基于博弈论分析治欠保支“四项制度”落地困境的成因及对策

刘丽娟，陈允才

(1.灌云县交通综合服务中心，江苏 灌云 222200；2.连云港徐圩港口投资集团有限公司，江苏 连云港 222000)

1 引 言

改革开放四十多年来，广大的农民工活跃在我国经济建设的各个领域，是国家现代化建设的重要力量，据国家统计局公布2020年全国农民工总量为28 560万人。农民工是工程建设领域的重要参建人员，2020年全国建筑行业农民工总数约为5 226万人，占全国农民工总量的18.3%[1]。工程建设项目投资控制的重点环节为施工合同的履约，建筑安装费用是工程造价高比例组成部分，也是市场经济背景下建设单位与施工总承包单位的利益纽带。建筑安装费用俗称工程款，由人工费、材料费、机械费、利润、规费等部分组成，人工费用直接关系到广大农民工的切身利益。农民工工资是体力劳动者付出汗水应得的合法劳动报酬，维系着千千万万普通家庭的生存和生活，关系到社会的和谐稳定。因此保障农民工工资支付是工程建设管理者应给予高度关注的头等大事。

2 治欠保支政策文件体系

习近平总书记高度重视解决拖欠农民工工资问题，总书记指出，全面建成小康社会离不开农民工的辛勤劳动和奉献，全社会都要关心关爱农民工，要坚决杜绝拖欠、克扣农民工工资现象，切实保障农民工合法权益。总书记多次作出重要指示批示，为做好治欠保支工作提供了强大动力和根本遵循。

国务院办公厅于2016年1月发布了《关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》(国办发〔2016〕1号)，提出了治理农民工工资欠薪的目标任务：到2020年，形成制度完备、责任落实、监管有力的治理格局，使拖欠农民工工资问题得到根本遏制，努力实现基本无拖欠。人力资源社会保障部于2017年9月印发了《拖欠农民工工资“黑名单”管理暂行办法》(人社部规〔2017〕16号)，提出：将拖欠工资“黑名单”信息通过部门门户网站、“信用中国”网站、国家企业信用信息公示系统等予以公示。各地省政府办公厅及行业部门相继发布了全面治理拖欠农民工工资问题的实施意见及行业管理办法，提出了全面落实工资支付各方主体责任、政府属地管理责任和部门监管责任，以建筑、交通、水利等工程建设领域和劳动密集型产业为治理的重点，完善市场主体自律、政府依法监管、社会协同监督、司法联动惩处的工作体系的治理欠薪目标任务，对保障农民工工资支付的“四项制度”作出了明确要求。

2019年12月30日，国务院总理李克强签署第724号国务院令，公布《保障农民工工资支付条例》(以下简称《条例》)[2]。《条例》是为确保付出劳动的农民工按时足额获得工资报酬，根治拖欠农民工工资现象，根据劳动法及有关法律规定制定的行政法规。《条例》共分为七章，从落实主体责任、规范工资支付、明确清偿责任、重点领域治理、强化监管等方面作了具体规定。《条例》第四章对工程建设领域作出了特别规定，明确了工程款支付担保、工资保证金、人工费与工程款分账管理、农民工工资专用账户、总承包单位代发工资、用工实名制、维权信息公示等制度措施。

3 治欠保支“四项制度”的内涵

3.1 农民工实名制管理制度

施工总承包单位或依法分包企业应当与招用的农民工本人签订劳动合同，劳动合同应当约定施工内容、计价方式、工资标准、支付周期、支付时间等相关条款，并将农民工本人身份证复印件、银行卡复印件作为合同附件。坚持先签合同后进场。施工总承包单位项目经理部应留存本项目所使用的所有农民工的劳动合同。

3.2 总包代发农民工工资管理制度

依法分包的项目，由分包单位委托施工总承包单位代发农民工工资，签订委托代发协议，由总包单位通过项目农民工工资专用账户转账给农民工实名银行卡。分包单位应每月统计农民工实名制信息及经农民工本人签字的工资表、考勤表，并向总承包单位备案。

3.3 农民工工资专用账户管理制度

施工总承包单位应当在施工合同签订之日起30日内在项目所在地开设农民工工资专用账户，实行人工费用与工程进度款分账管理。建设单位应当按照合同约定，每月将工程款中的一定比例的农民工工资款项单独足额拨付到施工总承包单位的专用账户。开户银行、建设单位、施工总承包单位共同对账户进行监管。

3.4 农民工工资保证金管理制度

在项目开工前，由施工总承包单位向项目所在地劳动保障部门或者行业主管部门缴纳工程合同价款一定比例的保证金，保证金可以用金融机构保函替代，专项用于支付为所承包工程提供劳动的农民工被拖欠的工资。具体缴纳金额由各地行业主管部门根据行业工程特点确定。

4 治欠保支“四项制度”的落地困境

(1)劳动合同签订率未达到100%，未实现农民工实名制管理全覆盖。工程建设领域允许施工总承包单位进行合法分包，项目上存在“以包代管”现象，施工总承包单位未能充分意识到保障农民工工资支付工作的重要性，认为分包单位农民工管理与总包单位无关，只要将分包工程款予以支付，分包单位农民工欠薪问题就与之没有关系。

(2)“总包代发”管理制度要求分包单位委托施工总承包单位通过农民工工资专用账户转账的方式发放农民工工资，即人工费用。施工总承包单位每月足额发放越多的人工费用，分包单位能使用的工程款就越少，分包单位的短期性既得利益受到很大影响。

