小型水库安全运行管理模式研究

陈 华，田冰茹，闫 鑫，陈燕平，朱 迪，刘炳义，王 俊，香天元，王兵兵，陈 杰，王金星

（1.武汉大学水资源与水电工程科学国家重点实验室，武汉430072；2.中建三局绿色产业投资有限公司，武汉430010；3.长江水利委员会水文局，武汉430010；4.河北省水文勘测研究中心，石家庄050031；5.水利部信息中心，北京10053）

0 引言

水库作为陆地水文系统的重要组成部分和国家重要水利工程，在水资源调控、水资源配置优化及防汛抗旱等方面起到无可替代的作用。这些水利工程在防洪防汛、蓄水供水、农田灌溉、水力发电、水产养殖及旅游业等方面发挥着显著的社会与经济双重效益。

新中国成立以来，我国开展了大规模水利建设，建成数以万计座水库。根据2020年《中国水利统计年鉴》［1］统计数据，2019年全国共有水库98112 座，其中小型水库93390 座，占水库总数的95%以上。中国大陆各省小型水库分布数量见表1。从表1 中可以看出，我国小型水库最多的省份是湖南省，东南、西南区省份小型水库数量多，西北干旱区小型水库数量少。

表1 2019年中国大陆各省已建成小型水库数量Tab.1 The number of small reservoirs completed in China by 2019

小型水库通常被认为其运行管理方法与大中型水库基本相似，但小型水库具有大中型水库所没有的许多特征：小型水库大多位于经济状况相对薄弱、交通不便、生活配套不足的偏远山区；其工程建设标准往往较低，且由于施工年代久，集中于20世纪50-70年代，工程老化现象常有发生［2］；除此之外，绝大多数小型水库缺乏安全监测设施，工程产权模糊，管理方法与技术落后，其信息化水平相较中大型水库而言也普遍偏低。较为严峻的病险特征和不太健全的管理机制导致小型水库的运行管理具有其特殊的难点弱点，小型水库的运行管理目前已经成为我国水利工程管理中尤为薄弱的一环，小型水库运行管理中存在的诸多问题对工程安全和经济效益都有较大影响。所以，针对其特有的难点，亟须探索较为完善的小型水库运行管理模式。

1 国内外小型水库运行管理模式研究现状

为了改变水资源在时空上的分布不均，过去的100多年里，全球建造了84.7 万多个水库，其中大约95%是小型水库［3］。在国外，大多发达国家水库建设及评估工作开展较早、水库的基础资料较齐全，水库管理模式实现了可持续发展和良性运行［4］。英国于1930年颁布了第一部水库安全的法律条文——《水库法》，并于1975年修订要求地方当局定期对水库进行安全检查，做好水库日常运行和监测记录，通过法制管理和增强技术管理来保障水库安全［5］。在日本，参与管理水库的各部门依据有关法律划分细责，在水系范围内，同流域上的水库进行联合管理调度且基本实现了水库雨水情的实时远程监控和科学管理［6］。1991年，加拿大将风险分析的概念首次引入到水坝安全管理中，并依此建立大坝安全管理体系并制定了大坝安全运行、维护、监测手册［7］。除此之外有些国家，如瑞典基于对生态环境的保护，明令禁止建设水库大坝；莱茵河流域国家以恢复河流自然化为目的管理流域；欧洲国家为了恢复河流生态系统，评估并拆除许多小型水库及大坝［8］。

在中国，小型水库是农业农村生产生活的重要基础设施，由于国情和水库安全管理的侧重点不同，不能生搬硬套国外的水库安全管理体系和运行模式，但是国外水库管理的经验，有助于促进和推动国内小型水库安全运行管理模式改革。由于我国运行管理制度落实不到位、安全监测设施不完备、大坝病害隐患的存在、信息化水平低等问题，导致小型水库运行管理不规范、水库功能萎缩、效益衰减、安全隐患突出。针对此，肖仕燕等［9］指出在小型水库安全运行管理中应做好小型水库大坝安全鉴定工作、建立健全水库大坝安全监测系统、加强水库大坝运行管理信息化建设、推进小型水库物业化管理、科学发展水库生态养鱼。针对当前我国小型水库管理中普遍存在的重建轻管、管理制度不健全、管理模式和手段落后等问题，范连志等［10］有针对性地研究提出了加强小型水库安全管理、加强小型水库管理队伍能力建设、加强小型水库调度应用和应急管理工作、巩固水管体制改革成果等对策。方卫华等［11］给出了改进小型水库安全管理的典型流程及其每个环节的方法、主要内容和细节。针对我国小型水库数量众多，受资金、人员、技术所限开展安全监管工作难度大、安全风险高的问题，金有杰［12］等探讨并提出了小型水库安全“单一水库—区域/流域库群—科研院所托管”的分级监管模式。

