“立体河长制”：基层河道治理的实践经验

陈绍军，李 睿，周双磊

(河海大学中国移民研究中心，江苏 南京 211100)

1 问题的提出

“河长制”是江苏省无锡市为应对太湖蓝藻问题所施行的一项制度创新，是指由各级政府主要负责人担任辖区内河湖的河长，以负责河道、水源地的水环境、水资源的治理与保护，是与领导督办制、环境成效问责制一脉相承的河湖水质污染治理制度。“河长制”与配套的信息管理系统，提高了管理效率和资源整合水平[1]，有效缓解了水资源区域化管理模式下，多部门权限与职责交叉以及由部门壁垒而导致的“多龙治水”的碎片化治理困境。然而，作为水危机背景下所产生的制度，“河长制”在非危机治理情境下转为常态化运行时其效率往往面临“打折扣”的危险[2]。加之“行政河长”个体处于复杂的多任务委托代理关系之中，其精力的有限性难以维系此机制的长效稳定运行[3]，模式的经验是“应景之作”，难以持久[4]。同时，“河长制”的考核标准更偏向于内部“自考”，进而表现出权治特征[5]，在监督问责方面更依赖行政机关内部的权威治理，忽视公众等社会力量的参与价值，缺乏多元共治精神，阻碍政府与公众等形成多元治理格局[6]。在此背景下，将作为“最后一公里践行者”的民众力量纳入现有的制度体系突显出较为重要的现实意义。“民间河长”是指地区内自发参与河湖、小微水体水质保护行为的志愿者个人或团体。有学者指出，激励机制失灵仍是制约公众参与最主要的因素[7]，而现代社会治理必须激活公众的主体责任意识，否则在耗费巨大治理成本的同时难以取得预期绩效[4]。因此，应依托现有环保组织构建的联盟[8]，强化自身的政治合法性，并形成“协同共治”的模式[9]。同时，虽然有学者在理论层面提出了将“民间河长制”垂直化的“双轨河长制”概念[3]，但鲜有研究对“行政河长”与“民间河长”的功能互补与职能差异做出明确阐释。

浙江省H市以水闻名，域内跨域性河流众多，水系情况复杂，流域管理工作难度较大。在H市具体水环境治理实践中，一方面，通过组织建立“河长办公室”方式，有效整合了资源，打破了部门分治壁垒，呈现出“自上至下”的纵向特征。另一方面，以“民间河长”为主要代表的非制度化(民间)治水体系，又通过志愿巡河、信息汇报、民主监督等不同方式参与到基层水治理之中，覆盖面广且具有协作参与的横向特征。从经验层面来看，“行政河长”与“民间河长”在基层水管理实践中通过信息互联、资源共享和决策互信，形塑了一个以“行政河长”为纵向主体、以“民间河长”为横向支撑的治理模式，本文将其归纳为“立体河长制”。在此基础上，将聚焦H市“立体河长制”的建构历程，进一步阐释其“横纵联合”的实践逻辑。同时，评估“立体河长制”的实践效益并进一步总结其主要经验，以期为其他地区的基层水管理实践提供参考。

2 “立体河长制”的构建

H市的“立体河长制”，是一个以“行政河长”为主体、以“民间河长”为支撑的弹性治理模式。客观来看，两类河长本身具有先天的身份异质性，其在实践中的执行逻辑也呈现出“纵向”与“横向”之别：在纵向维度，“行政河长”主导着基层水管理的政策方针，通过行政命令、法规执行等手段，调度资源进行治理；在横向维度，“民间河长”则是民间力量志愿参与治理的具体体现，少数先进个人以点带面，发展壮大了背后的民间力量，其发展的过程也是促进协商合作、社区参与以及完善治理模式的过程。不同于其他省市对于这两类河长的实践探索，H市治水的横纵力量在各司其职的同时，又保持了非常紧密的交融与互动：“行政河长”不单纯是水质指标任务的执行者，“民间河长”也不是象征性的参与、简单巡河任务的承担者，而更加具备自主性，在河道相关工作和决策上具有更多的话语权。两类河长具有地位关系的特殊性和互动机制的特殊性，通过信息互联、资源共享以及决策互信塑造出了一种富有成效的“立体河长制”的理论模型。

