235万余平方公里的专属经济区和渔业保护区，居于世界前列。近年来，随着北极开发的热度持续上升，挪威与其他北极周边国家围绕海洋权利划分展开激烈博弈。在此背景下，为维护国家安全和经济发展，挪威政府高度重视海岸警卫队的地位和作用，逐步建成了一支适应挪威地缘环境与海洋政策特点，人员素质精干，舰队规模适中，技术水平先进的沿海保卫、执法与公共服务力量。

二、发展沿革

1905年挪威独立后，开始由海军负责领海范围内的护渔任务，同时挪威渔业部也协助巡逻船队的建设和运营。1919年，位于北冰洋边缘的斯瓦尔巴群岛的主权归属问题被提上第一次世界大战后的凡尔赛和会议程，最终签订了《斯匹次卑尔根条约》，规定该群岛为非军事区，其主权属于挪威，但各缔约国国民可自由进入，并在遵守挪威法律的前提下从事生产经营或科学研究活动。管辖水域的扩大以及由此而来的复杂国际关系问题促使挪威政府增强宣示领海主权和巡逻执法的力量，同时尽量削弱其军事色彩。从20世纪20年代开始，挪威海军采购了一批专用的多功能船只负责沿海巡逻护渔任务，直到第二次世界大战中挪威被纳粹德国占领。“二战”后，苏联在渔业生产等领域与挪威发生争议，而且北冰洋边缘海域地缘战略意义重要，挪威作为北约创始成员国，在海洋方向面临着严峻的国家安全形势。在此背景下，挪威海军从1956年开始派遣鱼雷快艇和支援舰在相关海域进行护渔执法活动，并于1960年成立了作为海军机构的渔业管理局，其职责为海上边境保卫、救援和其他紧急公共服务、渔业执法等。1961年，挪威事实上将其领海由4海里扩大到12海里，为在更广阔的海域有效履行职责，渔业管理局装备了“二战”时期建造的“班戈”级扫雷舰、“花”级轻型护卫舰和“河”级护卫舰，以及若干改装民船和小型舰艇。

1958年召开第一次联合国海洋法会议后，世界各国越来越重视争取和保护海洋权益，挪威也为获得更广大海域的管辖权与周边临海国家展开了激烈博弈。越来越多的国家成立专门的海岸警卫队应对更加广泛和复杂的海上边境保卫和海域治理工作，挪威亦于1977年成立了海岸警卫队，在组织上作为挪威海军的一部分，取代了原有的渔业管理局并接收其全部人员和装备。与此同时，挪威正式宣布了200海里专属经济区和扬马延岛（位于北冰洋边缘，1929年归属挪威）、斯瓦尔巴群岛周边海域渔业保护区的主张，并要求参与在“东北大西洋渔业委员会”（North-East Atlantic Fisheries Commission，NEAFC）、挪威与俄罗斯（苏联）的渔业委员会等多边和双边框架下对国际海域的共同管辖。为满足在广阔海域行使管辖权的需求，到20世纪80年代初，新型专用舰船开始批量服役。1997年，挪威海岸警卫队被划分为负责领海线之外海域的“外海岸警卫队”和负责领海线之内海域的“内海岸警卫队”，前者辖区被划分为7个巡逻区，现装备10艘大中型舰船，其中4艘可部署直升机，要保证每个巡逻区内有一艘舰船执勤;后者则装备5艘更适合执行沿岸水域任务的专用船艇。同年，挪威议会通过了《海岸警卫队法》，规定了海岸警卫队的任务是保卫边境，宣示国家主权，开展渔业及环境保护执法活动，并参与搜索救援等公共服务，第一次明确了海岸警卫队可行使警察权。