为提高小型水库群的管理水平，金袭等［13］以浙江省温岭市为例，研发了小型水库群移动智慧管理系统，为提高小型水库管理水平和决策提供科学依据。小型水库主要由最基层的乡镇和村组负责日常安全管理，专业技术人员缺位，维修养护不到位。张克阳［14］指出现有的粗放式管理已经不能适应当前的小型水库现状，建议通过管理模式的转变，以制度建设体系化、管理人员职业化、养护维修专业化来解决当前问题，确保小型水库安全良性运行，发挥最大的工程效益。张龙［15］对新疆小型水库运行管理状况全面调查的基础上，针对性地提出了现阶段补短板、强监管的主要对策建议，对于规范小型水库运行、提高水库运行管理能力，具有一定的借鉴、指导和参考作用。小型水库普遍建设标准低、工程质量差、老化失修严重，加上防汛设施差、管理水平低、安全隐患较多。杨正华等［16］建议针对小型水库工程问题和管理状况，提高认识、加强监管，特别是应以地方政府为主导，加快除险加固步伐、全面推进达标治理，同时积极推进小型水库管理体制改革，完善小型水库管理机制。为有效解决小型水库标准化管理中存在的体制机制不顺、管理粗放、经费不足等突出问题，黎凤赓等［17］提出明确管护责任、落实管护资金、健全管护制度、加强管护培训、推行专业化管护、加强考核评价等小型水库标准化管理对策措施，为水库长效安全运行，效益持续发挥提供借鉴。

为提高相关管理人员对小型水库管理要求的接受程度，针对小型水库基层管理技术力量相对薄弱的现状，方卫华等［11］总结出小型水库“六字”管理法，供运行管理单位相关管理人员参考。陶文富［18］总结小型水库安全监测设施现状和在管理中存在的主要问题，综合前沿安全监测系统的优点，结合信息化、可视化、预警等多种技术，提出一套适合小型水利工程运行管理的服务模式。小型水库是我国水库管理薄弱环节，其风险管理正在成为基层水库管理者的重要责任。傅惠寰等［19］结合几年基层水库管理经验，从水资源管理、水质管理和溃坝风险管理3个方面，探讨了减少小型水库风险和若干安全管理措施。盛金保［20］认为我国小型水库数量多、建设标准低、基础资料少、病险问题突出、安全风险大、管理条件差、管理水平低，降等与报废工作进展缓慢，除险加固任重道远，安全管理责任重大。针对安全问题，邢广彦等［21］提出明确管理主体，落实管理经费，加强业务培训，提高管理水平，积极推进水库降等运行与报废等管理对策。

为了保证水库的安全运行并充分发挥其社会经济效益，需要加强水库的管理工作。谭政［22］在分析我国水库管理现状的基础上，从水库管理体制改革，病险水库除险加固，明确水库管理范围与职责，建立健全水库管理体制等方面提出了完善我国水库管理的建议。吕金宝等［23］通过对小型水库管理现状及成因的全面分析，提出了加强宣传、完善政策法规及制度建设、积极推行公共参与等宏观对策措施。

小型水库涉及公共安全和公共利益，要保障人民群众的生命财产安全，必须确保其安全运行。小型水库管理体制改革涉及到水资源的可持续利用，涉及到广大人民群众的生命财产安全，波及到经济社会可持续发展。应提高小型水库管理运行效益，建立适应市场经济要求的运行机制和管理体制，使小型水库充分发挥其社会效益，保障水资源可持续利用。并且通过推动改革，进行资源整合，降低管理成本，提高管理水平，实现精简效能，以适应大力推进水利工程管理现代化建设需要［24］。

2 小型水库运行管理模式探究与建议

小型水库运行管理模式的研究与应用应坚持四项原则。

一是坚持小型水库公益属性原则，小型水库受益主体大多具有普遍性和公共性原则，不具有竞争性和排他性，公益性显著，具有典型的公共产品属性，而且事关乡村人民群众的生命财产安全。在研究小型水库运行管理模式要突出公益性定位，明确政府在小型水库运行管理中的主导作用［25］。

二是坚持政府市场两手发力原则，充分发挥政府和市场的合力机制，是提高小型水库安全运行能力的重要保障。既要发挥政府主导作用，强化政府责任，同时也要适应市场经济发展规律，充分发挥市场能动性，制定灵活的市场参与和政府购买服务的管理办法，吸引社会团体参与小型水库运行管理，形成政府与市场有机统一、相互补充、相互协调、相互促进的格局［25］。