2.1 纵向主体：“行政河长”

“河长制”这一制度设计适应于金字塔权力结构，也是一项合理的在路径依赖基础上所生成的制度创新[4]。就协同学角度而言，“河长制”是一种上下联动、左右互动的新型混合型权威依托的等级制协同模式，是中国河湖治理从“弱治理”模式转向“权威依赖治理”模式[10]。我国现实跨域治理更多的是在政府主导、行政力量推进、社会组织发育不成熟的情形下推进的[11]。2017年10月1日，《浙江省河长制规定》(下称“《规定》”)开始施行。《规定》设立了市、县、乡、村四级河长，使河长履职和群众监督实现了有法可依。作为国内首部关于河长制的地方性法规，《规定》在一定程度上完善了组织体系，设立了专项工作制度和考核奖惩机制，通过“赋分考评”的方式对各级河长进行考核。各级河长与相关部门间的职责划分得到了明确区分，他们可根据问题处理的难度作出“现场处置”“开具督办单”“上交上级”3种判断。就“河长制”制度本身而言，其具有明显的行政主导色彩，其政策执行呈现出“自上而下”纵向特征。通过垂直整合职能、借问责“倒逼”协作，使得“河长制”得以有效运转。然而实践表明，以首长为核心、河长办公室为辅助的单边管理模式，在推进工作的“最后一公里”，易因基层管理供给不足和人员配置分散而面临宣传工作推行困难等问题。加之该制度的工作成效在短期内难以可视化以及缺乏社会监督途径，群众的环境意识和政策理解度并未因此而得以增强。值得注意的是，完善“河长制”政策靶向度和精准度的要求，在某种意义上又为公众参与提供了土壤。

2.2 横向支撑：“民间河长”

公共性孕育了代表公意的“民间河长”[12]。随着人们对农村发展概念的认知更新，以社区为基础的自然资源管理旨在将决策权和资源控制权转交给社区，作为可持续利用的分析路径[13],传统生态嵌入式环境治理体系则强调治理者的“在地性”[14],即在地方性情景下生产生活中所产生的，包括地方性生态伦理、价值、视域等内容的地方性经验。在基层水资源管理的末梢，普通民众身处地方性情境之中，显然比政府官员更具有“在地性”。2014年，H市多个行政区开始征集志愿者进行巡河，以改善因河道动态变化而没有得到及时处理的问题，这在一定程度上形成了“民间河长”体系的雏形。作为政策辐射下的新生事物，象征民间力量的志愿者及志愿组织在没有规章指引的情况下，逐渐摸索出了河岸统巡、事务统管的自发式参与路径。居民评价是河长工作所获得的隐形损益[15]，在取得良好绩效的情况下，居民的认可强化了“民间河长”的自我身份认同，正向的反馈也提高了群众的公众参与意识。随着“民间河长”及护河队伍的日渐壮大，其工作内容得到了官方认可与重视。作为鼓励，官方设立了如“最美民间河长”等系列荣誉，旨在不断激发社区在基层水管理中的内生动力。“民间河长”是河道治理体系的横向有力支撑，该体系的覆盖区域在扩大的同时，其职责边界也在不断拓展。以JC港护河队为例，该支队伍除每日排班的巡河、对驳坎和围堰等河道设施进行巡查之外，也承担着社区布置的诸多公益宣传任务，并受邀在“一河一策交流会”中提意见。“民间河长”作为信息传递的纽带，更有“在地性”，具有日常巡河的地理优势、与民交流和收集信息的身份优势以及“自下而上”的信息优势，他们因此能针对河道管理实践的重难点，为建构信息共享、监督完善的河道治理体系提供地方智慧。

