美国财政部长耶伦及2022年美国财政政策展望

王时芬

拜登政府执政已快一年了。在这一年中，美国仍然深受新冠疫情的影响，经济复苏乏力。为了尽量阻止经济滑坡，拜登政府大力推行积极的财政政策，不但直接给低收入人群发钱，还实施大规模的基本建设计划。简单而言，这一政策就是政府债台高筑，大肆借钱来刺激经济。作为拜登内阁的财政部长，耶伦对积极财政政策的制定和实施起着举足轻重的作用。

如果要列举出近20年来美国经济界最叱咤风云的人物，肯定非现年75岁的耶伦莫属。她好像是专门为了创造美国经济界的“第一”而来：第一个女性中央银行行长、第一个女性财政部长，也是唯一一个曾经担任过美国总统经济顾问委员会主席、美国中央银行行长和美国财政部长等三大经济中枢掌门人的“大满贯选手”。

珍妮特·耶伦（Janet Yellen）1946年8月出生于美国纽约州布鲁克林，先后毕业于美国常青藤联盟两所名校的布朗大学（经济学学士）及耶鲁大学（经济学博士），毕业后长期担任美国加州大学伯克利分校哈斯商学院的教授。1994年，由时任克林顿总统提名，耶伦成为美国联邦储备委員会（美国的中央银行）委员。1997年，也是由克林顿提名担任第十八任美国总统经济顾问委员会主席，同时担任经济合作与发展组织（OECD）经济政策委员会主席。她是担任这一职务的首位女性。

2004年6月14日，耶伦成为联邦储备银行旧金山分行（美联储的12个分行之一）行长，并于2009年出任联邦储备银行公开市场委员会委员。2010年，时任美国总统奥巴马提名耶伦出任美国联邦储备委员会副主席。

四年后，美联储主席伯南克将于2014年1月31日第二任任期届满，他表示不再谋求连任（美联储主席由总统提名，须获参议院通过任命，上任后只对参议院负责。没有任期限制）。谁将继任美联储主席引起了美国和全世界的极大关注。

奥巴马总统对提名谁担任美联储主席也颇感棘手，原因不是没有合格的人选，而是能胜任这一岗位的人不止一个。奥巴马曾一度借叙利亚危机之名，不断推迟美联储主席的提名，显示其抉择的痛苦煎熬。最终，奥巴马经过反复权衡，放弃了出身显赫、精通经济、才气出众的萨默斯，提名耶伦接替伯南克出任下一任美联储主席，也是百年美联储历史上第一位女性行长。2018年2月5日，在第一届任期结束时，特朗普总统不再提名耶伦连任美联储主席，她由此成为1934年后第三位只做了一届的美联储主席。

随着2020年美国大选尘埃落定，当选总统拜登提名耶伦为美国财政部长。2021年1月25日，联邦参议院通过这项提名，耶伦由此成为美国财政部231年历史上首位女性部长。

几十年来，从经济学学生、教授到美联储主席，耶伦一直是凯恩斯主义的信徒——提倡政府积极干预经济。读书期间，耶伦曾师从后来获得诺贝尔经济学奖的詹姆斯·托宾（James Tobin）。托宾于20世纪五六十年代改良了凯恩斯的经济学理论，是凯恩斯主义经济学的巨擘。与耶伦经济学立场几乎完全一致的丈夫——2001年诺贝尔经济学奖获得者乔治·阿克洛夫（George Arthur Akerlof），是当代凯恩斯主义的代表性人物。从耶伦和丈夫合著的论文中可以看到，他们非常强调“效率工资学说”，其想法是付给劳动者高于市场的工资会激发生产率，对于雇主来说最后结果是值得的。耶伦长期研究失业问题，重视由政府创造就业岗位，倾向于维持低利率以解决就业问题。

美国联邦储备银行是美国货币政策的制定者和实施者，独立于美国政府，直接向参议院负责。耶伦长期在美联储工作，最后还担任了美联储主席。从她在美联储的言论和实践中，我们可以看到，她一贯支持施行较为宽松的货币政策以振兴经济。

早在格林斯潘担任美联储主席时代，耶伦就曾以坚定不移地支持宽松的货币政策而著名。1996年6月，格林斯潘正致力于降低通胀率，以实现稳定物价的央行首要目标。当时在美联储工作才两年的耶伦直接找到格林斯潘，公然反驳称保持一定通胀率对经济发展利大于弊。随后她发表研究论文，阐述通胀可以降低经济衰退的频率和深度，这一理论奠定了如今美联储将核心通胀率设在2%目标的基础。

