高校分类管理制度与政策

[乌兹别克斯坦]艾琳 蓝劲松

摘   要：高校分类管理是全球化不断深入的背景下，推动国家高等教育创新发展，满足人们对高等教育的多样化需求的必然趋势。文章以乌兹别克斯坦为例，较为深入地分析了其高校分类管理制度与政策在促进高校多样化发展方面发挥的作用。研究发现，其在制度层面，主要通过法定形式限定高校类型和责任使命、政府统筹干预促进办学形式多样化、制定高校平衡发展政策稀释分化效应等;在政策层面，重视战略规划、国家人才培养计划等软性工具。乌兹别克斯坦高校分类管理的经验表明，高校分类管理应精准把握时代走向，摸清高等教育发展的需求，协调好新建院校与原有院校之间的关系，给予高校更多自主发展权，促进高校分类发展。

关键词：乌兹别克斯坦 高校分类管理 制度与政策

乌兹别克斯坦在1991年宣布独立，自独立后，开始探索开放式的民主政治制度，重启民族和历史的觉醒意识，重视教育发展，不断对教育体系进行改革。乌兹别克斯坦政府通过制定相关法律确定高等教育的重要地位，并且以形式多樣的政策进一步保障高等教育的发展。随着外部需求的增多和环境的不断变化，高等教育的多样化特征日益凸显。乌兹别克斯坦政府通过多种方式对高校进行分类管理以满足多样化教育需求，具体包括制定制度和推行政策。当前我国高等教育蓬勃发展，促进高校的多样化发展已是大势所趋，分析了解乌兹别克斯坦高校的分类管理制度与政策，有助于增进两国高等教育领域的合作与交流。本文试图解析乌兹别克斯坦高校分类管理制度与政策举措，从而为我国相关领域改革提供多维参照。

一、建立高等教育架构体系，

做好分类管理系统规划

做好顶层设计是科学管理多样化高校的前提。作为顶层设计的一部分，科学的战略规划在高校分类管理方面发挥着支撑性作用。

（一）成立专门的协调规划机构

高校分类管理需要政府、高校等不同主体参与，在这个过程中，难免出现目的分歧，这就需要一些专门的协调规划机构，让政府和高校能在系统的框架指导下进行高校分类。1997年，乌兹别克斯坦在《新教育法》制订过程中成立了专门的高等教育协调会，调节高校和政府之间的目的冲突，使两者的发力趋于一致。高等教育协调会不仅协调矛盾，而且强化高等教育质量监控体系的规划职能，进一步提高高等教育质量，确保系统规划的科学性和有效性。同时为高校创建新教学项目提供政策性意见，促进各高等教育系统角色和功能的互认。

（二）用法定形式限定高校类型

高校分类管理体系的形成需要一个漫长的试错过程，一旦找到更合理的分类管理方法，就可以制定战略规划，如战略性地统筹政府资源，支持此类管理体系的良性发展。这时就需要通过国家强制手段，以立法的形式将这种分类管理体系稳定下来，以便规模化使用。

乌兹别克斯坦政府通过立法建立高校内部的分类标准，从而对高校的分类发展发挥作用。1993年通过的《教育法》提出，高等教育体制应向学士、硕士两级教育体制转变。本科教育是最基础的高等教育体制，需要进行不少于四年的专业基础知识学习;研究生教育是在本科基础上的再教育，学习时间不低于两年，其中研究生教育又分为副博士研究生阶段和博士研究生阶段。根据国家教育标准，乌兹别克斯坦共有149个本科专业、650个硕士专业，这就解决了专业种类少、科目种类单一的问题。1997年颁布的《新教育法》提出，高等院校类型包括三种，即综合性大学、专业学院和学院。综合性大学所涉及的专业领域最广，主要进行基础性和应用性研究，提供广泛的本科教育和研究生教育。专业学院提供特定领域的专业知识，包括特定专业的本科教育和研究生教育。学院提供本科教育和研究生教育。综合性大学和学院的区别在于，学院提供的是具体的知识领域，而综合性大学提供的是广泛的基础教育[1]。当前，乌兹别克斯坦共有综合性大学22所，其中，乌兹别克斯坦主办的大学19所，国外大学在乌兹别克斯坦兴办的分校3所——俄罗斯石油天然气大学分校、莫斯科大学分校和威斯敏斯特大学塔什干分校;专业学院3所，分别是乌兹别克斯坦税务学院、塔什干医学院和俄罗斯普列汉诺夫经济学院分校;另有42所学院。不同的教育体制、学校类型通过法定的形式被确定下来，成为高校发展的依据。