2.3 横纵联合：“立体河长制”的模式生成

“立体河长制”是纵向行政力量与横向社会力量相结合的产物，并形成了消解单边“行政河长”弊端、发扬“民间河长”优势的创新机制。借由“河长制信息平台”和微信群等信息化手段，各级“行政河长”与“民间河长”保持着密切互动，打破了传统“河长制”模式下“民间河长”仅仅作为末梢行政力量补充的情况，发挥了横纵力量的各自优势。通过信息互联、资源共享、决策互信，两股力量的横纵联合逐渐塑造出了一种富有成效的“立体河长制”理论模型，具体运行机制如图1所示。

图1 “立体河长制”的运行机制

“立体河长制”的横纵联合主要体现在以下4个方面：

a.立体制实现了工作领域的优势互补与工作内容的全覆盖。在日常河道巡查和水体保护过程中，“行政河长”与“民间河长”构成合力，以“巡河接力”的形式，实现了水质监控的全时段覆盖。H市各片区河长、街道办事处与“民间河长”建立了微信交流群，通过例行上传巡河图片，能够迅速解决漂浮物和非法排污、河岸绿化等显性问题。“行政河长”则会在定时检测后分享断面水质等数字化监测数据。对居民在信息平台的举报投诉，“民间河长”也能基于地理位置的便捷性，能快速赶赴现场了解情况，并就问题与“行政河长”及属地主管部门进行沟通。

b.立体制在工作宣传方面做到了官方语境和民间语境的双重解读。一般而言，政策内容和水体保护等方面的知识均是由官方媒体和社区通过信息平台或布告等方式进行宣传，而“民间河长”因更贴近群众，可运用更民间化的表述和更易于居民理解的解释方式来阐述政策方案，从群众角度分析利弊，并提供具体的行动指引。比如，当居民对管网改造或路面翻修等工程引起的噪声表达不满时，“民间河长”及团队可通过政策讲解以安抚群众的情绪。

c.立体制的信息分享机制有效降低了信息沟通成本。智能化信息管理平台的搭建，为实现问题交流、信息反馈、群众监督提供了技术保障。通过APP进行问题上传与反馈，提高了河长在日常巡河时反映问题的速度，并通过管理部门快速派遣相关人员解决问题，将区位优势转化为问题处理的高效率。

d.立体制增加了决策的民主性和科学性。“行政河长”和“民间河长”的知识领域各有侧重，均能凭借自身信息优势参与协商与决策。比如，“行政河长”掌握有水流量、化学需氧量、氨氮量等客观数据，“民间河长”则更具“在地性”，对生态舆情和居民习惯更有发言权。比如，在YS河的治理实践中，“民间河长”结合与垂钓者沟通的经验，提出了“以集代散，以疏化堵”的方案，由城管局集中举办钓鱼比赛，并规划指定垂钓区域，解决了野钓丛生的乱象，还成功搭建起了兴趣交流平台，有效缓解了管理者与居民间的矛盾。

3 “立体河长制”的地方实践

3.1 “立体河长制”的主要做法

“立体河长制”的横纵两个主体间的互动模式，来源于操作化实践中参与主体间不断磨合、协调、归纳而来的工作方法。互动机制交汇的节点，也是具体实践的过程，则可以主要归纳为“管、治、清”3个方面，体现了思路上从管理向治理发展转变的过程。

“管”是河长履职，根据考核细则和具体量化指标开展具体工作，如保证断面水质达标、整治黑臭水体、聘请养护单位对河道进行日常维护等，各级河长做到切实担责，遵循报告制度并接受考核；“民间河长”则引领居民的外部监督，推动多方主体间的良性互动。在把控水质方面，民间力量的参与是达成全流域、全天候管理不可或缺的重要条件。巡河所积累的经验，益于帮助判定问题多发区。部分“民间河长”对河道水质问题，还建立了一套通过河水径污比、水质清澈度、漂浮垃圾、绿化、水生生物等多维度进行直观评测的指标体系，是地方性情景下市井经验的归纳。