(3)施工总承包单位未将项目所使用全部农民工的工资数据上报至建设单位，建设单位每月拨付至农民工工资专用账户的人工费用就低于本月实际人工费的支出，最终导致部分农民工未能按时足额收到工资款或则大部分农民工只收到一定的生活费。

5 基于博弈论分析“四项制度”落地困境的成因

博弈论是双方在平等的对局中各自利用对方的策略变换自己的对抗策略的一种对策理论，以达到取胜的目的。本研究将施工项目的各参建方作为理性经济人置于博弈论分析模型[3]，施工总承包单位和分包单位均以经济利益最大化作为项目管理的目标。目前处理农民工工资欠薪上访事件，主要采用的是行政协调措施，制约施工企业拖欠农民工工资的违法成本较低，而拖欠农民工工资能使其收获最大化的利益，最终施工企业在功利心、风险厌恶心的趋势下，选择了拖欠农民工工资失信的占优战略。监理及建设单位不重视对保障农民工工资支付的管理，在项目管理过程中履职缺失，最终导致各参建单位在保障农民工工资支付管理环节中被动或主动地表现为失信，最终博弈的结果为{失信，失信，失信}。各方博弈策略的选择直接导致了“四项制度”未实现全覆盖，由之引发农民工工资欠薪上访事件的发生。基于博弈论分析治欠保支“四项制度”落地困境的成因如图1所示。

图1 基于博弈论分析治欠保支“四项制度”落地困境的成因

6 治理农民工工资欠薪的对策研究

6.1 提高执法部门欠薪联动协作大局意识

各级人力资源社会保障部门和相关行业工程建设主管部门要从讲政治、讲大局、保民生的高度出发，应运用信息化手段和大数据管理，动态共享工程项目审批、施工许可、欠薪案件办理等数据信息，规范部门之间信息传递工作流程。加强对新开工工程项目联合上门指导服务，实施欠薪隐患联合排查，建立重点工作会商机制和举报投诉登记首问责任制， 对接收的欠薪等违法线索， 根据职权分工依法启动执法程序，实行“一案三查”，既查欠薪问题，又查制度执行，倒查责任落实。理清职责边界、细化责任分工和任务分解，将执法联动协作工作任务量化到岗、责任落实到人，确保执法联动协作全方位、工作对接运行无盲区，凝心聚力构建部门联动执法维权大格局。

6.2 提高各参建单位治欠保支社会责任意识

施工总承包单位在与分包单位签订合同协议时，应要求其缴纳农民工工资保证金，明确要求分包单位与所有务工人员签订合同，明确违约责任。施工总承包单位应加强事中管理，明确劳资专员，仔细核实分包企业上报的实名制数据与现场的实际人员是否相符，确保实名制及总包代发全覆盖。企业应积极贯彻国家治欠保支“四项制度”，树立“以人为本”的合作理念，选择守信的博弈决策，重视企业的社会责任，收获更长远的经济效益及信用效益。监理及建设单位应加大对《条例》的宣传力度，送法进工地，普法接地气，让农民工熟知劳动法律、掌握维护自身合法权益的知识。建设单位按时将工程款中的农民工工资款项单独足额拨付到施工总承包单位的专用账户，并会同金融机构对专户资金及农民工工资支付情况进行监督，及时协调解决工资发放中存在的问题，最终实现“四项制度”全覆盖。随着国家对各行业信用体系的完善，失信联合惩戒不再停留在警告和通报的层面，会逐步涉及到政府资金支持、政府采购、招投标、融资贷款、交通出行等方面。

6.3 提高农民工事前和事中维权意识

农民工是指为用人单位提供劳动的农村居民。据国家统计局公布的数据，农民工平均年龄偏大，2020年全国农民工平均年龄为41.4岁，50岁以上农民工所占比重为26.4%。大比例的农民工上访事件中，农民工均未与企业签订劳动用工合同，在付出劳动的同时却没有得到应有的薪酬，企业只发放一定的生活费。农民工的文化程度和劳动技能偏低，多是通过熟人或中介机构介绍，事先对企业的信誉及管理理念并不了解，盲目地进入某一工地务工。“先签合同后进工地”的事前维权意识淡薄。欠薪一旦发生，无合同，无承诺，对维权通道知之甚少，弱势群体维权艰难。2020年全国农民工文化程度统计图如图2所示[1]。

图2 2020年全国农民工文化程度统计图

农民工是既定事实的当事人，应当提高自己的事前维权意识，在务工前，选择经营稳定、薪酬保障程度高的企业就业，主动要求签订劳动合同，明确支付标准及支付时间。在务工过程中，与工友多沟通，留存工地现场的农民工工资维权告示牌信息，未在当月或次月收到足额工资时，及时进行事中维权。队伍退场、项目完工后的事后维权不仅增大了农民工维权的难度而且会降低执法部门调查处置的行政效率。

7 结 语

综上所述，农民工作为社会的弱势群体，农民工薪酬权益关乎社会的和谐稳定和经济的高质量发展。制度的保障、机制的完善、部门的联动和失信联合惩戒等客观因素和农民工维权意识的提高和企业社会责任同理心等主观因素共同决定农民工工资治欠保支攻坚战最终目标是否得以实现。构建“一处违法、处处受限”的信用惩戒生态环境，深化标本兼治，形成“不敢欠薪、不能欠薪、不想欠薪”的有效机制，才能根本解决好农民工工资拖欠问题。