自成立以来，挪威海岸警卫队长期分为南北两部分，分别以挪威北部的苏特兰（Sortland）和南部的哈肯斯沃恩（Haakonsvern）为基地，2013年后，总部和母港均设于苏特兰，但需要在挪威南部海域执勤的舰艇则仍停靠在哈肯斯沃恩。海岸警卫队是挪威海军四大分支之一（其余三大分支为海军舰队、海军基地和海军院校），分为行政、运营、技术支持、专家顾问和能力建设中心5个部门，由一名参谋长领导，直接向挪威海军最高长官负责，年度预算约占挪威海军总预算的四分之一。除海军外，挪威海岸警卫队还主要代表以下政府部门执行公务：挪威渔业和海岸事务部下属的海岸管理局、渔业局和海洋研究所;挪威司法与公共安全部下属的国家警察、边境保卫与移民管理机构;挪威财政部下属的海关机构;挪威环境部;挪威地方政府与地区发展部下属的国家测绘局等。截至2018年，挪威海岸警卫队共有370名现役人员和文职雇员。挪威当局为实现资源高效配置，以依托军队为主，联合其他政府部门和私营机构，在海岸警卫队实行装备部署与运营相分离的机制。海岸警卫队相当一部分船只是租用的，由其所属单位负责运营维护及部分操作，但在租约期内海岸警卫队拥有完全的行政和作战指挥权。“外海岸警卫队”装备的3艘“巴伦特沙夫”（Barentshav）级近海巡逻舰和“内海岸警卫队”装备的全部5艘“诺伦”（Nornen）級沿岸巡逻艇都采用此种模式。挪威海岸警卫队装备的直升机由空军运营和操作，此外空军装备的P-3型巡逻机每年须分配固定工作时长执行海岸警卫队的任务，并向私营公司租用了若干架固定翼巡逻/监视飞机。故而挪威海岸警卫队能够以少量人员维持适当的装备规模和较高的出勤率。

三、战略与目标

挪威海岸警卫队及其前身单位一直以来都是挪威海军的组成部分，加之挪威在北约中的重要角色，以及地处战略要地的挪威所面临的国家安全压力，冷战期间的挪威海岸警卫队在担负行政管理与服务职能的同时，其武装性较为突出。

20世纪70年代以来，随着近海大油田的发现和海洋渔业的工业化，海洋经济为挪威带来了巨额收益，但发生国际争议、冲突的可能性也随之上升。北海周边国家争相开发海洋油气资源，其他欧洲国家在挪威近海的捕鱼数量数年内增长数十倍，保护海洋权益的迫切需求促使挪威确立了专属经济区、渔业保护区、专属大陆架等以宣示对近海海域的管辖权，这也正是建立海岸警卫队的初衷。在决定为海岸警卫队装备新型专用舰船时，挪威政府已考虑到为满足其日常勤务需要，应具备清除海上污染、扑灭船舶及海上平台火灾、设置减压室支援潜水作业、较强的医疗救护等能力，但这些最终让位于在军事勤务或战争时期支援海军舰队的需求，要么被取消，要么大大缩水。“北角”（Nordkapp）级巡逻舰自1981年开始入役，该级舰排水量3300吨，具有有限的结冰海域航行能力，平时仅装备中小口径舰炮，搭载一架“山猫”直升机，但实际上是按照护卫舰级作战舰艇的标准建造，配备了声呐、雷达等先进军用传感器，可迅速安装反潜鱼雷、深水炸弹、反舰导弹、防空导弹，在设计之初就被明确了在战时协同海军舰队实施反潜作战的任务目标。该级舰具备完成巡逻、护渔、海上搜救等任务的能力，曾参与对南北两极的探险活动，能较好适应挪威所在的高纬度海域。但另一方面，由于采用军舰标准建造，该级舰运营和维护成本高昂，空间过于紧凑导致生活条件恶劣且改进潜力不大，缺乏日常勤务所需的特种装备，总体效率不高。冷战结束后，挪威的地缘安全环境得到极大改善，同时政府也意识到随着军事科技的发展，类似“北角”级巡逻舰这样的 “兼职”舰艇与先进主战舰艇战斗力差距过大，无法实现协同作战，因此不再对海岸警卫队舰船的战斗性能提出高要求，而挪威公众也日益对作为海军一部分的海岸警卫队长期以来被“默许”履行执法职能感到不满，最终导致了1997年《海岸警卫队法》的出台。根据该法，海岸警卫队终于被明确授予执法权，同时大大削弱了其武装性和军事色彩，更强调与警察、海关、渔政等行政部门和地方政府合作或受其指导，突出公共服务属性，着眼于维护海洋经济权益，保障可持续性发展及应对环境污染等非传统威胁。

