乡村振兴战略下的基层协商民主内生动力研究

张思月

（云南大学 政府管理学院，云南 昆明 650091）

一、问题的提出

中国的乡土社会孕育着丰富的基层协商文化，乡绅引领的基层协商在中国乡村有着悠久的历史。党的十八大提出了“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”的论断，成为农村协商民主制度化发展的一个关键节点。乡村振兴战略提出以来，不同学者更加注重我国协商民主在基层的实践研究，他们主要从基层协商民主在基层的实践形式、对基层建设的作用以及存在的问题进行探讨，为本课题的研究提供了宽广的视野和厚实的思想资料。目前中国基层协商民主的顶层设计日益完善，但存在农民主体缺失，内生动力不足等问题，难以从农村内部发挥能动性，激发农民主体活力。与东部发达地区相比，我国西南欠发达地区的乡村治理存在资源、技术、文化、意识等多方面的薄弱，这加大了基层协商民主嵌入乡村治理的难度。欠发达地区的农民普遍存在着“等”的落后意识，乡村振兴主要靠以政府为主导的外部力量扶持，缺少能动性。假如来自外部的援助消失，乡村极可能无法依靠自身继续保持稳定，实现可持续发展。习近平总书记在讲话中提到，“扶贫要同扶智、扶志结合起来。智和志就是内力、内因。”在全面脱贫攻坚取得胜利之后，要“防返固脱”（防止返贫，巩固脱贫成果），实现脱贫攻坚和乡村振兴的有效衔接，提升农民主体地位，激活农民的内生动力是关键。

随着人民物质生活条件的进一步改善，对国内市场提出了更高质量的消费需求和文化需求，人民日益增长的对农业农村的美好生活需要和农业农村发展存在的不平衡不充分之间的矛盾愈发尖锐，农业农村事务日益显现出复杂化、精细化的特点。乡村振兴不仅是实现农业农村现代化的抓手，更是城市向更高阶段发展、城乡深层次融合发展的要求。目前乡村振兴存在人才和资金短缺问题，制约着乡村治理和产业发展。现代化乡村治理格局需要多元主体共同发挥合力，除了政府、市场、非营利组织继续向农业农村加大人财物等投入之外，更重要的是要通过培育农村人才、多渠道发展现代农业等手段激活乡村活力。十九大首次把“德治”纳入乡村治理范畴，自治、法治、德治“三治一体”的乡村治理体系为我国乡村治理指明方向，从农民本位出发，研究基层协商民主有其必要性。

二、基层协商民主的内生动力逻辑倾向

协商民主是 20 世纪90年代以来在西方政治学界兴起的一种民主理论，在中国的研究也由来已久。米勒（David Miller）、亨德里克（Carolyn Hendriks）等人把协商民主理解成一种民主的决策体制或理性的决策形式①；瓦拉德斯（Jorge M .Valadez）等人则认为协商民主是一种民主治理形式；李修科，燕继荣将着眼点放在协商民主的协商性，他认为协商民主指的是鼓励广大人民群众积极地参与到公共决策的交流探讨中将自己的观点表达出来②。

实践层面，普遍认为我国基层协商民主实践起源于浙江温岭的民主恳谈会，党的十八大以后全国各地兴起，基层协商民主也被认为是乡村振兴战略的助推器。何包钢和王春光以浙江省泽国镇的民主恳谈会为例，提出了“有限协商民主”概念③；乔纳森·安戈认为协商民主在中国的基层与上层之间存在着某种形式的断裂④；农积坚提出了基层协商民主建设与乡村振兴实践联系还不够紧密、群众参与乡村振兴的协商程度不够高等五个问题⑤。

结合基层协商民主在农村的实践探索来看，目前我国基层协商民主普遍存在主体地位的缺失或错位、农民参与不足、协商机制不健全等问题⑥。如费孝通所说，“中国的基层是乡土性的”，农民的主体地位是农村基层的基础。因此笔者认为从内生动力的角度分析，突出农民参与，是以人民利益为导向的价值体现，也是针对农民主体地位缺失的思考。基层协商民主的长足发展动力源于内外动力之间相互作用、影响（如图1），底层实践和顶层设计之间存在双向的反馈和动态的调整（如图2）。