2010年2月，在被提名为联储副主席之前，耶伦在接受媒体采访时直言不讳：“只要能提高就业率，即使把利率降为负值，我也会投票赞成。”耶伦向来支持主席伯南克把利率降至历史最低位并实施量化宽松政策，以摆脱自20世纪30年代大萧条以来最严重的经济危机。2014年，在出任美联储主席之前的听证会上，耶伦也旗帜鲜明地表示会维持宽松的货币政策，直至经济强劲复苏为止。

她接任美联储主席时，受金融危机重创的美国经济刚刚显露复苏的迹象，一些经济学家开始要求美联储停止量化宽松政策，否则通货膨胀将难以控制。在上任两天后的首次公开演讲中，耶伦没有像她的前任一样讨论抽象枯燥的经济学概念，而是讲了她和三位芝加哥失业者打电话听到的故事：“他们告诉了我们失业率无法告诉我们的事情。他们提醒我们，统计数字的背后是真实的人，他们在挣扎着过日子，渴望有机会建立更好的生活。”耶伦认为，美国经济的复苏还没有完成，宽松的货币政策需要持续。后来的事实证明耶伦是对的，她在短短四年的美联储主席任内，交出了几乎完美的答卷：美国的失业率从6.7%降到了4.1%，为1970年以来的最低，却没有引起令人担忧的通货膨胀。美国的通货膨胀率仍然保持在美联储设定的2%目标附近，并且股市一路上涨。

耶伦担任美联储主席时，确实有很多“难题”束缚了她的手脚，使得她只能以谨慎却灵活的措施来应对危机。2008年的金融危机前，美联储资产负债规模仅为9000亿美元，金融危机后，经过三轮量化宽松，美联储资产负债表规模扩张至前所未有的4.52万亿美元，是危机前的5倍。2014年第四季度，美联储退出了量化宽松，总资产不再继续扩张，稳定在4.5万亿美元左右。但许多人仍认为，这仍不正常。那时美联储资产规模占GDP的比例大约在24.2%，这个比例与其他国家央行相比，不能说有多高，但从美国历史上看，宏观环境相对稳定的情况下，一般在6%左右。此前最高是大萧条和“二战”结束时的22%。因此这次是“二战”后的最高水平，是在危机后实施不得已而为之的非常规货币政策的结果。所以，2014年以后，美联储就开始提出要“政策正常化”。

然而事情的微妙之处在于，如果美联储要将货币政策恢复到正常状态，它在2014年10月退出量化宽松政策之后，就得通过出售手中的债券并提高利率以逐步压缩资产规模，这等于是施行紧缩的货币政策。这样做会妨碍经济复苏。事实也正是如此。2014年以后，美国的核心通货膨胀率一直远低于美联储2%的目标，说明经济没什么起色。在此情况下，美联储在2014年以后只是象征性地进行了5次加息，利率也仅比2014年3月上升了1个百分点，说明耶伦加息的步伐确实“缓慢”。

耶伦的“宽松”货币政策并不是轻率拍脑袋的大水漫灌，而是基于她对美国的经济状况具有非常清醒的洞察力。另一个可以说明她具有非凡的经济洞察力的例子是：早在2005年末担任美联储旧金山分行主席时，耶伦就表达了对房地产市场的担忧，成为最早洞悉美国房地产市场问题的美联储官员之一。2007年，她在全美商业经济协会作报告，指出了次级债券的极大风险，而当时美联储的很多官员都不以为然。结果，不到一年，就爆发了重创世界经济的次贷危机。

在担任拜登政府的财政部长之前，耶伦就对政府的财政政策提出过不少建议。上任美联储主席之际，她曾表示，美国经济受到了政府税收和支出政策的拖累，而美联储一直在竭尽全力試图抵消政府政策的不确定性对消费者和企业信心的打击。她的意图很明确，就是希望政府实行积极的财政政策，与美联储宽松的货币政策配合，为美国经济加温。

2020年的新冠疫情给全球经济造成巨大冲击。已经卸任美联储主席的耶伦仍多次公开讲话，支持疫情期间货币宽松政策，也多次呼吁财政政策应起到关键作用。2020年3月份，她指出美国经济最终的平稳复苏将需要国会支持政府采取更多财政措施来刺激经济。11月在创新论坛上她也表示，美联储剩余的货币政策工具已很有限，希望政府的财政政策能起到关键的作用。