（三）战略规划与高校责任相结合

促进高校分类发展能保持高校系统的平衡性，但现实是高校之间往往会彼此借鉴成功经验，导致高校之间的发展愈发趋同，以至于高校分类发展的目的无法实现。由于高等教育具有公共产品属性，所以乌兹别克斯坦政府依照民主协商的原则，采用多方都能接受的方式，找准高校愿意实行分类发展的动力，激发高校采取措施实现特色发展。

乌兹别克斯坦政府与高校以合同的形式约定高校多样化发展的任务以及政府为之制定的配套政策，每所高校都要确定自己的办学目标，包括学校的学生类型、可能入学人数、教育特色和科研方向以及未来重点发展的领域[2]。为了践行约定，乌兹别克斯坦政府加强与高校的协商，明确高校使命，同时也加大分类管理政策的宣传。为适应国家经济发展需要，乌兹别克斯坦科技大学新成立了信息、经济、机械、天然气工程等18个院系。不同高校肩负不同的责任和使命，通过政策明确规定签订协约的方式，有利于不同高校主攻不同的优势专业，让优势专业发展壮大。2020年，乌兹别克斯坦国家教育监督局对57所大学进行了研究，公布专业排行榜，在人文社科领域较为突出的是乌兹别克斯坦民族大学、撒马尔罕州立大学，塔什干金融学院以及塔什干语言大学。在工程技术和水利相关专业具有优势的高校是塔什干农机与水利工程学院、塔什干信息技术大学、塔什干州农业大学和塔什干铁路工程学院。在医学专业上的佼佼者是塔什干口腔医学院、塔什干医学院、布哈拉医学院。文化、艺术和体育专业名列前茅的是乌兹别克斯坦国立体育文化大学、乌兹别克斯坦国立艺术文化学院。乌兹别克斯坦将高等教育分类发展作为本国制定教育政策的重要内驱力，并加强政策宣传，向外界广泛表达政府期望，保证了高校的办学任务与政府政策的一致性，为开展更加深入的高等教育改革奠定了基础。

二、政府统筹，促进办学形式多样化

当前，高校结构虽然呈现出多样化趋势，但是新建高校与原有高校的分设还是不能满足高校分类发展的实际需求。市场力量固然在推动高等教育分类发展的过程中起着不可或缺、自下而上的作用，但仍需通过政府的统筹干预促进高校办学形式的多样化，使高等教育分类发展制度化、合法化。

（一）政府统筹干预促进高校分类发展

依靠市场监管解决高等教育市场失灵的问题一直存在争议，且许多国家早期依赖市场主导的高等教育发展模式，由此导致了不少问题。因此，一些国家开始广泛运用政府强制力来促进高校分类发展。独立后，乌兹别克斯坦的高等教育在政府有形之手的统筹下，很好地解决了伴随苏联解体出现的教育管理制度崩溃的问题。

乌兹别克斯坦教育由政府统一管理，政府负责制定和实施教育政策、管理公立高校及相关的教育规划建设、审批国家教育标准等。政府规定不同大学侧重不同专业领域，如乌兹别克斯坦科技大学侧重工程和与之相关的技术类专业的发展，塔什干经济大学重视和经济发展有关的专业，而世界经济外交大学则凸显国际政治与经济动态方面的专业[3]。随着社会经济的发展，乌兹别克斯坦政府根据时代需要制定不同的政策推动高等教育发展。政府先后颁布《关于进一步完善高等教育机构录取制度的措施》《关于提高高等教育机构教育质量和确保其积极参与国家实施大规模改革的措施》《关于改进共和国本科院校入学测试程序》等文件，要求高等教育机构适应市场化改革，调整高校录取机制，切实承担社会职能，推动高校更好地发展。2011年，乌兹别克斯坦政府出台了实现高等教育现代化的政策，并制定了配套的五年国家规划（2011—2016年），以便全面改善高等院校办学条件，提升毕业生质量。这项规划涉及八个方面内容：一是实现高等教育的教学过程和教学设备现代化，二是完善学科设置，三是完善教育领域和专业，四是增加工程科目比重，五是提高教育质量，六是提升自然科学研究实验室的先进水平，七是学习先进的教学方法和形式，八是提高高校教职工工作积极性。

