关于加强海事执法督察工作的若干思考

吴泽雄 郭玫珍 揭阳海事局

近年来，随着全面依法治国深入推进，海事执法督察工作不断加强，督察体制机制日益完善，督察力度不断加大，执法督察效果日益显现｡加强海事执法督察，强化执法督察效能，是加强海事法治建设的客观需要，是加快推动海事队伍“四化”建设的必然要求，也是海事系统落实依法治国方略的基础措施，加强海事执法督察工作显得极其重要、极为迫切｡

1.加强海事执法督察的重要意义

执法督察作为法律法规、规章制度落地生根的重要“保险阀”，作为保障海事执法队伍依法行政、公正执法的“紧箍咒”，是海事“四化”建设的重要保障，是海事法治建设的必然要求，是海事高质量发展的有力支撑｡加强执法督察，大势所趋、势在必行｡

（1）海事执法督察是海事“四化”建设的重要保障

习近平总书记指出，全面推进依法治国，首先要把专门队伍建设好，推进法治专门队伍革命化、正规化、专业化、职业化，做到忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律｡进入新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，为贯彻落实党中央和国务院对法治国家建设的新要求，交通运输部及时印发《关于加强海事队伍革命化正规化专业化职业化建设的意见》，致力打造海事队伍“四化”建设体系｡作为行政执法队伍，法治公平、管理规范、作风过硬是对海事执法队伍的基本要求，管好执法队伍是海事“四化”建设的关键，强化海事执法督察，构建行之有效的执法监督体系，既是建设海事铁军的重要内容，也是实现“四化”建设目标的有力保障｡

（2）海事执法督察是海事法治建设的必然要求

2020年11月召开的中央全面依法治国工作会议，把形成严密的法治监督体系作为建设中国特色社会主义法治体系的重要组成部分｡执法督察作为执法监督工作的最主要手段和最有效载体，有利于推进海事依法履职、规范执法，有利于确保海事执法队伍正风肃纪、文明执法｡2021年11月，交通运输部海事局印发的《海事执法督察规定》，对海事执法督察工作作出明确要求，推动形成了四级执法督察机构，确立了海事法治建设立法、执法、监督三分开的组织架构，完善了海事执法督察的制度设计和运行机制，这既是海事法治建设的必要之举，也是打造海事执法铁军的内生动力｡

（3）海事执法督察是海事高质量发展的有力支撑

人民高于一切，生命重于泰山｡随着安全生产责任制不断完善，有权必有责、有责要担当、失责必追究，已成为安全生产工作管理和安全生产事故追责问责的常态｡近年来，发生了“天津港8·12爆炸”“四川广元6·4沉船”等多起重特大水上交通事故，给人民群众造成重大的生命财产损失，相关海事责任人员也受到追责问责｡除了安全生产问责，一些海事腐败案件也时有发生，执法不公、选择性执法等现象伴随出现，部分人员甚至明知故犯、知法犯法，如飞云江海事处腐败窝案，执法失之于宽、失之于软、失之于松现象屡禁不止，相关人员也受到追责问责｡加强执法督察，既是促进严格规范公正文明执法的有效手段，也是加强海事队伍廉政建设的有力推手，在海事高质量发展、开创海事现代化发展新格局中将发挥越来越重要的作用｡

2.当前海事执法督察工作面临的主要问题

随着全面依法治国战略深入推进，执法督察工作已被提上重要议事日程，成为海事法治建设的重要内容｡但是，海事执法督察机构不独立、人员编制不足、执法督察人员能力不专等问题比较突出，距离执法督察工作面临的形势、任务和要求还有一定差距｡

（1）海事执法督察队伍建设与督察形势任务不相匹配

一是在机构设置方面｡大部分海事管理机构“三定”时没有独立设置执法督察部门，人员编制也没有设置专职执法督察岗位｡因此，大部分执法督察部门都由其他部门兼任，督察人员也大多以兼任的居多，和当前海事督察工作任务重、内容多、范围广、时效紧的现状严重不匹配｡特别是《督察管理规定》的出台，对执法督察工作要求更高，但仅靠现有的执法督察队伍开展执法督察，往往疲于应付甚至流于形式，致使执法督察工作大打折扣｡

二是在队伍能力方面｡海事执法督察对象覆盖了所有海事执法工作，这对执法督察人员的知识储备、执法经验、专业素养等提出了严格要求和较高标准，从各级海事管理机构现有执法督察人员情况看，执法督察人员在事务繁杂、人少事多的情况下很难兼顾，素质参差不齐、工作质量不好、能力水平不专的问题较为突出｡同时，一些执法督察部门人员调动频繁，专业培训跟不上，导致执法督察工作水平不高，难以适应岗位要求和工作要求｡