三是坚持因地制宜分类施策原则。小型水库运行管理模式应根据各地区的经济社会发展水平、历史文化和不同类型工程特点，科学制定养护标准和规范，合理选择管护模式，有序推进管护体制改革［25］。

四是坚持科技创新和数字赋能。丰富小型水库运行管理手段，提升管理效率，解决小型水库运行管理的“最后一公里”问题。不论是工程建设还是管理模式改革，最终目的是实现小型水库安全运行长治有效，要实行这一目标，必须依靠科技创新和数字赋能，才能实现点多面广的小型水库由分散式管理向集约式管理、单一管理向多元化管理、传统人工管理向现代智慧管理转变。

全国小型水库管护模式经多年的改革创新探索，逐步形成了多种可复制可推广的管护模式，通过研究第一批深化小型水库管理体制改革各样板县（市、区）改革经验，地方各级政府对小型水库运行管理日益重视，管理水平在逐步提高，管理现状也在逐步好转。为了更好地做好小型水库管理工作，对小型水库管理模式提以下几点建议。

（1）明晰工程产权和管护范围。小型水库工程产权明晰属小型水库体制改革关键点，水库主管部门在广泛调研和咨询基础上，充分考虑小型水库工程管理现状，重点结合工程投资构成、运行状况、权限隶属关系等多个方面，依据小型水库功能属性和“行政首长安全责任制”规定，明确和落实小型水库产权。同时明确小型水库管护范围，对小型水库进行确权划界。

（2）落实工程管护主体与安全责任。在界定小型水库工程产权的基础上，明确小型水库安全管理三级责任人：行政、技术和巡查责任人，并制定责任人相应管理办法，防止出现职责不清、责任不明、问责不清，确保水利工程管护主体和责任落地生效。

（3）探索多元化小型水库管理模式。应针对小型水库的类型与特点，因地制宜采取专业化和集约化等多种管护模式，形成多元化管理格局。大多数小型水库基本没有收益或收益较少，又承担了重要的防洪、灌溉任务，是涉及公共安全的公益性水利工程。依据当前样板县管护模式，主要管护模式有：

①组建片区管理机构管护模式。经济状况好，基层水利工作人员比较富足的地方，可将乡镇、村管理的小型水库收归县（市）、区统一管理。由县级主管部门组建小型水库管理机构，对小型水库实行集约化管理，并制定管理机构经费管理制度、人员聘用管理制度、小型水库标准化管理制度。

②大中型水利工程单一化管理模式（以大化小）。以县（市）、区为单位，将单元内的所有小型水库委托给相邻或相近的大中小型水利工程管理单位管理。地方政府同代管单位签订委托管理协议，包括财政补贴、管理内容、考核机制等，管理单位应制定小型水库标准化管理制度，完成地方政府委托的多项内容，地方政府应协助管理单位申请中央和上级单位的小型水库财政预算支持，并对管理单位的管理过程进行监管以及管理绩效进行考评。

③政府向社会大众购买服务模式。小型水库地区（县市区）政府或水利主管部门将片区内所有小型水库捆绑集中打包，通过社会公开招标，选择资质好、条件好、有实力的企事业单位承担小型水库的雨水情检测、工程安全监测、工程维修养护、保持、巡查等管护工作，并根据合同内容支付费用。承担单位应制定小型水库标准化管理制度和规范手册，政府机构应有专门的部门或人员对承担单位进行监管和考核。

（4）通过政府购买服务实施专业化、规模化管理。各地应根据自身实际，因地制宜，创新小型水库运行管理新模式。针对小型水库点多面广，管护难度大的特点，应按照所有权、管理权和经营权适度分离的原则，通过分散运作、政府购买服务的方式，将水库运行管护项目进行社会招标，由具有相关资质的中标单位定期进行高标准维修养护，实行物业化养护、专业化“问诊式”服务，切实提升管理水平。专业化“问诊式”方式服务通过与高校、科研院所合作，建立政产学研用深度合作模式，政府通过购买咨询服务模式，邀请专业团队为小型水库雨水情、防汛抗旱、工程安全、水资源利用、白蚁防治等专业问题提供咨询服务，提升小型水库管理的专业水平，确实保障小型水库的安全运作。

（5）多措并举，建立小型水库管养经费多元化保障机制。首先加大中央财政对小型水库管养投入，并将小型水库管护费用纳入中央财政水利发展约束性任务，做好经费使用的监管和绩效评价，并将监管和绩效评价作为地方政府考核和下一年度中央补助资金分配的重要指标。其次应进一步明确，省市县级财政资金用于小型水库管护资金投入，并纳入地方政府财政预算，全力保障小型水库安全运行。同时要鼓励和引导社会资产、民间资产投入小型水库运营，规范政府和社会、民间资产合作模式，拓宽经费筹集渠道。针对水库不同功能，允许小型水库以承包、拍卖、租赁、服务合作和委托管理等各种形式进行产权流转。最后应制定小型水库管护项目定额标准，核定小型水库管理经费，因地制宜，根据地方经济状况和水库管护任务，落实每项工程管护经费的来源、投入和使用去向，加强过程监控和绩效评定。