20世纪90年代以来，海洋产业——特别是渔业和海上油气开采，已成为挪威国计民生的第一支柱。与此同时，随着冷战后地缘局势的缓和，原有的一些“禁区”海域也被周边各国纳入经济开发的视野，争议和纠纷日益频繁。此外，北极周边国家意识到随着气候变化的发展，联通北半球最富有国家的北冰洋航路有可能被开辟，从而极大改变数百年来的地缘经济格局，更不用说冰海消融后巨量的油气资源等待着勘探、开发，围绕北极地区潜在财富的国际博弈随之开始。在此背景下，尽管海军预算被大幅削减，但海岸警卫队被视为争取国家利益的重要力量，其地位得到巩固和提升，舰船更新率超过了海军舰队，占海军预算的比重不断上升，各种新型装备得到优先配置，如2001年挪威政府采购了14架NH90直升机以替代老旧的“山猫”直升机，其中8架分配给了海岸警卫队。

2001年，作为挪威后冷战时代海洋战略的产物，“斯瓦尔巴”号巡逻舰进入海岸警卫队服役。该舰摒弃了“北角”级巡逻舰以配合舰队作战为优先的设计思想，完全以海岸警卫队的专门任务为导向。该级舰排水量达6375吨，拥有真正的破冰能力，具备完善的海上执法、救援、消防、清污功能，可搭载多艘工作快艇和一架直升机，除船员之外可支持数十名工作人员长期生活，拖船能力达10万吨级，武备则仅安装中小口径舰炮和军用通信系统。“斯瓦尔巴”舰为挪威北极开发活动提供了有力支持，2019年8月，该舰搭载科考团队，成为挪威第一艘和世界上少数几艘抵达北极点的非核动力舰船之一。挪威原计划建造7艘“斯瓦尔巴”级同类巡逻舰，不过由于冷战后海军预算削减，后续建造计划被中止，海岸警卫队不得不继续使用“北角”级巡逻舰，但“斯瓦尔巴”舰所确立的专门任务导向思想则被继承和贯彻，指导着之后挪威海岸警卫队的装备发展与能力建设。2005年，挪威海岸警卫队得到了一艘新型巡逻舰“哈尔斯塔”（Harstad）号，该舰排水量3200吨，为执行大型油轮救援任务进行了专门优化，拖船能力达20万吨，装备了清理海上溢油和油轮救火的专用设备，搭载两艘快速救援艇，并安装有重型起重机，可在高海况下转运人员和货物，并能携带实施水下救援的潜水运载器。

20世纪90年代中期到21世纪初是挪威海上油气生产的巅峰，该国一举成为世界最重要的油气出口国之一，特别是对欧洲而言地位尤为重要。海洋油气开发和渔业等海洋产业带来的巨额财富，为挪威海岸警卫队在冷战后大裁军背景下继续发展提供了充足动力。但21世纪以来，海洋资源的保护和可持续开发及气候变化等议题的重要性迅速上升，在挪威国内产生了强大政治影响力，对海洋油气和渔业资源过度开发的抨击日益严厉。挪威政府也对资源出口业占国民经济比重过高感到不安，希望大力发展高端服务业和高科技产业。近年来，挪威油气产量及占GDP比重總体呈逐渐下降趋势，实现“绿色转型”已成为挪威国家发展战略。