“治”是全流程控污治本，推行污水零直排区建设。通过雨污分流、截污纳管、排污口整治的“组合拳”，做到水岸同治，对统筹规划和实施以及后续日常维护管理提出了较高要求。“民间河长”能够以经验的知识体系和极强的动员能力参与到基层水管理之中，并能以身作则，增强居民的主体意识。人水关系的改善强调涉水文化的自律自觉[16]，在“民间河长”参与水资源管理之前，社区社会网络普遍呈现出“原子化”特征，对公共领域的水体保护更是处于漠视状态，相应的监督网络也未形成规模。河长办对于居民的公益行为通过表彰、评选的方式予以鼓励，邀请先进“民间河长”去邻县市参观学习，并予以志愿者相关环保知识培训，提高其社区参与的效率和科学性。

“清”是“清三河”，即清理黑河、臭河、垃圾河，削减“三色预警”河道，对已整治的河道要防止反弹，开展“回头看”工作，保证长效治理。由于“民间河长”在社区中具有较强的存在感，加之诸多队伍成员本身具有退休党员身份或是社区的“熟面孔”，所以他们理所当然地成为了群众反映问题的桥梁。职能扩大化、能力专业化，增加了“民间河长”的获得感，部分居民表示，以前碰到栈道台阶铁片翘起、路边石墩倾倒等问题不知道找谁，而现在只要联系巡逻的志愿者就能很快得以解决。

显然，这3个方面的工作，体现了实践导向的“从管理向治理的转变”，相比于传统的河长制具有更高的参与度，同时也是对于依赖权威、监督缺位、多元共治精神缺失等河长制弊端的生动回应。

3.2 “立体河长制”的良好效益

“立体河长制”的实践兼顾环境效益和社会效益。在水质提升方面，取得显著成效，H市市控以上断面优于Ⅲ类的比例由2015年的84.1%上升到2020年的98.1%，交接断面考核结果为优秀；在后端处置方面，全市新增污水处理能力139万t/d、污水管网1 582.18 km。水生态环境的持续优化和水管理的良好绩效，顺应了“绿水青山就是金山银山”的发展理念，为水产业路径转化奠定坚实基础。比如，YH街道的养殖业发达，以“黑鱼之乡”闻名于世，但后来一纸禁养令便让千亩荷塘变成了恶臭水域。而现在，“立体河长制”的出现有效完善了基层水管理和河道治理工作。随之而来的便是生态产业的蓬勃发展、高附加值的文创产业和旅游设施接踵而至。随之崛起的还有广大居民依水而兴的环保意识。再如XY村“巾帼志愿队”从巡河发展到大小事务均有参与。而乡域内的网红水坝景点，推动了全乡餐饮、民宿等业态发展；又如HQ河的维护已形成长效运行机制，通过淡水珍珠蚌的投放，实现了投入盈利兼得、环境产业兼修的生态格局。生态改善促进绿色产业发展，绿色发展方式又反馈于全体居民，塑造了长效发展机制。

在“立体河长制”的实践中，“民间河长”及先进个人率先完成了由客体向主体的转变，从环保教育的接受者成为了环保行为的推动者。“民间河长”这一身份所发挥的榜样效应也对更多群众的参与起到了引导作用。总而言之，“行政河长”与社区能人的合作共意，将以问责倒逼形成的动力巧妙转化为集体的驱动力。可以说，两类河长在实践中都展现了自我调适的过程，H市的地方实践论证了以促进生态共识为核心的渐进式引导的可行性。

