财政分权、资源禀赋与公共服务供给

刘玮玮

（江苏师范大学 商学院，江苏 徐州 222116）

一、引言

在中国式财政分权下，经济发展作为重要的政绩考核指标，使得地方政府的财政支出主要投向经济建设，此时的财政是典型的建设财政。而对公共服务的财政支出不足，导致中国的民生建设滞后于经济发展，影响经济的高质量发展。自“民生财政”的概念首次提出以来，中国的财政体制改革由建设财政转向民生财政，逐渐加大对非经济性的公共服务支出。2007年中央和地方政府在中国教育、医疗卫生方面的财政支出分别为7122.32 亿元、1989.96 亿元，而2019 年这两项支出分别达到34796.94 亿元、16665.34 亿元，是2007 年的4.88 倍和8.37倍。但从占比来看，从2012 年开始中国财政性教育经费支出占GDP 的比重虽然一直在4%以上，但均低于全球4.49%的平均水平；而2020 年医疗卫生领域的财政支出占总支出的比例约为7.2%，仍低于国际上14%～20%的平均水平；并且不同区域之间的公共服务供给水平差距依然很大，优秀的教育、医疗卫生等公共服务资源主要集中在大城市、直辖市、省会城市等，而城镇和农村地区的公共服务在数量和质量上都存在严重不足，说明中国的公共服务发展还有很长的路要走。

早期的学者把资源禀赋和经济增长联系起来，认为自然资源丰裕的地区短期内可以实现经济快速发展，但由于过度依赖资源行业，导致其对人力资本、科技创新、对外开放及制度建设等都存在挤出效应，不利于经济的长期发展，即形成“资源诅咒”效应。之后“资源诅咒”被推广到其他领域，国外已有不少学者验证了公共服务领域也存在“资源诅咒”效应。那么中国不同省份公共服务供给水平的差异与其财政分权和资源禀赋差异存在怎样的关系？不同财政目标下，中国的财政分权是促进还是抑制中国的公共服务供给水平？资源禀赋对于公共服务领域到底是“诅咒”还是“福音”？二者的交互项对公共服务供给水平会产生怎样的影响？对于这一系列问题的回答不仅能丰富公共财政理论和资源禀赋理论，而且有助于从财政分权和资源禀赋的角度提出增进民生福祉的政策建议，从而实现经济的高质量发展。

二、文献综述

目前国内外学者研究财政分权和资源禀赋对公共服务供给的文献比较多，主要从以下几个方面来分析。

1.财政分权对公共服务供给的影响

第一，财政分权对公共服务供给产生正向影响。传统的财政分权理论认为，下放支出责任可以让选民通过“用脚投票”机制，促进当地的公共物品供给(Tiebout，1956；Oates，1972)。陈硕(2010)研究发现，加大地方财政自主权能够改善公共服务供给[1]。储德银等(2018)构建了中国式财政分权的组合指标，实证得出中国式分权与义务教育服务供给效率的提升存在非线性关系，且效应是逐渐凸显的[2]。李振宇、李涛(2020)研究发现，在财政分权体制下，地方政府高等教育投入存在支出竞争效应[3]。

第二，财政分权对公共服务供给产生负向影响。中国的财政分权不同于西方国家的“向下负责”的政治体制，而是属于“向上负责”（张晏，2005）。在中国式分权下，经济增速作为政绩考核的主要指标，会使地方政府更偏好于经济性财政支出。乔宝云等(2005)研究发现财政支出分权没有提高小学义务教育的有效供给[4]。傅勇、张晏(2007)认为以经济增长为考核目标的政府竞争，会加剧财政支出分权，进而降低科教文卫支出的比重[5]。傅勇(2010)研究发现财政支出/收入分权显著降低了非经济性公共物品供给的质量[6]。尹恒、朱虹(2011)实证发现县级政府为追求高的经济增长率导致其财政支出更加偏好于生产性支出。周亚虹等(2013)研究发现财政自主度的加大显著降低了地级市公共教育支出[7]。王询等(2013)实证分析发现在官员晋升激励下，财政支出分权降低了非经济性公共物品的投入水平和质量[8]。崔志坤、张燕(2017)实证发现财政支出/收入分权均会导致地方福利性财政支出效率下降[9]。吉富星、鲍曙光(2019)研究发现财政支出分权加剧了基本公共服务差距[10]。