毋庸置疑，尽管市场力量在高等教育发展中充当着越来越重要的角色，但无法代替政府对高等教育全过程的统筹监管作用。高等教育分类发展越迅猛，就越需要成熟的管理系统和灵活的绩效评估机制[4]。乌兹别克斯坦高校的分类发展同样是建立在政府的统筹监管基础之上的。

（二）创办新校促进办学形式多样化

随着经济社会的高速发展，原有院校无法满足社会需求，而新创办的高校刚好能弥补这种缺失，能够以更具针对性的方式满足市场需求，增加不同社会群体享受高等教育的机会。为创办新院校，乌兹别克斯坦共和国《教育法》明确规定，无论政府办学还是私人办学都享有平等的办学权利，国家鼓励办学形式多样化。政府通过多种形式调动社会力量加入到高等教育办学的队伍中。据不完全统计，截至2007年，分布在全国的私立学校近20所。

在激发国内办学热情的同时，乌兹别克斯坦也采取与外国高校联合办学、在外国高校设立分校及邀请外商到国内投资办学的形式，调动各种力量实现办学形式多样化。2016年颁布的《国家青年政策》指出，政府支持青年的國际交流和学习，同时也会提供海外学习机会及在研究机构的培训学习机会，这充分表明政府支持高等教育发展向国际化道路迈进，间接推动了高校类型多样化。美国、土耳其在乌兹别克斯坦创办独资院校，莫斯科大学在乌兹别克斯坦创办分校，西班牙合作者提供大量资金来支持乌兹别克斯坦大学的世界语言教学，日本政府则提供4400万日元为塔什干纺织学院更换实验设备。另外，欧盟高等院校参与的“伊拉斯谟”计划，增加了乌兹别克斯坦与欧洲大学的合作机会。同时，乌兹别克斯坦政府积极与中国开展多渠道的高等教育合作，中乌共同成立高等教育机构并且设立科研中心，如与中国上海大学联合成立研究与教育交流中心，合作建立上海国际商学院，中国新疆农业大学与塔什干国立经济大学共同创办中乌教育和科学研究中心，中国在乌兹别克斯坦开设塔什干孔子学院和撒马尔罕孔子学院等。借助外来力量提升本国高等教育水平，这些学校在较大程度上满足了乌兹别克斯坦高校的多样化需求，也为其高等教育的现代化发展垫上坚实台阶。

三、保持不同高校平衡发展，

完善人才培养体系

在全球化与创新战略浪潮的推动下，政府部门不断出台有关促进高校分类发展的政策，高校分类发展逐渐成为落实国家关于高等教育改革的一个重要举措。随着国家间角逐的重要领域从政治、经济、军事向教育、科技、文化的转移，高校之间的竞争日益剧烈，不同学校多样化发展呈现出纵向上差距的扩大，普通高校与顶尖高校的差异越来越大，甚至出现两级分化、过度分层的现象。乌兹别克斯坦政府积极关注高等教育的过度分化问题，为保证院校之间平衡发展、合理流动，制定了一系列制度和政策，营造一个公平、公开、公正的高校分工氛围。

（一）制定高校平衡发展政策，稀释分层效应

高校之间竞争必然会导致院校等级发展，如果政策支持这种趋势，必然导致应用型职业高校、教学为主型高校、新建高校发展滞后。为避免其不良影响，乌兹别克斯坦积极制定高校均衡发展政策，稀释高校发展的分层效应。

首先，重视应用型高校的发展。重理论学习轻技术教育的高等教育传统往往造成两级分化，严重阻碍高校分类发展[5]。《关于高等教育政策的十点意见》等政策的出台，使应用技术型高校能够与传统综合性大学比肩同行，有力促进高等教育分类发展的横向分化。