不过，在三权分立和两党对峙的美国，政府提出的政策未必能得到实施。拜登政府还未接班，意见严重分歧的国会，已经将财政刺激方案拖延了大半年。

疫情刚来袭的时候，特朗普政府、国会、美联储都推出了刺激经济的政策。但随着疫情的常态化，他们的分歧也显露了出来。第一轮财政刺激方案实行了两个月后，2020年5月初民主党主导的众议院就向参议院提交了3万亿美元的第二轮财政刺激方案，方案包含了用于支持美国各州抗疫、居民失业救助等的资金。但这一计划遭到了参议院共和党领袖麦康奈尔、财政部部长姆努钦以及白宫的强烈反对。两党在财政政策上拉锯了半年之久。共和党倡议制定一个规模更小更有针对性的财政刺激方案，而民主党则坚决支持大规模的援助计划。作为妥协，民主党将刺激方案从最初的3万亿美元降到了2.2万亿美元，但共和党却对任何超过1万亿美元的方案持反对态度，提出了仅仅5000亿美元的方案。他们的解释是，美国经济已经在复苏，过大规模的财政刺激只会起到适得其反的作用。

没有财政刺激的支持，美国经济复苏只能靠美联储从2020年3月份开始实施的资产购买计划和企业贷款计划。在剩余调节工具非常有限的情况下，美联储主席鲍威尔多次呼吁财政刺激方案的尽快落实。而姆努钦在2020年11月却要求美联储归还到期未使用的资金。11月20日，美联储无奈表示，将按财政部要求退还五项紧急贷款工具中未使用的资金，这预示美联储在2021年继续量化宽松政策的愿望将化为乌有。鲍威尔罕见地表示对姆努钦的决定表示“非常失望”。

一直明确支持大规模财政刺激方案的耶伦上台后首先要面对的就是这样一个僵局和挑战：姆努钦把4550亿美元存入了财政部的基金，耶伦如果想重启这份资金就必须得到国会的同意，而参议院又是共和党把持的。另一方面，随着新冠疫苗研发成功，共和党会抓着这一点据理力争，认为危机已接近尾声，大规模的财政刺激方案已无必要。

2021年1月20日，拜登宣誓就任美国总统。这场史上少见的纷乱选举尘埃落定。民主党团队正式进入角色。作为新政府财政部门的掌舵人，财政政策的最高制定者，耶伦总算有机会实施她一贯信奉的“积极的财政政策和适度宽松的货币政策相配合”的经济刺激主张。拜登政府的一系列财政刺激措施都留下了明显的耶伦痕迹。

3月11日，美国总统拜登在白宫签署总额达1.9万亿美元的新冠疫情纾困法案，主要内容包括：为每周失业救济金增加300美元额外福利，扩大失业救济范围并将适用时间延长至9月6日；为州和地方政府注入约3500亿美元资金；为学校重开线下教学提供约1700亿美元资助等。这1.9万亿美元“精准扶贫”计划，连同2020年10月特朗普的9000亿美元，总共给大部分美国人平均发了2000美元现金，并把每周失业金提高到400美元。

直接发钱还不够刺激，3月31日，拜登总统又提交了2.25万亿（约占每年1%GDP）的基建发展计划。根据白宫公布的《美国工作计划》提供的细节，该计划建议未来8年持续改造交通、电线电缆、醫疗护理、经济适用房、水和清洁能源等领域。同时通过在未来15年提高对公司的税收和开征“消除化石燃料”税，增加2万亿美元财政收入，以实现为基建投资计划融资，并永久性地降低疫情以来大幅攀升的财政赤字。

这两记组合拳显示，拜登政府在刺激经济的道路上雄心勃勃，而且看上去措施也有针对性。以前奥巴马和特朗普的纯货币刺激——将钱直接贷给企业，但企业可能把钱投在金融市场空转——拜登的疫情刺激和基建刺激，都是典型的财政刺激思路：要么把钱直接发给老百姓消费，要么有目的地投入到基建项目，为美国实体经济，尤其是制造业的重振夯实基础。

拜登提出的基建发展计划及其配套的征税计划，听起来很美好，但它们意味着政府开支大幅增加，财政赤字居高不下。因此这些计划不一定会得到国会批准。

为了说服国会批准美国政府增加预算的计划，耶伦于2021年5月27日在给国会金融服务委员会和政府拨款委员会的讲话中表示，美国财政部已经实施了激进的计划，以使经济度过新冠疫情危机，美国经济复苏仍有“漫长的路要走”，因此她敦促国会领导人批准政府增加支出，并呼吁在各个领域采取更广泛的财政政策。