3.3 “立体河长制”的模式经验

3.3.1激发社区参与意愿

从效益上看，纵向的“行政河长”管理能够规范不文明行为、改善水质，达成科层制目标。从长远来看，社区自发性参与形成的共治，能提升基层的生态意识，进而促成环境保护的目标。“行政河长”以目标为导向的管理模式，会产生被动式参与、懒惰性服从，自然难以得到正向反馈。信息闭塞，水管理质量和效果难免会受到影响，导致被动的权威式治理情况下居民行动力不足的困境。而“立体河长制”通过邀请民众参与决策提高主体意识，制度和权威支撑催生参与热情，高质量培训提高工作能力和知识性水平，避免了部门治理模式与居民参与产生断裂，从源头增强生态意识、参与意愿和参与水平。激发横向社会力量的参与，避免了河长制沦为“运动式治理”。

3.3.2培育民众参与能力

传统的“河长制”之所以在体系建构中表现出“重管理轻治理”的行为特质，是由于通过技术手段提升水质具有治标性和及时性，在客观上决定了“行政河长”与“民间河长”在治理能力上的非对称性。然而，在“立体河长制”的具体实施过程中，通过对于“民间河长”进行培训、知识讲座等赋权增能手段，使其领衔了河段“治水”项目的监督管理，最大程度减少了施工时的扰民、路面积水、噪声等现象，同时监督安全文明生产措施，保证施工质量。此外，通过信息化手段的数字平台赋能，做到了河道信息可视化、问题处理流程透明化，提升了反馈处理及时性，减少了社区参与的时间成本。此举给予市民以正向激励，解答了对于施行效果的疑虑。“行政河长”能够积极接受民众监督、采纳群众建议,消解了信息不对称所带来的消极反馈。

3.3.3促进公共性再生产

“民间河长”在这些社区引发的改变可以概括为“星火于个人，凝结于团体，复归于社区”，H市的实践呈现了基层治理生态自我调适的过程，不仅提升了水质等硬性指标性目标，同时促进了软性的社区公共性再生产。在“民间河长”职责边界扩大的过程中，社区间的邻里关系变得更加紧密。“民间河长”是依水而兴的共同体公意的代表，通过组织入户、社区活动联络了社区情感，通过工程建设内容的解读增加了公共知识，通过环保知识宣传铸造了社区的生态共识，通过意见积极沟通社区自我认同和自治的能动性。“民间河长”所代表的横向协商、监督机制的巩固，使得宣传缺位导致的居民社会责任的义务性得到必要的强调，深植居民意识培养的土壤，以治水为契机重塑了社区共同体。以水为媒，对于公共责任的强调和邻里关系改善，推动“半熟人社会”向“熟人社会”转变。

4 反思与建议

“立体河长制”是一项多层级参与的弹性治理机制。通过将“民间河长”这一基层河道治理中不可或缺的重要因素纳入河长制体系，实现了纵向垂直管理和横向社区参与的有机结合，并铸造了社区的生态共识，加强了社区互动，并重塑了社区共同体。但H市基层水管理的实践表明，“立体河长制”仍存在些许不足，基于此，本研究拟对“立体河长制”的本身加以反思，以提出进一步优化的对策。

4.1 “立体河长制”的缺陷

a.高度依赖民间基础。作为横纵力量联合而构成的“立体河长制”，其制度本身的存续和发展对于民间环保基础有一定要求。并不是所有的社区都发育到足以组织起社区参与力量的程度和水平，在大部分城乡接合部区域以及城中村范围内的部分河流，边界交错、水情复杂，管理难度较大。在这些社区，由于集体性的环保意识缺乏，公共治理的内生性动力缺失，难以组建起一支具有示范效应的民间志愿队伍。现行的“立体河长制”模式相比于传统的“河长制”的制度性优势，很难在缺乏横向支撑的社区环境中体现。前文叙述了诸多形成良性循环模式的案例，但其仍对少数先驱的积极个体具有较高依赖性。对于官方语境下的政策施行，居民有着经验性的疏离感，也更相信自我认知下的地方生态伦理。如何催生民间力量的萌芽，是“立体河长制”施行需要面临的首要问题。