（6）强化监管，建立运行管理绩效考核机制。在积极开展推进社会力量参与小型水库管理工作中，既要鼓励、引导、宣传，同时也要加强监管和考核制度的建立健全，尤其是利润率极高的水库，更要强化监管力度。一是要引入信息化技术手段，对管理维护全过程监管，提供开放的社会评价系统，引导群众运用微信、APP 和社会评价网络媒体对小型水库运行进行监督。二是实行考核验收制度，并将考核结果作为管护资金发放的重要依据。考核应采取日常检查与年度考核相结合的方式，日常检查可以争取定期与不定期检查相结合的方式。主管部门应建立考核标准，明确责任主体。同时对考核结果进行绩效评定，制定绩效奖励办法。三是建立管护评价机制，尤其是社会力量承担的养护工作。承担单位应实施年度自评，合同期自评，主管部门将考核意见和自评内容聘请第三方或专家团队对承担单位的管护工作进行全面评估，评估内容包括管护项目内容、效果和经费使用等方面，评估结果应向社会公开，作为今后购买服务的重要参考依据。

（7）加强科技引领和数字赋能，提高小型水库信息化管理水平。要实现小型水库由分散式管理向集约式管理转变，必须依靠互联网、大数据和移动智联等信息化技术手段，真正解决小型水库安全运行管理的“最后一公里”问题。利用大数据技术，实现小型水库相关数据汇集，挖掘数据价值，将数据赋能于管理，形成有价值的数据资产。基于“云大物联智”技术，将小型水库的标准化管理内容与信息化技术手段深度融合，全方位提高小型水库雨水情监测、工程安全监测、洪水预报调度、应急调度与预案、水库巡检管护、水库管理考核评价、运行资料整编归档等工作的信息化管理水平。

3 应用实例

2019年，河北省石家庄市鹿泉区水利局通过政府购买服务的方式将水库巡查、养护维护和现场管理与保洁等工作交由实力强、技术优、诚信好、经验足的第三方物业化运维公司打理。依托“水库管家”智慧云平台（见图1）及智能移动APP（见图2），水利局指导第三方物业化运维公司建立健全了小型水库巡查、培训、值班、保洁等规章制度23项，按照管理、技术、安全三类进行汇编并制作口袋书，配发给每一个巡查管护人员，确保每个人员能够随时学习掌握，规范巡查、维护保养、保洁人员的行为，使管护巡查人员在运行管理中有章可循。鹿泉区经过一年的实践应用，帮助鹿泉区完成了小型水库管理体制改革的探索，解决了多年来想解决而没有解决的问题，实现了由“粗放式管理”向“精细化管理”的转变，由“传统管理”向“数字化管理”的转变。2020年7月，河北省石家庄市成为在全国第一批深化小型水库管理体制改革样板县。2020年11月30日，在国务院关于病险水库除险加固工作情况的吹风会上，水利部运管司特别提到以河北省鹿泉区为代表小型水库管理体制改革样板县改革成效显著，形成了一些可复制、可推广的小型水库管护模式，具有示范意义。

图1 “水库管家”智慧云平台主界面Fig.1 Main interface of“Reservoir Manager”smart cloud platform

图2 “水库管家”智能移动APP工作台界面Fig.2 Working interface of“Reservoir Manager"APP

4 结 语

作为农业农村生产生活中不可或缺的基础设施，小型水库的安全运行管理不仅与监测水情汛情、掌握实时准确的水库状况和部署防洪调度利害相关，也与广大人民群众的生命财产安全、水资源的可持续利用和国家经济发展休戚与共。所以，完善小型水库管理模式，加强小型水库的安全运行管理，对于我国水利工程管理和经济发展都具有重要意义。小型水库安全运行管理模式应当考虑到小型水库的公益属性，将政府主导作用和市场能动性相结合，做到因地制宜地分类施策，并将科技创新和数字赋能融入其中，提高小型水库信息化管理水平。为了保障小型水库的安全运行，最大程度地发挥水库工程效益及经济效应，本文结合小型水库的特有特征及当前存在的问题，根据小型水库安全运行管理的四项原则，提出针对性的管理措施及可行办法，可为实现小型水库的安全运行、防洪防汛工作部署和生态环境可持续发展等方面提供参考。□