受此影响，挪威海岸警卫队更强调参与环境保护行动与通过巡逻监护保障海洋资源可持续开发的任务导向。国际环保风潮对挪威海洋产业的冲击也对挪威海岸警卫队造成了直接影响。直至今天，挪威仍是全球最大捕鲸国，国际社会对此早有不满，但由于挪威捕鲸活动主要局限于本国专属经济区内，他国对此无可奈何。1994年，国际激进反捕鲸人士驾驶的“永远的鲸鱼”（Whales Forever）号船在挪威近海活动，并于此前造成一艘挪威小型捕鲸船沉没。挪威当局认为该船的行为属于“生态恐怖主义”活动，派遣海岸警卫队“北角”级巡逻舰“安德内斯”（Andenes）号实施追捕。在追捕中“安德内斯”号撞击了“永远的鲸鱼”号，发射舰炮进行警告，并投放深水炸弹。“永远的鲸鱼”号受重创，但最终逃脱了追捕。这一事件使挪威的捕鲸活动成为国际焦点，“安德内斯”号的行为是否恰当并合法也引起了普遍争议，给挪威政府和海岸警卫队造成了很大压力。此后，挪威在捕鲸问题上虽未作原则性让步，但更加注意削弱海岸警卫队的武装性，打造亲民和注重环保的公共形象。2009年后，3艘“巴伦特沙夫”级近海巡逻舰相继进入挪威海岸警卫队服役。该级舰排水量3250吨，拖船能力15万吨，不仅装备了最先进的海上清污设备，而且自身使用高成本的柴油机-天然气发电机混合动力，据称可减少80%的硫及氮氧化物和颗粒物，以及25%的二氧化碳排放。该级舰武备仅1门机关炮，在执法中发生对抗时主要使用高压水炮作为武器。2020年，为应对可能造成生态灾难的巨型油轮与油气开采平台事故，挪威海岸警卫队从私营公司租用了两艘4000吨级专用救援拖船。

1997年后，相对于任务较为多样、复杂的“外海岸警卫队”，主要在沿岸水域活动的“内海岸警卫队”的轻武装化和注重公共服务的转型更为彻底。“内海岸警卫队”与挪威警察、海关、渔政、环保等行政部门和地方政府的合作极为密切，并已成为这些部门重要的工作手段。目前“内海岸警卫队”装备的5艘“诺伦”级沿岸巡逻艇排水量760吨，船型经特殊设计，浅水区航行能力极强。该级艇在设计时即以“生态救援”为主要功能，装备了清除水面石油污染的专用设备，并设置了宽大的作业甲板，装备了多部重型起重机、绞车、牵引机，搭载执法快艇和救援快艇各一艘。这些船艇除日常的巡逻执法任务外，越来越多地承担起沿岸生态监测、河口垃圾处理和清污、海洋哺乳动物救助等工作。

