城市生活垃圾处理设施落地现状与对策研究

王 辉

（1.北京科技大学 土木与资源工程学院，北京 100083；2.北京科技大学 大安全科学研究院，北京 100083）

“世界上没有一个国家曾经经历过像中国现在正在面临的固体废弃物数量如此之大和如此之快的增长。”世界银行早在2005年的一份报告中如此开篇。近年来，由于城镇化速度加快和人们生活水平的提高，中国城市生活垃圾产生量逐年上升，中国的“垃圾围城”“垃圾围村”问题愈加逼近。

1 中国城市生活垃圾处理概况

中商产业研究院大数据显示，近三年全国城市生活垃圾处理量以6%左右的速度持续增长，2019年全国城市生活垃圾清运量已达2.42亿t。与此同时，随着我国对城市市容环境卫生的重视，生活垃圾无害化处理量和无害化处理能力也在不断提高。2019年，全国城市生活垃圾无害化处理比例已达到99.2%，其中，焚烧处理12 174.17万t，占50.7%；卫生填埋10 948.03万t，占45.6%。焚烧和卫生填埋仍是我国城市生活垃圾无害化处理的主要方式。图1为2010-2019年中国生活垃圾清运量及增速情况。

图1 2010–2019年中国生活垃圾清运量及增速情况

而对于大、中型城市，焚烧和生化等资源化处理方式正成为生活垃圾处理的主要手段。以北京市为例，2016年北京市生活垃圾处理设施中，填埋处理的有11处，焚烧处理的有5处（不含在建），堆肥处理的为3处，综合利用的为2处；而到了2020年，北京市生活垃圾处理设施中填埋处理的有9处，焚烧处理的有11处，生化处理的有16处。

2018年12月，国务院办公厅印发《“无废城市”建设试点工作方案》，进一步推动固体废物资源化利用，最大限度减少填埋量，力求将固体废物环境影响降至最低。但是目前，垃圾焚烧、填埋集中处理设施仍频频遭遇“邻避冲突”，遇到“落地难”的问题。如2020年二次择址、计划落地于大厂回族自治县邵府镇的垃圾焚烧发电厂，因再次受到附近居民抵制和反对而被搁置。建设垃圾处理设施似乎陷入了“政府宣布建设—居民强烈反对—项目被迫搁置”的难以破解的死局。

2 城市生活垃圾处理落地问题调研

针对垃圾焚烧、填埋集中处理设施落地难的问题，以北京市居民为调研对象，了解北京市的公众对于垃圾焚烧、填埋集中处理设施建设运营的看法和意见，为化解“邻避冲突”困境、推行生活垃圾处理设施建设提供有益借鉴和建议。

2.1 调查问卷设计

本次调研的调查问卷设计了3个模块，分别是：

（1）个人基本情况，了解居民的性别、年龄及所在区域等基本信息。

（2）生活垃圾产生及处理情况，了解居民家庭生活垃圾的产生量和投放方式、居民所在小区的生活垃圾集中收运处理方式以及居民对其的了解程度和满 意度。

（3）生活垃圾处理设施建设的认知及评价，了解居民对生活垃圾处理方式、工艺的认知，以及对建设生活垃圾焚烧、填埋集中处理设施的意见。

2.2 调研对象基本情况

本次调研对象的基本情况如下：

（1）受访者中女性占比58%，男性占比42%。

（2）受访者年龄在18~65岁的占比99%，可以认为绝大多数受访者具有较为丰富的知识/经验和较高的社会活动参与度。

（3）受访者分布在海淀、昌平、朝阳、西城、丰台、顺义、大兴、石景山、东城等9个区域，覆盖了北京城区及近郊的大多数地区。其中，调研对象主要集中在海淀区、昌平区和朝阳区，占比分别为44.07%、12.71%和12.71%。这三个区域是北京市人口最密集、最为集中的区域，这些区域内居民的意见基本能代表北京市大多数民众的意见。

2.3 生活垃圾产生及处理情况

82%受访者的家庭生活垃圾产生量在2kg/d以内；同时，82%受访者的家庭生活垃圾都是分类后投放，可见，“垃圾分类”已经在人们日常生活中得到有效执行，但仍有18%受访者的家庭生活垃圾采取整袋投放。除了部分居民分类投放垃圾的意识不强、主动性不足等原因，居民所在小区的生活垃圾分类投放点设置不合理、垃圾桶数量和容量不能满足投放需要等客观情况，也极大地挫伤了人们分类投放垃圾的积 极性。

本次调查还发现，对于小区或街道的生活垃圾收集转运站的清洁情况和日常运营状况，有71%的人对其环境卫生状况和处理能力表示担忧。另外，有96%的受访者认为生活垃圾集中处理设施十分必要，而仅有16%的受访者知道所在小区或街道收集的生活垃圾最终运往何处集中处置处理。可见，绝大多数受访者并不十分清楚生活垃圾的最终去向及处理处置情况，但接受并认可城市生活垃圾集中处理设施建设的必要性。

2.4 生活垃圾处理设施建设的认知及评价

（1）北京市生活垃圾集中处理处置方式的认知及评价。图2显示，大多数受访者认为填埋是最不清洁高效的生活垃圾集中处理方式，堆肥、焚烧次之，而综合处理最为清洁高效。

图2 调研对象认为最清洁高效的生活垃圾集中处理方式

图3 为调研对象对北京市目前生活垃圾集中处理方式的了解情况。调研对象认为填埋仍是北京市目前生活垃圾最主要的集中处理方式，其次是焚烧、综合利用，堆肥则占比最低。这与北京市2016年生活垃圾处理设施情况较为吻合。可见，受访者对于北京市生活垃圾集中处理方式并不十分清楚，已经滞后于当前最新的数据。通过与图2中的数据进一步综合分析，可以认为，调研对象不大认可填埋处理生活垃圾的方式，而更为接受焚烧、堆肥等资源化处理手段。