耶伦表示，财政部的预算没有跟上其工作规模扩大的步伐。她说：“我们的团队利用我们可利用的资源，在执行这些计划方面做得非常出色。但我们无法以过时的、为2010年制定的预算案来为复苏继续做好我们的新工作。”耶伦还断言：“我们的复苏速度和力量，以及我们的长期经济发展，取决于资金充足的财政部。”

可是，美国国会并不会轻易被耶伦说服，去满足拜登大幅度提高政府支出的请求。经过几个月的交锋，国会只批准了1.5万亿美元的基建计划。

耶伦自然心有不甘。10月份，她又提出一个更加匪夷所思的观点：支持永久性取消债务上限而不是目前正在考虑的临时性提高。在一次讲话中，耶伦称债务上限削弱了美国人的信心，也削弱了财政部执行国会批准项目的力度。

这一观点简直就是杀鸡取卵。过去200多年来，正是由于国会为美国政府举债设定了上限，才维护了美元的信用，才能继续借到钱。如果国会允许美国政府无限借债，就意味着购买美债的国内外投资者将陷入一个无底洞，再也别想收回投资，美元的信用就会瞬间崩塌。

对于这个美国不能承受之重，耶伦不会不清楚。她提出这种耸人听闻的提议，估计只是胁迫国会提高政府债务上限的策略：要么同意提高债务上限，要么永久取消债务上限，你们看着办。

耶伦出任财政部长一年以来，秉持了其一贯的经济理念，主张积极的财政政策，以刺激美国经济早日走出衰退。但大规模的经济刺激计划是把双刃剑，它在振兴经济的同时，极可能带来通货膨胀。2021年10月，美国的通货膨胀率高达5.4%，高额通胀的苗头已经显现。对于各界广泛关注的通胀问题，耶伦辩解道：近期所看到的通胀是暂时性的，预计高通胀仅仅会持续数月时间，最多也就会贯穿年底。她还表示，不希望通胀问题在美国经济中根深蒂固。白宫、国会和财政部正在密切关注通胀水平，如有必要，我们有足够工具来应对这一问题。

2021年在全球疫情仍然肆虐之下即将过去。耶伦挂帅美国财政部也将近一年了。疫情引起美国经济停滞，需要扩张性的货币政策和财政政策刺激它走出低迷。这时，一贯秉持扩张性经济理念的耶伦执掌美国财政大权，可谓恰逢其时。也说明拜登用人得当。

展望2022，全球疫情尚未过去，耶伦倡导的扩张性财政政策仍有用武之地。但由于受到美国政体的各种掣肘，耶伦想要实现她长期主张的积极财政政策，肯定会经过一番艰苦的博弈。

首先，拜登政府会坚持给低收入者发钱和大搞基建的财政政策。这一政策不但“追求公平”、改善低收入者生活，还能增加投资、创造就业，使美国经济不至于陷入大的衰退。另一目标是在即将到来的中期选举中为民主党收买人心。但这样做钱从哪里来？作为财政部长，耶伦必然要在国会上花大力气与反对党议员讨价还价，争取他们批准高额赤字的财政预算。可以预见，最终通过的预算必定是双方各让一步。

其次，伴随着高额政府赤字而来的，是引起大多数人诟病的通货膨胀。现在快速通胀的苗头已经显现，许多人预测，未来两三年内美国的通胀率可能会达到8% ～ 10%甚至更高。而沃顿商学院教授Jeremy Siegel更加悲观。他最近在接受媒体采访时表示，如果美国继续以目前这种速度供应货币，那么，在未来两三年里通胀率有可能轻松达到20%。

虽然耶伦一直信誓旦旦地表示，目前的高通胀只是暂时的，政府有足够的工具可以控制住通货膨胀，可一旦通货膨胀形成惯性，等政府监测到通胀率过高而要采取措施时，可能已经为时已晚。

再次，美国政府大幅负债经营，加上居高不下的通货膨胀率，势必对美元的信誉造成不可挽回的打击。美国政府过去能挺过一次次危机，重要原因是国内外投资者相信美元的信誉，肯借钱给它。如果美元供给量过大，造成货币购买力快速下降，人们购买美国政府债券的热情就会消失，持有45%美国国债的外国政府就会抛售美国债券。这样，扩张性的经济政策也就玩不下去了。为了维护国债的吸引力，美国政府不得不提高国债利率，这等于转向紧缩性的经济政策，走到了耶伦初衷的反面。

2022年，耶伦肯定会继续推行扩张性的经济政策，这是形势使然。但如何与国会和反对党博弈，把握刺激经济而又控制通货膨胀的度，耶伦将面临艰苦的挑战。