图1 基层协商民主内外耦合逻辑图

图2 基层协商民主运行逻辑图

如图一所示，要实现基层协商治理，需要以政府为主导的外部力量与以农民为主体的内部力量双向互动形成合力，而农民主体的缺失要求强化内生动力。目前学术界对基层协商民主的内生动力没有准确的概念界定，笔者认为基层协商民主的内生动力可概述为农民基于自身对美好生活的需要，主动接受和信任政府、基层党组织的领导，有意愿、有能力、有途径参与基层民主协商，在健全的法律法规和体制机制框架下融入乡村共商共享共建治理格局的自我发展能力。图二显示基层协商民主的顶层设计和底层实践需要双向的互动与反馈。底层实践要被纳入政策渠道，需要走制度化道路，实践制度和政策确定的制度文本在互动中动态调整，畅通由上到下和由下到上的沟通渠道。

三、N村基层协商民主的探索与实践

N村位于云南省普者黑景区中心地带，曾是一个少数民族贫困村，村民多为彝族撒尼人，大部分人不会讲汉语。据统计，1993年N村年人均纯收入不足300元，2013年不足一万元。2013年是该村旅游产业发展的重要转折点，在当时村党委组织和村长的带领下，N村集体向银行申请贷款，用一年多的时间，对整个自然村的道路、房屋进行了统一的推倒重建，以风格统一的彝族村落风貌重新展现在游客面前。伴随着当地旅游业的进一步发展，N村的特色经济扶摇直上，成为景区致富带头村，2020年人均纯收入超过4万元，村里陆续出现多位“百万富翁”。无论是村干部还是村民，在思想上、意识上都对村子事务富有积极性和主动性，有效推动了N村美丽乡村标准化进程。2015年该村被提名为“中国十大最美乡村”；2017年被中央精神文明建设指导委员会命名为“全国文明村镇”；2019年被国家文旅部命名为“全国乡村旅游重点村”，同年被美丽乡村博鳌国际峰会组委会命名为“2019年中国最美乡村”。作为景区的重要组成部分，N村的标准化试点建设工作还极大地促进了景区的发展，2020年12月29日，文化和旅游部确定该景区为国家5A级旅游景区。

笔者结合所学知识，重点关注该村在对村子事务的大小事商议中逐渐形成的良好基层协商民主习惯。前期文献资料收集之后，笔者深入N村进行田野调查，通过对镇政府干部、村干部、村民进行走访和深度访谈，补充了相关资料。N村基层协商民主发展脉络如下：

（一）当地精英带领探索基层协商民主

1993年至2013年长达20年的时间，N村的基层协商处于停滞的状态，村民各干各的。2013年该村村民团结起来，以集体的名义开始建设，转变的关键因素在于时任村长范某。范某是村里第一批走出去的人，在外务工实现脱贫后返乡参与旅游业，他首先意识到建设风格统一有特色的村子的必要性。为了能够真正实现发展，他带头自行承担200万元的损失对自家旅馆进行改建，动员全村人支持政府规划政策，对房屋外观进行统一规划，内部则实行一户一设计，将村里的旅馆改建成统一风格的具有彝族撒尼人特色的客栈。针对村民只顾眼前利益的局面，村党支部和村小组干部班子召开党员会议、村民代表会议广泛宣传，并出资10余万元组织村干部、党员和村民代表到北京、大理、丽江等地考察，拓宽了村民的视野，增强了村民的发展意识、看齐意识。经过反复动员，几乎所有居民户对村貌建设取得了统一意见。2013年至2014年村子重建，全村人反复参与讨论，开了一整年的会。开会的过程调动了全体居民的参与意识，奠定了该村的协商民主基础。在这其中，村长为首的村小组成员在村民间反复奔走，主动联系政府，响应和支持县级政府领导的旅游业规划，扮演了引导、协调和沟通的重要角色，极大地激发了村民的参与意识，促进了村民间的团结，对N村村民议事习惯的形成至关重要。

（二）群众切身利益联结调动主体广泛参与

N村重建翻新之后，全村122户村民搬入新房，新增3000余张床位用于旅游接待。统一规划之后，以往各干各的局面不复存在。2017年实现了年集体经济平均收入60万，每家每户都可以实现集体分红增收。此外，N村利用互联网宣传推广本村的民居住宿，组织75户已改造运营的客栈挂到“去哪儿旅行”“携程”“艺龙网”等大型旅游网站，通过网络销售客房。村里还自发成立了老、中、青共6支140余人的乡村文艺队，开展的群众性原生态歌舞表演活动每场演出为村民增收300元至500元，收入增加的同时提高了村民传承民族优秀传统文化的积极性。环保方面，村小组组建了巡逻队和卫生护卫队维护村内秩序，把治理村内环境卫生纳入了村规民约。调研中我们发现，N村甚至以集体名义设立了奖学金鼓励村里的孩子上大学。群众的日常生活需要、自我实现需要和对美好生活的需要等切身利益和村子事务紧密地结合在一起，收入的增加、村容村貌的整洁美丽等切实变化进一步调动了农民的热情和积极性。群众参与程度高，农民主体地位得到了体现，“参与旅游开发，弘扬民族特色文化，壮大村域经济”的理念深入人心，N村开创性地踏上了“旅游兴村、文化强寨”的新路子。