2.资源禀赋对公共服务供给的影响

国外大多数学者认为资源丰裕不利于公共服务的供给。Gylfason(2000)认为自然资源丰裕的地区容易获得高昂的能源收入，并且资源行业不需要太多高技能劳动力，因此并不会增加教育支出。Papyrakis&Gerlagh(2007)使用美国的州数据研究发现，资源禀赋与学校教育质量显著负相关[11]。Caselli&Michaels(2013)通过分析巴西的数据发现，石油收入能够增加巴西公共服务的财政支出，但实际公共服务供给的效果却比较低[12]。Sarr&Wick(2010)选取57 个发展中国家的数据，验证了资源禀赋与公共服务供给水平之间存在负相关关系[13]。Bhattacharyya &Collier(2014)分析45 个发达国家和发展中国家的数据，发现在公共资本中存在“资源诅咒”的现象，但良好的制度环境可以减轻“资源诅咒”[14]，而经济动荡和种族歧视会加剧“资源诅咒”。Cockx&Francken(2016)选取140 个国家数据验证了在公共教育领域存在“资源诅咒”现象[15]。

国内学者研究资源禀赋对公共服务供给影响的文献较少。邵帅、杨莉莉(2010)研究发现资源丰裕的地区因为依赖资源产业导致对人力资本的需求不大，影响其教育投入力度[16]。邓明、张思敏(2018)理论上认为丰裕的资源能够增加公共服务支出，但在实证分析中却没有发现资源禀赋对人均公共财政支出存在促进作用[17]。熊若愚、吴俊培(2020)研究发现自然资源越丰富，人均公共教育支出和医疗卫生支出水平越低，但对社会保障支出的影响程度不大[18]。

目前，学者大多单独分析财政分权、资源禀赋对公共服务供给的影响，少有同时分析财政分权和资源禀赋对公共服务供给的影响，而且针对财政分权对公共服务供给的影响还没有形成统一的观点。实际上，在不同经济发展阶段和不同财政目标下，地方政府的政绩考核目标发生变化，财政分权和资源禀赋对公共服务供给水平的影响是不同的。文章选取2003—2018年中国30 个省份的面板数据，分阶段来考察在建设财政和民主财政下，财政分权、资源禀赋及二者的交互项对中国公共服务供给水平的影响是否存在差异，并在此基础上提出提高中国公共服务供给水平和实现公共服务均等化的政策建议。

三、影响机理和研究假设

在不同财政目标下，财政分权、资源禀赋及二者的交互项对公共服务供给的影响存在差异。

1.建设财政下，财政分权、资源禀赋对公共服务供给的影响

在建设财政下，中央政府以就业、经济增长等显性经济指标作为下级政府的政绩考核目标，而财政分权使得地方政府的财政收入范围缩小，主要来源于增值税的分成收入和所得税收入，导致地方财政收入不足，因此地方政府官员为了能够尽快晋升，必然以上级政府制定的考核目标来实施财政政策，把有限的财力都集中到短期性、盈利快的行业中去，而对非经济性公共服务产生了挤出效应，并且分权度越高，对公共服务供给的挤出效应也就越大。

资源禀赋可以从两个方面来影响公共服务供给：一是在资源丰裕的地区，由于政府可以轻松获得高额的资源租金，进行体制改革、人力资本投资等来促进长期的经济发展的动力不足(Sachs&Warner，1995)，不利于公共服务供给；二是由于资源产业的短期回报率高，不需要大量的人力资本，因此对需求人力资本的行业会有挤出效应。在建设财政下，资源丰裕的地区通过资源行业就可以获得快速的经济增长和较高的财政收入，地方政府财政支出倾向于与资源行业相关的经济性支出，而不是教育、医疗卫生和社会保障等非经济性支出。因此在建设财政下，资源禀赋对公共服务领域存在“诅咒”效应，此时财政分权和资源禀赋还会相互作用，加剧恶化公共服务供给水平。反而在资源贫瘠的地区由于没有快速的资源收入，地方政府只能通过产业结构转型升级等方式来促进经济增长，因此需要更多的人力资本，人力资本越多对公共服务的需求也就越高，致使地方政府增加教育、医疗卫生等的非经济性财政支出。