（2）海事执法监督未能形成合力，执法督察效果受到制约

一是在思想认识方面｡由于认识程度不足、重视程度不够，有的单位对于执法督察工作存在责任压实不够、压力传导不畅、上下联动不足等问题，有的单位对于执法督察队伍培养滞后导致执法督察工作简单应付、流于形式，有的单位干部职工对执法督察工作缺乏认同感、存在消极对待甚至对抗情绪等等问题不同程度制约了执法督察工作的有效开展｡

二是在沟通协作方面｡执法督察和执法行为是监督与被监督的关系，特别是《海事执法督察管理规定》《海事失责追责规定》出台以后，对海事执法人员履职要求更高，由于执法督察过程中发现的问题对当事人员和执法部门会产生不同程度的影响，因此干部职工对督察工作或多或少存在抵触情绪，很容易导致执法部门和督察部门处于对立或者对抗的状态，执法督察活动难以达成共识、形成合力｡

三是在督察效果方面｡现行海事执法督察工作在没有专门设置执法督察部门或者执法督察部门持证人员紧缺的情况下，只能从各个职能部门或海事处抽调人员组成督察组，因此在开展督察活动时，这些抽调人员容易造成本位主义，不敢动真格、下真功，产生避重就轻、选择性督察等问题，督察发现的问题不痛不痒、浮于表面，执法督察不深不严不实，未能真正发挥执法督察的作用｡

（3）海事执法督察机制配套不足，海事执法督察效果有限

一是在制度建设方面｡目前的海事执法督察机制主要侧重于事后监督，对容易导致执法问题发生的事前、事中环节难以掌握，往往造成发现和纠正执法问题的难度和成本加大，对于既定的违章程序和行为未能起到弥补机制，造成执法督察精准纠错的能力大大下降｡

二是在督察方式方面｡执法督察方式不够科学、精准，从部分基层执法督察情况看，受人员编制、专业能力、思想观念等因素制约，执法督察前瞻性不足，缺乏深入思考和研究，创新性不足，习惯用老办法、老做法分析新问题，未能做到对被督察对象量身定做、精准分析，执法督察发现、纠正问题的方式方法存在较大的主观性｡

三是在督察结果方面｡对执法结果运用重视不够，执法督察结果分类分级运用没有完全建立，对于执法督察中反复出现的问题，各单位的工作更多停留在“当下改”，在挖掘深层次原因、推动完善相关制度等方面思考不足，头疼医头、脚疼医脚，没有从根源上、源头上采取有效措施，防范问题重复发生｡

3.加强和完善海事执法督察工作的思考

海事执法督察作为海事法治建设的重要组成部分，要求各级海事管理机构深入贯彻落实习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略，不断把海事法治建设向纵深推进，更好地发挥执法督察在海事高质量发展中的作用｡

（1）优化执法督察顶层设计

一是加快推动机构改革｡参照公安机关警务督察部门的机构设置、制度建设以及人员配备情况，结合海事实际，加快推动海事管理体制机制改革，推动设立执法督察部门，配备专职执法督察人员及专用督察装备设施，从体制根源上解决执法督察部门不独立、执法督察人员编制不足等问题｡

二是构建大督察格局｡加快构建执法督察联动机制，深化执法督察、纪检监察、审计联合督察的方式，建立信息共享、联合调查等合作机制，形成海事系统内部监督合力｡完善党组（党委）统一领导，督察委员会具体实施，各部门各司其职、互相配合、分级实施的执法督察机制，推动形成“党组领导、横向协调、纵向沟通、上下联动”的“一体化”大督察格局｡

三是夯实执法督察保障｡认真贯彻落实交通运输部《建立交通运输行政执法规范化长效机制的意见》《严格规范公正文明执法的意见》，加快制定执法督察装备配备标准和工作标准，把执法督察和安全监管相结合、和“四化”建设相结合、和年度目标任务相结合，将执法督察活动经费、人员经费、装备设施等费用纳入年度经费预算，提供充足的人力物力保障，确保执法督察工作扎实有效开展｡