（三）协商民主习惯嵌入当地乡村治理

目前村民普遍具有协商议事的意识，形成村里大大小小的事务“共同商讨”的习惯，基层协商民主从认知和行动层面嵌入当地乡村治理当中。制度层面，N村归于普者黑村委会管理，普者黑村委会下设村民议事会、道德评议会以及禁赌禁毒会等村民自治组织，且制定了组织章程规范组织运行，是协商民主从实践向制度化发展的一大体现。但实际运行中，仍存在着一定的议事程序不规范现象，制度规范未能很好地运用于实践。不过，特色民居改造的过程中，村民的积极性被激发，村民在参与中获得了满足感。此外，旅游业的发展极大促进了当地居民收入增长，且集体分红的形式把村民个人收入的提升和集体经济的发展挂钩在一起，更进一步稳定了该村的议事习惯，并逐步通过议事程序走向协商制度化。村民信任党组织和政府组织的领导，以村委会为平台，主动响应政府政策，政府行政和村民议事有效结合，初步构建出党组织领导、政府行政介入、社区公民有序参与、社区组织自治的现代乡村治理体系。

四、N村基层协商治理内生动力现实困境

N村的基层协商治理探索是一次勇敢的尝试，有效提高了村民的参与素质与能力，促进了该村民主政治建设的良性发展，对周边村落也起到了示范作用。但在运行过程中，还存在一些现实困境，主要表现有：

（一）未形成规范的基层协商民主制度体系

N村的基层协商民主实践取得了一定成效，“众人的事众人商量”的意识深入人心，民主协商形成习惯，使村子由内而外散发活力。村委会还制定了民主议事和道德评价等相关章程。但协商的范围、程序、权责等问题没有明确的概念和边界界定，标准化不足。在实际运行中，不可避免地受到传统农村社会方式的影响，如传统家支和社区治理的矛盾。好的底层实践形成之后，要保持长久的生命力，克服人的主观影响，必然走向制度化的道路，形成一套规范的制度体系。基础协商民主实践不仅要能解决当下实际问题，更重要的意义在于以制度文本的形式确定下来，在当地形成统一、规范的程序，以保持长久的生命力，同时为基础协商民主的顶层设计提供规律性的经验总结，为全国基层协商治理政策提供经验。

（二）内外耦合较差，未形成合力

如上文所言，基层协商民主的发展受内生动力和外部动力的双重影响。要实现内外多元主体的双向互动，基层党委组织起到关键的连接作用。N村隶属的村委会下设有9个村小组，管理景区内N村和P村两个自然村落，但N村和P村的发展并不同步。P村至今仍未建成风格统一的村貌，街道凌乱、尘土飞扬，村民对村务态度冷漠，没有受到N村的积极影响。目前P村仍停留在被动遵守基层政府政策的模式下，依靠外部力量扶持，缺乏主动性。而N村的基层协商民主一定程度上仍依赖精英领导，范村长卸任之后又被村民请回，目前继续担任村长。在座谈中笔者发现，村委会的成员对于基层协商民主的认识存在不足。对N村通过实践创新取得的基层协商成果，基层党委在赞扬的同时，未意识到将N村经验辐射到其他村小组的可能性。乡村治理不能脱离党的全面领导，村党组织的领导是乡村振兴的坚强组织保障，党的全面领导要在基层落地生根，需要发挥基层党组织的政治保障力量。在乡村振兴格局下，基层党组织还起到桥梁作用，解决政府和村民之间存在的断层。

（三）村民参与效果反馈不足

基层协商民主实践要在当地形成统一的价值规范，不能“闭门造车”，需要来自政府等外界力量的反馈。简单来说，村民在参与村务协商的过程中表达自己的意见，意见表达之后，会得到其他村民、村委会和基层政府的反馈。在党的统一领导大前提下，在乡村治理体系发展过程中，政府在监督、引导乡村实践的同时，也要给予村民正向或负向的反馈以规范基层协商民主程序，在不断地“参与—反馈”下，村民逐渐塑造出作为参与主体的统一的价值观，当地的基层协商民主逐渐演变成有约束力、有威信的稳定制度。此外，在乡村振兴背景下，市场能为村民参与提供有效的价值标准，学术机构也能为基层协商制度的形成提供科学性的指导。N村的村民参与已形成习惯，但监督、评价和反馈等仍集中于村子内部，存在着外界反馈和参与的不足。