基于上述分析，文章提出以下假设：

假设H1：建设财政下，财政分权对中国公共服务供给存在抑制作用。

假设H2：建设财政下，中国的公共服务领域存在“资源诅咒”效应。

假设H3：建设财政下，财政分权会加剧公共服务供给的“资源诅咒”效应。

2.民生财政下，财政分权、资源禀赋对公共服务供给的影响

经过几十年的经济持续快速发展，中国已经进入中等收入国家，但由于长期以来政府以经济建设为主要目标，导致民生建设落后于经济建设，不利于经济的长期可持续发展。因此在民生财政下，民生绩效也作为政府的政绩考核目标，并且随着经济的发展中央政府和地方政府的财力都有所提升，各级政府有动力也有能力把财政支出转向增加公共服务供给和提高人力资本等非经济性建设中来，此时财政分权度的加大，反而有助于改善公共服务供给。

近几年，中国的经济增长由高速增长转为高质量增长，资源丰裕的地区单纯依靠资源行业已经难以实现经济的高质量发展，必须依靠产业结构的转型升级来实现。因此在民生财政下，资源丰裕的地区通过资源行业获得的资源租金，在民生绩效的考核目标及经济转型升级的需求下，会更多地转向提高人力资本和公共服务等的非经济性财政支出上来。因此在民生财政下，资源禀赋对公共服务领域的影响由“诅咒”变成了“福音”，财政分权和资源禀赋相互作用会改善公共服务供给水平。

基于上述分析，文章提出以下假设：

假设H4：民生财政下，财政分权能够改善中国的公共服务供给水平。

假设H5：民生财政下，自然资源对公共服务领域存在“福音”效应。

假设H6：民生财政下，财政分权和资源禀赋相互作用会改善公共服务供给水平。

四、研究设计

目前学术研究主要采用两种方法来度量公共服务供给：一种是用政府的人均财政支出来度量，但这种方法不能很好地体现公共服务的质量[19]；另一种是使用政府公共服务投入的产出来度量，比如人均医生数、师生比等，文章选取第二种方法来度量公共服务供给。公共基础教育、医疗卫生服务、社会保障以及公共交通基础设施都是地方政府提供的公共品。在社会保障服务方面，现有文献大多使用社会保障的参保人数或覆盖率来度量，社会保障主要包括养老和医疗。但是由于中国农村和城镇居民养老保险启动的年份不同，参保人数不可比，而2016年以来“城镇居民基本医疗保险”和“新型农村合作医疗”开始实施并轨，但后者的数据也存在一定缺失，导致社会保障数据的不连贯；在公共交通基础设施方面，2006 年《政府统计年鉴》调整了公路里程统计口径，故2006 年前后公路里程数不可比。因此文章选取公共基础教育和医疗卫生服务两个指标代表公共服务供给。

1.模型设定

文章建立以下面板模型：

模型(1)表示财政分权、资源禀赋及其交互项对公共服务供给水平的影响。其中，i 表示省份，t 表示年份，SERit表示地区公共服务供给水平，包括公共基础教育服务和公共医疗卫生服务，EXPit表示财政分权，RESit表示资源禀赋，EXPit×RESit表示财政分权和资源禀赋的交互项，Xit表示控制变量，包括人均GDP、人口密度、外商直接投资和城镇化率，μi表示时间不变的省级效应，γt表示省级不变的时间效应，εit表示残差项。

2.变量选择与说明

（1）公共基础教育服务

文章采用郭庆旺、贾俊雪(2008)使用的中小学生的师生比作为衡量公共基础教育服务的指标，计算公式为：中小学专任教师数/中小学在校学生数，单位为每万名中小学生中教师数。

（2）医疗卫生服务

文章采用陈硕(2010)使用的每万人中医生数作为公共医疗卫生服务的衡量指标，计算公式为：医生数/总人口数，单位为每万人中医生数。

（3）资源禀赋

文章参考邵帅、杨莉莉(2010)的做法，采用采矿业从业人员数占从业人员数比重作为衡量资源禀赋的指标。在中国的行业统计口径下，采矿业包括煤炭开采和洗选业、石油和天然气开采业、黑色金属矿采选业、有色金属矿采选业、非金属矿采选业、开采辅助活动及其他采矿业，涵盖的自然资源更全面，更能准确反映一个地区的资源禀赋情况，单位为%。

（4）财政分权

衡量财政分权的指标很多，包括财政支出分权、收入分权等，乔宝云等(2005)认为财政收入在不同级政府之间分配过于复杂，难以准确界定，因此使用财政支出分权作为财政分权的指标，文章参考这一做法，计算财政支出分权公式为省本级人均财政支出/中央本级人均财政支出。