（2）完善执法督察制度建设

一是健全执法督察综合评价机制｡完善执法督察综合评价制度，把执法督察纳入目标任务考核范围，把执法督察年度考评与日常考评、专项执法检查有机结合起来，把各项执法工作纳入执法督察范围，促使各级海事管理机构更加关注、更加重视执法督察工作，执法人员更加理解、更加支持执法督察工作，从源头上防范出现“外冷中空内热”的现象｡

二是完善执法督察奖惩考核机制｡把执法督察作为考核评价各级领导干部的重要标准，执法督察结果与评优评先直接挂钩，执法督察情况纳入干部职工年度考核内容｡压实各级执法督察管理机构领导责任、管理责任、监督责任、整改责任，实施执法督察工作包保责任制，充分发挥执法督察职能作用，及时发现问题、解决问题、整改问题，加强思想疏导和政策解释，促使执法人员放下思想包袱、打消工作顾虑，从而达到统一思想、形成共识的目的和效果｡

三是构建执法督察责任追究机制｡教育千遍，不如追责一次｡执法责任追究是抓早抓小、防微杜渐、治病救人的一剂良药｡各级海事管理机构要加快构建守责尽责、失责追责的责任落实和追究机制，尤其对于屡纠屡犯、屡禁不绝的执法问题，要敢于动真碰硬、真刀真枪地严肃问责，推动海事执法人员和执法行为的自我净化，力争构建起“不敢为”“不能为”“不愿为”的坚固屏障｡

四是完善执法督察定期通报机制｡严格落实《交通运输部海事局关于进一步明确海事执法督察定期通报格式和相关报送要求的通知》，对于每次执法督察情况要做到有情况分析、有问题表现、有原因剖析、有整改意见，督促相关部门和单位一抓到底、进行整改、举一反三、触类旁通、引以为戒｡

（3）改进执法督察方式方法

一是加大宣传教育力度｡构建常态化、长效化的宣传机制，把执法督察相关制度文件纳入年度法治计划、普法责任清单、执法评议、国家安全普法宣传内容，向每名干部职工深入宣贯执法督察工作的必要性、重要性、紧迫性，切实增强干部职工对执法督察工作的认同感，营造人人参与、人人关心、人人尽责的工作环境｡

二是加强科技信息运用｡创新执法督察方式方法，加快推动执法督察工作科技化、网络化，系统探索执法督察信息化建设，加快推动“互联网+执法督察”，实现对督察对象存在问题的精准预警、精准识别、精准认定，增强执法督察效能，提高执法督察透明度｡

三是拓宽督察方式方法｡坚持暗访与明察相结合、专项督察与综合督察相结合、跟踪督察与巡回督察相结合、日常督察与集中督察相结合，使执法督察和日常业务工作做到参与不干预、到位不越权｡完善投诉举报和查处制度，通过设立投诉举报电话、网上投诉平台、来信来访窗口、开展执法评议等方式，倾听相对人意见建议，增强执法督察效果｡

四是注重执法督察预防｡建立执法督察问题清单管理机制，定期组织各级海事管理机构开展自查自纠，认真摸排评估执法工作风险隐患，深挖源头治理根源，落实防控措施，发现一起、列入一起、整改一起、销号一起｡健全完善动态执法督察机制，加大事前、事中督察力度，各级海事管理机构要主动督促、下沉督导、定期督察、跟踪督办，从源头上防范违法违纪行为的发生｡

（4）加快推进执法督察队伍建设

一是强化法治思想教育｡把学习贯彻习近平法治思想作为执法督察培训、执法队伍轮训、普法宣传的必修课，常态化组织执法督察人员参加法治讲堂、法院旁听、录制法治学习微视频、撰写法治征文等多种形式，引导执法督察人员提升运用法治思维和法治方法开展工作、维护稳定、化解矛盾的能力和水平，不断提升执法督察队伍职业素养和履职能力｡

二是加快督察队伍培养｡注重把优秀人才引进执法督察队伍，保证督察人员的质量｡把执法督察队伍中业务精、能力强的人员配备到执法督察岗位，促使执法督察队伍成为一支业务精通、作风过硬、敢监督、善监督、擅指导的高素质队伍｡把执法督察人员履职情况作为评先评优、提拔任用等重要参考，激励执法督察人员加快提升素质、增强工作能力、争创工作实效｡

综上所述，加强海事执法督察工作意义重大、任务艰巨，各级海事管理机构要抓紧健全权责明确、相互配合、制约有效的执法督察机制，加快建设符合新时期海事事业高质量发展需要的海事执法督察队伍，推动海事队伍严格公正文明执法，努力建设革命化、正规化、专业化、职业化的海事执法铁军｡