五、激发基层协商民主的内生动力

（一）重视新乡贤在基层协商民主建设中的作用

新乡贤是农村关系型社会的重要资本，回顾中国民主协商的发展脉络，很多成功的基层群众自治尝试案例都始于乡贤引领，如温州民主恳谈会、“西畴精神”带头人，以及本文案例中的N村村长。在新的历史条件下，农村和城市发展差距愈发明显的一个重要因素在于人才的匮乏。内生动力始源于群体中的个体成员，新乡贤在农民“志”和“智”的激发中起到“领头羊”的作用，其渊博的知识与能力不仅能为乡村振兴建言献策，较高的道德素养和感召力能有效启发其他个体意愿主动参与。基层协商民主建设要重视发挥新乡贤的作用，同时避免权威异化导致“地头蛇”出现，建立新乡贤的认定、使用、评估等相关制度与程序，营造良好的新乡贤带头发展的环境和氛围。 此外，笔者调研中发现，农旅结合型农村社区往往会吸收外来商业人才，拥有较高的学识和眼界，在乡村旅游产业发展中取得突出的个体成绩，但较少被纳入当地基层协商主体当中。笔者认为，乡村振兴应该重视人力资本，丰富多元主体参与渠道，优化基层协商民主的资本结构。

（二）建立健全民主协商制度体系

中国民主政治的发展有赖于传统的选举民主和协商民主两种民主形式的结合，党的十八大要求“完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展”。制度体系的生成是基层协商民主融入乡村治理体系的前提条件，是基层协商民主走向法治化、规范化的要求。基层民主协商是老百姓对与自生生活密切相关事务的协商，实践往往停留在习惯层面，缺少制度文本的凝练，基层自治的绩效难以被量化考核，且容易受到人为影响。民主协商的制度化建设需要明确制度文本，建立健全协商的议题确立机制、协商程序机制、协商监督和反馈机制等相关机制，增强民主协商的规范化、程序化，与实践紧密结合，将基层协商民主制度有效嵌入乡村治理之中。

（三）发挥基层党委和村委会的桥梁作用

以农民为主体的重要前提是个体主动参与的农民合作，新农村建设需要专业化、组织化、知识化和市场化的新型农民。目前我国的基层协商民主建设普遍存在农民主体地位缺失、农村内生动力不足、政府或资本单边主导的问题，协商结构存在失衡。基层党组织是党在基层的领导力量，在基层协商民主建设之中起到领导、组织和协调、沟通的作用。农村的民主协商主要集中在村一级的村民委员会，村民的集体行动通过村委会进行。要优化协商主体结构，实现基层协商民主内生动力和外部动力的双向互动，需要不断加强基层党组织和村委会的建设，厘清基层党委和村委会的权责，增强其领导意识和组织意识，起到连接内外的纽带作用。

（四）基层政府引领基层协商民主由习惯向制度化转变

基层政府是现代化基层治理体系建设的主导力量，在基层协商民主制度化建设中起到关键作用。基层政府不仅要宣传和执行基层民主协商政策，给予农村资金和技术等多方位支持，引导市场主体和非政府组织积极有序参与乡村振兴建设。且在底层实践向实践制度的转化过程中，基层政府需要及时识别到优秀的基层创新实践，协助村民总结经验，形成规范性文本；此外，应基于主动寻求创新发展的村落以及时、正向的反馈，鼓励村民参与基层协商治理，村落走向文明示范村的道路，使基层协商民主由习惯向制度转变的同时发挥好示范作用，将好的经验辐射到其他地区。

长远看来，绝大部分乡村会在城市化进程中逐步消亡，但历史和文化等多重因素的共同作用下，会保留少部分有自我发展潜力的乡村，发展现代农业农村，其自然遗产和文化遗产也得到保护和传承，留存的乡村作为城市的后花园，与城市发展相得益彰。中国农村的民主是草根民主、增量民主，而基层协商民主体现行政性、过程性的直接民主，传统意义上的民主之外，还体现出公共管理的意义。根源看来，农民具有强烈的参与热情和活力，但要有效激发基层协商民主的内生动力，不能完全指望农民自我建设、自我发展，当然也不能单纯依靠政府单一主导，需要发挥多元主体合力。乡村振兴需要体现农民的主体地位，激活农民内生动力，将农民切身利益与基层协商民主建设结合起来。基层党委组织是农民与政府连接的重要纽带，也是汇聚个体价值，形成公共价值的关键。通过何种手段激活乡村活力，将基层协商民主的内生动力与乡村“三治一体”治理体系、乡村振兴有效衔接等问题有待进一步的探讨。