（5）人口密度

公共服务需求与人口和面积有关系，人口密度越大，对教育、医疗卫生等公共服务的需求也就越高，人口密度的计算公式为：总人口除以土地面积，单位是人/平方千米。

（6）人均GDP

一个地区的人均GDP 越高，对当地公共服务需求也就越高，但如果地方政府以经济高速发展为目标的话，反而会将更多的财力投入到经济建设中，不利于公共服务供给水平的提高，因此人均GDP 对公共服务供给的影响是不确定的，单位为元。

（7）外商直接投资

对外开放度高的地区容易受外来思想的影响，有助于提高公共服务供给水平；但地方政府也有可能为了吸引外商直接投资，把本地财政支出投入到经济建设上，因此外商直接投资对公共服务供给的影响是不确定的。文章选取实际利用外商直接投资额占GDP 的比重作为衡量外商直接投资的指标，单位为%。

（8）城镇化率

城镇化率高的地区，对公共服务的需求也就越高，城镇化率的计算公式为城镇人口/年末常住人口，单位为%。

3.数据来源和数据处理

文章选取了2003—2018 年除港澳台及西藏外30 个省份的面板数据，样本期内中国的资源市场经历了繁荣期（2003—2007 年）、波动期（2008—2010 年）、萧条期（2011 年后）[20]。采矿业从业人员数来自《中国劳动统计年鉴》，各省份预算内财政支出来自《中国财政年鉴》，各省份中小学教师数、学生数、医生数、GDP、外商直接投资、地区面积、城镇人口、常住人口等来自各省份历年统计年鉴。文章中实际GDP 是以2003 年为基期进行了平减处理。

4.描述统计

自“民生财政”的概念提出以来，政府把民生建设作为财政追求的目标之一。在建设财政下，地方政府更多考虑的是经济建设；而在民生财政下，民生问题也成为地方政府的考核目标。在不同财政目标下，财政分权和资源禀赋等变量对公共服务供给的影响不同，因此文章在实证分析时把数据分成了两个阶段，考虑到时滞性，文章在对全国数据进行划分时，选取2003—2009 年为第一时段，2010—2017 年为第二时段。

为了便于比较，研究将观察值分成两组：2003—2009 年和2010—2018 年。表1 显示中小学师生比、每万人中医生数、财政分权度、人均GDP 和城镇化率在2009 年后都有明显上升；人口密度虽然在2009 年后也有所提升，但是幅度并不是很大；而资源禀赋和外商直接投资在2009 年后反而有所下降。

表1 各变量描述性统计结果

五、实证分析

文章通过分时段的实证分析来探讨在不同财政目标下财政分权、资源禀赋及二者的交互项对公共服务供给的影响是否存在差异。文章采用静态面板数据模型进行实证分析，通过F 检验、LM检验和Hausman 检验等，最终采用Driscoll-Kraay 标准误估计法对双向固定效应模型进行稳健性估计，以纠正可能出现的截面相关和异方差等问题。

1.建设财政下，财政分权、资源禀赋对公共服务供给的影响

在建设财政下，财政分权、资源禀赋及二者的交互项对公共服务供给影响的实证结果如表2 所示。

从表2 可以看出，财政分权无论是对公共基础教育还是对医疗卫生服务的影响都显著为负，在建设财政下，地方政府的财政支出更多投向经济建设，财政分权度的加大反而不利于公共服务供给水平的提高。资源禀赋对二者的影响也显著为负，这说明以经济发展为考核目标，资源丰裕的地区只会把资金投向与资源有关的行业，忽视了公共服务的发展，此时资源禀赋对公共服务供给存在“诅咒”效应。财政分权和资源禀赋的交互项对公共基础教育呈显著负向影响，即财政分权会加剧公共基础教育的“资源诅咒”效应；而财政分权和资源禀赋的交互项对医疗卫生服务的影响不显著。人均GDP 对公共基础教育呈显著正向影响，随着人均GDP 的提高，人们对教育服务的需求增加，同时教育水平也相应提高；而人均GDP 对医疗卫生服务的影响呈显著负向影响，这是因为长期以来中国医疗卫生事业发展不足，严重滞后于经济发展。人口密度无论是对公共基础教育还是医疗卫生服务都呈显著负向影响，人口密度越大，公共服务供给水平也相对较低。外商直接投资对公共基础教育影响为正且显著，说明对外开放度越高的地区，越容易受到外来教育思想的影响，其教育水平也就越高；外商直接投资对医疗卫生服务影响为负但不显著。城镇化率对公共基础教育的影响显著为负，这是因为虽然中国经济快速发展，但中国的民生建设却相对滞后，公共基础教育供给水平难以匹配快速增长的城镇人口；城镇化率对医疗卫生服务的影响不显著。