其次，重视教学和科研平衡发展。过于重视科研而轻视教学是高校分类发展导致的困境之一。科研型高校固然重要，但是教学型高校的发展也是教育大计，应该有积极的政策支持。教学型高校的成长需要有更加合理、稳固、可靠的教学质量评价体系。为此，乌兹别克斯坦政府大力推行“培育卓越教学”“高等教育学习成果评估”等项目。乌兹别克斯坦教育部在其发布的《乌兹别克斯坦共和国高等教育白皮书》中提出，要实现教学与科研地位平等的高等教育文化，教学型高校应追求卓越的教学水平。

最后，健全高等教育资源配置系统。乌兹别克斯坦政府积极制定高等教育资源优化配置机制，充分考虑全国不同类型高校的现状和需求，均衡、合理优化资源配置。同时，各类高校也在积极规划，充分利用现有资源，扩大内涵发展，提高学校的办学效益，既积极争取资源，又注重内部资源优化和利用率提高。总之，只有不同类型高校的均衡发展才能实现科学合理的高校分类管理。

（二）健全人才培养体系，促进高校分类发展

为适应社会发展，不同高校设定不同的人才培养目标，培养具有不同专业知识的社会栋梁，健全的人才培养体系可以满足不同人群的发展需求。1997年8月29日，乌兹别克斯坦总统卡里莫夫签署了《国家人才培养计划法案》。国家人才培养计划为教育发展提供了长期的战略保障，保证了教育体系的持续发展，同时促进高校分类发展。为落实这项法律，专门设立了希望基金①和大师基金②，意在提高高校教师专业技术能力，增强师资力量，选派学生去发达国家深造学习。从1997年到2003年仅5年时间，共有828名大学生通过层层选拔获得希望基金的补助，顺利出国深造，从事金融、农业、汽车制造业、商业管理、生态学、信息通信技术等专业的学习[6]。建立不同类型的高校，满足不同的社会需求，如师范类、综合类、外语类等综合性大学，以及纺织专业、化工专业、艺术专业、桥梁道路专业及生物专业等专业学校。根据国家一些部门的需要，还设立了税务、海关等专业。乌兹别克斯坦逐步建立了较完备的人才培养体系，进一步促进高校分类管理。

四、启示

高等教育分类发展取决于多种因素，不同国家高等教育系统的界限不同，拥有不同的分类层次。在全球化、信息化、大众化的今天，高等教育分类发展虽然没有固定模式，但依然有迹可循。乌兹别克斯坦高等教育分类管理的经验表明，政府制定适当的制度和政策是高等教育分类发展的关键因素之一。虽然乌兹别克斯坦与中国的国情不同，但该国的经验和做法可以为中国高等教育分类管理改革提供多维参照与有益参考。

（一）准确把脉高等教育需求

创办新型高校多是为了满足当下快速发展中的社会对高等教育产生的新需求。这种对高等教育的新需求归结起来包括三方面：高校学生所学专业与就业市场需求是否匹配、高等教育总体发展的战略规划与高校自身个性化发展是否协调、高等教育传授的知识与社会需求的内容是否挂钩。一直以来，就业市场和社会发展的需求被认为是高等教育的需求，导致专业因岗而设。换言之，高等教育分类发展可能更多的是满足生产者的需求，而不是消费者的教育需求[7]。到了20世纪90年代以后，因为外在环境变化复杂，为阻挡金融风险、不断扩大内需，中国才开始重视高等教育的相对独立性、适度超前性及相关的高校学生素质培养。在高等教育普及化、大众化的今天，对高等教育发展需求的切实研究依旧不足。我们既要考虑行政统筹安排又要考量高校自身特质，重点关注高校学生入学情况的分析研究，在引导高校分类自主性的前提下，颁布相关制度和政策，探索高校分类管理的实现路径。

（二）协调好原有院校与新建院校的关系

高校分类发展的两种比较直接的方式是创办新校和改造老校。创办新高校屬于“大动作”，对于实现高校分类发展作用比较直接，但也容易出现一些严重的后果，且要求较高的执行效率。改造老校属于“小动作”，是一种渐进的方式。一般情况下会选择后者，只有当改造老校实现高校分类发展的成本太高时，才会选择建立新校。不过这两种方式很难共同推进高校分类发展：一方面，当前的高等教育系统并不能全面满足各类教育需求，高校必须寻找变革的方法去应对外界的挑战;另一方面，新成立的高校由于缺少建校经验，前期会借鉴老校发展经验。如果寻找不到新的发展路径，往往会与老校形成同质化竞争，导致高校系统落入同质化发展的陷阱。