四、挑战与对策

冷战期间，挪威背靠西方世界，凭借其有利的地缘条件获得了大片海域的管辖权。冷战结束后，国际局势的缓和又为其发展海洋经济创造了条件，使挪威获得了极为丰厚的利益。但近年来，随着北冰洋通航和北极开发越来越接近现实，以及国际局势趋于紧张，大国地缘博弈在北冰洋及周边海域再现，令挪威感到不安。虽然在200海里内的专属经济区、渔业保护区、大陆架等划分方面，挪威与包括俄罗斯在内的主要周边国家的争议已基本解决，但由于北极海域距沿岸国家200海里外的大陆架归属长期以来处于“国际法盲区”，仍存在重大不安定因素。此外，随着国际局势的变化，划分各国海洋权利的既有国际法框架是否牢固、现有的海洋开发格局能否维持，也是一个未知数。挪威政府深知本国富裕而弱小，是北极周边现有海洋权利划分方案的既得利益者，面对未来的不确定性，不可能单纯凭借本国硬实力，必须依靠广泛的国际合作，并与周边大国维持良好的关系。基于此种考虑，海岸警卫队因其职责和代表国家主权的特殊身份，已成为挪威外交策略的重要执行者。挪威政府始终强调，在国际法框架下与伙伴国家共同维护海洋秩序乃至国际秩序是海岸警卫队的重要职责。近年来，挪威海岸警衛队不仅积极参与国际联合渔业、环保执法行动，更参与了叙利亚冲突中转移化学武器等重大国际行动。挪威政府尤为重视维持与俄罗斯的友好关系，2005年海岸警卫队舰船在押送涉嫌非法捕捞的俄罗斯渔船过程中，对方在挪威执法人员仍在船上的情况下返回俄罗斯海域，挪威方面未进一步采取强制措施，并最终与俄方低调了结此事。甚至一些欧洲国家指责挪威“偏袒”俄罗斯，声称在同样的情况下，其他国家船只会遭到挪威海岸警卫队拘捕扣押，而俄方船只只会受到警告。近年来，西方大国与俄罗斯关系显著恶化，但挪威海岸警卫队仍保持与俄罗斯的友好合作，多次开展北极联合科考行动以及联合执法、联合演习。当然，在管控分歧与加强合作的同时，挪威政府也将俄罗斯和其他北极周边国家视为竞争对手，始终致力于提升海岸警卫队在北极海域活动的能力，增加博弈筹码。2018年，挪威政府已为海岸警卫队采购了3艘“扬马延”（Jan Mayen）级巡逻舰，该级舰排水量达9800吨，具备较强破冰能力，可支持100名船员持续航行8周并在5级海况和零下30摄氏度气温下持续海上作业，可搭载两架直升机和多艘快艇，将于2022年后相继服役，与俄罗斯同期将服役的23550型武装破冰船相比，虽然破冰能力和武备有所不及，但在吨位和先进性上则胜出武装破冰船。

与此同时，随着近海渔业资源的日益枯竭，非法捕捞的规模不断扩大，而越来越高的环保标准则要求更严格的渔业及其他领域环保执法;海洋油气开采基础设施日益老化，发生火灾、倾覆或原油泄漏等生态灾难的可能性不断上升;由于财政紧张，挪威政府希望海岸警卫队能承接更多海事部门的业务;挪威公众也希望海岸警卫队能够提供更好、更多的公共服务。与不断涌现的新需求相比，挪威海岸警卫队舰船数量不足，可搭载直升机的舰船更少，难以及时掌控辽阔管辖海域的突发情况，更遑论快速反应。然而舰队规模很难进一步扩大，必须实现舰船的多功能性，且不能增加运营维护的难度以致影响出勤率。对此，挪威当局借鉴丹麦等国的经验，要求开发功能模块化的新式舰船，新的设计可将某一完整的专门功能，如监控、搜救、清污等，整合在一个或几个模块中，而这些模块可以以插件的方式快速在舰船上部署，从而不需要更多或更大的舰船也能完成任务。挪威海岸警卫队还计划引入先进无人机系统，以提高空中监视的效能。多样化的任务引起的另一个问题则是执法权争议，如前文所述，1997年的《海岸警卫队法》已经在原则上解决了这一问题，但作为海军的一部分行使警察权，对于挪威的体制而言存在着根本上的不协调。挪威当局目前通过灵活的授权方式使海岸警卫队可以代表众多的执法部门执行任务，并不断削弱其武装性以使公众更易接受，然而越来越“平民化”的海岸警卫队在对外国船只执法时可能会丧失威慑力，而且这种做法也只是权宜之计。在挪威国内始终存在让令海岸警卫队脱离海军，或强化警察机关海上执法能力等替代方案的讨论。

【作者简介】李皛，中国人民公安大学涉外警务学院教师，博士研究生学历，主要研究领域为涉外警务和边疆学。

（责任编辑：冯苗苗）