表2 2003—2009 年建设财政下回归结果

2.民生财政下，财政分权、资源禀赋对公共服务供给的影响

在民生财政下，财政分权、资源禀赋及二者的交互项对公共服务供给影响的实证结果如表3 所示。

从表3 可以看出，在民生财政下，财政分权无论是对公共基础教育还是对医疗卫生服务均产生正向影响，其中对医疗卫生服务的影响显著，这说明民生财政下，当地政府有意识地把更多的财政支出投向民生建设，改善了当地的公共服务供给水平。资源禀赋对公共服务供给的影响均显著为正，在民生财政下地方政府不再以短期经济发展为唯一目标，更加注重长期可持续发展，通过完善的公共服务来吸引更多的生产要素流入，来实现产业结构转型升级，此时的资源禀赋由“诅咒”变为“福音”，为地方政府供给更高的公共服务水平提供支撑。财政分权和资源禀赋的交互项对公共服务供给水平的影响不再显著。人均GDP 对公共服务供给水平的影响均显著为正，民生财政下，公共服务供给水平随着人均GDP 的提高而提高。人口密度对公共服务供给水平的影响显著为负，与建设财政下结论一致。外商直接投资对医疗卫生服务供给水平的影响显著为负，这可能与中国近几年医疗卫生服务水平明显提高，但外商直接投资占比却下降有关；而对公共基础教育的影响不再显著。城镇化率对公共服务供给的影响为正，特别是对公共基础教育影响显著，说明在民生财政下，政府不断加大公共基础教育支出，逐步满足了不断增长的城镇人口的教育需要。

表3 2010—2018 年民生财政下回归结果

六、结论与政策建议

文章选取2003—2018 年除港澳台及西藏外中国30 个省份的面板数据来实证检验财政分权、资源禀赋及二者的交互项对公共服务供给水平的影响。回归结果显示：一是在建设财政下，无论是财政分权还是资源禀赋对公共基础教育和医疗卫生服务都呈显著负向影响，此时在公共服务领域存在“资源诅咒”效应；且财政分权与资源禀赋的交互项对公共基础教育的影响显著为负，即财政分权会加剧公共基础教育的“资源诅咒”效应，但对医疗卫生服务影响不显著。二是在民主财政下，财政分权对公共服务供给均呈正向影响，尤其是对医疗卫生服务显著为正，此时的资源禀赋对公共服务的影响也由“诅咒”变为“福音”，而财政分权与资源禀赋的交互项对公共服务供给水平的影响不再显著。

基于上述分析，文章提出如下政策建议：

第一，继续推进民生建设，提高公共服务供给水平。要进一步完善地方政府的考核机制，不再以就业和经济增速等显性的经济目标作为唯一考核目标，同时加大公共服务、重大民生等指标的考核权重，继续推进地方政府在民生建设方面的财政支出。同时为提高财政资金的使用效率，设立绩效评价体系；充分发挥市场机制的作用，不断创新支出方式，通过政府购买服务、PPP 模式和政府投资基金等方式加大社会力量对公共服务的供给，满足公众的异质化需求。

第二，保障基层政府的财力收入，平衡区域内公共服务供给。目前中国区域内的公共服务无论是在数量上还是质量上都存在不平衡，而基层政府财政缺口的存在是导致区域内公共服务不均等的原因之一。因此各地区可以通过省内对口支援和横向财政转移支付等方式，保障基层政府特别是县一级政府能够拥有稳定且相对充足的财政收入，改变因为政府间财政不平衡所造成的公共服务扭曲问题，不断推进区域内公共服务的均等化。

第三，加强中央政府的财政事权，推进区域间公共服务均等化。目前不同省市之间公共服务供给水平差异过大，导致人力资本等生产要素主要流向东部地区，造成区域间的经济发展不平衡，不利于中国经济的长期稳定发展。而研究表明转移支付能够缩小公共服务差距，特别是专项转移对提高公共服务供给的效果更好。因此要适度加强中央政府在中西部欠发达地区承担公共服务的职责和能力，逐步实现区域间公共服务均等化。