图3 调研对象认为北京市生活垃圾主要的集中处理方式

调查还发现，有33%的受访者认为生活垃圾焚烧、填埋集中处理处置方式可以减少环境污染，支持建设；有35%的受访者认为有利有弊，应根据城市特点建设，即合理选择工艺、科学布局。支持率合计为68%。另外，有28%的受访者认为生活垃圾焚烧、填埋集中处理处置方式污染环境，担心垃圾处理过程中对大气、水、土壤等造成二次污染；有4%的受访者表示无所谓，没看法。调研对象的关注因素见图4。

图4 调研对象对于生活垃圾焚烧、填埋集中处理设施建设的关注因素

2.5 生活垃圾焚烧、填埋集中处理设施建设的评价

84%的受访者反对在居住社区附近建设生活垃圾焚烧、填埋集中处理设施，仅有16%的受访者支持建设。95%的受访者关注生活垃圾焚烧、填埋集中处理设施建设及运营过程中产生的环境危害，特别是排放到空气中的污染物。这是此类项目落地难的主要技术原因。

考虑到北京市的用地情况和人口分布情况，调研对象能接受生活垃圾焚烧、填埋集中处理设施建设的距离范围在5km以内的仅为3%，大多数受访者希望生活垃圾焚烧、填埋集中处理设施选址离自己居住地越远越好。

调研对象对于建设此类设施的期望如图5所示，各项相差不大。其中，生活垃圾焚烧、填埋集中处理设施的环境污染物排放是受访者最为关注的因素，其次是保证污染物实现达标排放的政府监管职能的履行和公众知情权利的行使，同时受访者也希望能有合理地针对周边居民的补偿方案。

图5 调研对象对于生活垃圾焚烧、填埋集中处理设施建设的期望

调研对象对于目前生活垃圾焚烧、填埋集中处理设施的运营及建设，希望各方努力和改进的程度统计如图6所示。由图6可知，要求程度较高的是政府监管力度，一方面是由于目前污染物排放无法实现在线监测，只有科学有效的监管才能让民众放心，另一方面也折射出政府的信任危机；其次是企业实现达标排放的技术和居民的垃圾分类意识行为；而对于政府补偿的要求不高。说明受访者对于生活垃圾焚烧、填埋集中处理设施的顶层设计及管理抱有很大的担忧，同时也反映出受访者希望政府、企业、公众等相关各方做出积极主动、相向而行的努力，而不是通过被动的利益补偿来抵消生活垃圾焚烧、填埋集中处理设施建设所带来的环境危害和健康威胁。

图6 调研对象认为相关各方需要努力和改进的程度

3 对策与建议

3.1 对策

通过以上的调研结果分析，可见破解生活垃圾焚烧、填埋集中处理设施落地难问题的关键是化解“邻避冲突”。

“邻避冲突”涉及不同的主体和利益，主要体现在政府、设施建设企业、设施附近居民之间的利益冲突。不同的主体在邻避冲突中具有不同的利益，而冲突主体的利益决定了他们在邻避设施建设过程中采取的策略。对于设施附近居民而言，生活垃圾焚烧、填埋集中处理设施虽然具有公益性、普惠性，给当地民众（包括他们）带来生活便利，但也确实产生了利益牺牲，包括环境、生理及心理等多方面的权利损害。在市场化经济的今天，化解这个难题的关键在于如何让这部分利益损害降低到合理范围并给予适当经济 补偿。

3.2 建议

（1）抓好生活垃圾“分类投放、分类收运、分类处理”的源头。一方面，通过加大宣传教育力度、建立积分奖励机制、建设志愿服务队伍等，鼓励居民分类投放垃圾；另一方面，通过完善分类投放设施（标语、标识、垃圾箱等）、改造分类收运车辆、建设专业环卫队伍等，强制要求垃圾分类收运和清洁收运，从源头提高生活垃圾处理品质，利于后续焚烧、填埋集中处理处置。

（2）增强企业主体意识，消除“落地难”的硬瓶颈。通过有益竞争，在相关环保企业间积极推动生活垃圾焚烧、填埋集中处理处置新技术的研发，推动二次污染物达标排放的关键技术及装备的研发，真正实现生活垃圾的减量化、无害化和资源化；同时面向社会公众开放参观和实时公开排污数据，并对污染物进行严格、规范处理，确保各类污染物排放达标，切实降低环境污染排放。

（3）加强政府部门联动，消除“落地难”的软瓶颈。通过合理选择处理工艺，科学规划选址布局，保障生活垃圾焚烧、填埋集中处理设施有效解决区域垃圾处理问题；通过做好科普知识教育，科学引导公众认知，公开建设设施环评信息，充分广泛征询公众意见，建立舆情响应机制，提高政府公关能力等，积极、正确地看待和处理“邻避效应”，真正消除公众的担忧；建立完善在线监测系统和定期检测制度，建立健全考评机制和问责制度，严格执行政府对生活垃圾焚烧、填埋集中处理设施的运行监管。

（4）建立完善合理的补偿机制，促进设施真正落地。通过不断完善生活垃圾异地处理生态补偿机制，对于垃圾受纳区给予政策支持，鼓励各区建设生活垃圾处理设施的积极性；通过对设施附近的居民进行合理的经济补偿，进一步消除居民的反抗情绪，提高生活垃圾焚烧、填埋集中处理设施的可接 受性。