为了解决这种问题，首先应该界定好这两种高校在实现高校分类发展过程中的作用。老校是高校分类发展的主体，要积极向这类高校传递市场需求，激发这类学校探索自主转型路径，主动去面对各种挑战，不断满足高等教育发展需求。新建高校可以刺激老校分类发展，促使新老高校之间充分竞争，让新建高校成为高校分类发展的典型代表。其次，可以借鉴学分互认机制，通过扩大学生流动促进高校分类发展。鉴于两者都试图提高质量，降低政府和学生的结构成本，以及增加获得学士学位教育的机会，因此建议院校间实现跨院校学分互认制度、人才培养国家质量标准建设，出台对应的大学生专业会考、质量认证制度。

（三）落实好高校分类发展的自主权

高校分类发展的重要前提是各高校实现分类发展的自主权。乌兹别克斯坦积极推行高校分类发展政策，该政策以需求导向的高等教育拨款和配套政策为核心，促使大学积极回应劳动力市场和学生入学需求，“旨在使大学摆脱过度的政府管制，以提升院校办学的自主性、效率和多样化水平”[8]。乌兹别克斯坦于2003年出台的《公办大学注册法》给予公办大学更多的办学自主权。这项法律意在促进高校积极参与社会，使得高校更具多样性和个性化，进而间接促进高校之间的良性竞争。高校也因此拥有足够的自主权来满足社会需求，能更好地投入精力解决核心问题，并且能够灵活应对社会发展中不断变化的各类事项。

目前，中国高校办学自主权仍处于摸索期，高校自主办学权相对还比较有限。对此，中国高校在明确法人地位的同时，也可进一步落实教师聘用、资源配置、经费使用、专业设置等方面的自主权，否则高校多样化发展只能流于表面。当然，办学自主权的落实并不意味着高校能完全独立自主地发展。为了保证高校实现独立自主发展，政府和高校应建立契约关系，明确高校使命和政府统筹范围，并以合同和协议的形式将这些目标落实到高校分类发展的实践之中，激发高校自主分化的能动性和办学潜能。

注释：

①希望基金（Umid）成立于1997年，乌兹别克斯坦政府为优秀的乌兹别克斯坦青年在海外学习提供3.5万～10万美元不等的资助。接受希望基金资助的毕业生必须回国在政府机构工作至少5年，并利用知识造福国家。

②大师基金（Ustoz）成立于 2003 年，致力于提高青年教师和科研人员的专业水平。

参考文献：

[1]伊力米热·伊力亚斯. 乌兹别克斯坦高等教育[J]. 佳木斯教育学院学报， 2013（12）：205，211.

[2]The Ontario Ministry of Training， Colleges and Uuiversities. Ontario’s differentiation policy framework for postsecondary education[EB/OL].（2013-11-29）[2019-03-01].http：//www.tcu.gov.on.ca/pepg/publications/PolicyFramework_PostSc. pdf.

[3]马静. 乌兹别克斯坦高等教育研究[D]. 兰州：兰州大学，2012.

[4]PRITCHARD R， KLUMPP M， TEICHLER U. The challenges of diversity and excellence[C]//PRITCHARD R， KLUMPP M， TEICHLER U. Diversity and excellence in higher education： can the challenges be reconciled？ Rotterdam， Netherlands： Sense Publishers， 2015： XVII.

[5]雷家彬. 高校分类管理制度与政策：国外经验与启示[J]. 中国高教研究， 2019（7）：47-55.

[6]UNESCO-CEPES. Universities， colleges，andothers：diversity of structures for higher education： discussion of themes[J].Higher education in europe，1999，19（4）：Ⅰ.19.

[7]MASSARO V. How goes the revolution？ - targets，funding，compacts and regulation[EB/OL].（2010-06-20）[2019-03-01].http：//www.universityworldnews.com/filemgmt_data/ files/Massaro-June.pdf.

[8]伊力米熱·伊力亚斯， 蔡薇. 浅谈塔什干在乌兹别克斯坦高等教育发展中的地位和影响[J].咸宁学院学报， 2012（8）：7-8.

编辑 吕伊雯   校对 娜迪拉·阿不拉江