b.缺乏可持续性激励。单一的激励形式难以保证公众参与的持续性，影响制度实践的效益。完善水治理体系是居民行为和意愿相统一，是社区参与机制的建设过程，也是居民行为再塑造的过程，而获得感则是建构从意识到行为的桥梁。从H市实践的形式上看，通过建立生态共识所构成社会关系网络的义务感始终缺乏强制力，长期依赖“民间河长”容易导致居民自觉性达到瓶颈。此外，在具体实践中，呈现出缺乏人身安全保障、没有统一购买保险，对违法者缺乏刚性管理手段等问题。随着时间的推移，居民反而会产生“搭便车”的心理。

c.制度化水平较低。本质上，目前“民间河长”与志愿团队构成的横向体系仍具有非制度化特征，这一横纵联合的模式仍缺乏制度化实践准则和官方表述，导致在具体实务中多方参与的程度较为模糊。“行政河长”的工作职责缺乏动员领导群众的实质性内容，而调动群众是在根本上巩固“立体河长制”横向支撑的基本要求。此外，由于合法性基础的缺失，民间体系定位不明晰，缺乏展开行动的具体要求，横纵两方相辅相成的过程中，横向力量所掌握的资源较少，纠偏能力较弱，公众参与的程度和范围具有不确定性，制度化水平较低。

4.2 对策建议

a.吸纳市井环保经验。将“市井经验”纳入水管理体系之中，强调治理者的“在地性”，能够避免经验依赖性的居民产生群体性失落，以更符合地方生态伦理的方式，形塑民间环保基础。居民拥有“所见所闻”而产生的环保概念，显然这套知识不具有高屋建瓴的理论，却在科层制结构并没有触及的最后一公里，潜移默化地践行了环保主义的路径。以“民间河长”为例，他们自己设立的进行直观评测的指标体系，是地方性情景下对于市井经验的归纳；对于垂钓者聚集的情况，也提出了“以疏代堵”集中垂钓地点的做法。因此，通过多元化的引导来塑造公共责任感，为居民的融入营造制度空间，更能建构接地气的环保知识体系。将政策文本与经验性实践的耦合纳入科学环保体系的重要参考，以易于理解和传播的形式进行推广，能够循序渐进地唤起集体意识与公共责任感。通过环境的正向反馈来调动居民意识，是培植环保意识的事半功倍之举。

b.建立可持续性激励机制。通过提供完备的参与路径和制度保障，提供多元化激励方式，建立可持续性激励机制，才能让居民的行为与意愿“知行合一”。在对“民间河长”进行访谈中，其表现了对政府表彰和荣誉奖励的渴求，反映了在精神、物质条件激励下，居民意识具备可塑性，即通过奖励机制来进一步塑造居民环保行为是有潜力的。因此，应当为志愿者提供常态化能力提升培训，提供保险、口罩等安全防护设备，建立激励机制，促生民众持续参与热情。此外，在通过政策供给、提供制度空间、谨防碎片化风险的前提下，通过拓展社会力量参与渠道，将横向支撑的关注点由突出“民间河长”个体，转变为发展“民间河长体系”，形成组织化合力，强化公众参与感与获得感。

c.提升制度化水平。建立信息共享和协作机制，强化制度供给，完成“河长治水”到“制度治水”的转变。需要厘清的是，政府角色与社会组织不是“你进我退”的关系，只有不拘泥于执行者的身份，才能逐渐积累实践经验，在“任务式治理”和“过犹不及”间把握引导居民参与的平衡点。横纵双方的联动不能仅仅限于监督和模糊操作的基层实务，应当规范体制外主体参与程序，将体制外主体参与纳入考核体系。在开展广泛的社会联动的同时，提供制度化保障，实现更加立体、更深层次的机制优化。