后疫情时代住宿新业态安全监管研究

王 君,王 驰

(1.江苏警官学院 公安管理系,江苏 南京 210031;2.江苏警官学院 现代警务研究中心,江苏 南京 210031)

0 引言

近日,全国各地对网约房开展市场强监管,并对不合规网约房进行了行政处罚。然而,安徽“90后”回乡创业者洪某创办的网约房被当地公安机关定性为“黑旅馆”遭遇强制取缔,随后,洪某向当地法院提起行政诉讼,此案获得全国关注[1]。以网约房为代表的住宿新业态发展蓬勃,但是它的发展仍饱受争议。一方面,因为它富有个性化和便捷性,深受广大年轻消费者的喜爱;另一方面由于网约房身处灰色地带,安全风险隐患大。在后疫情时代该如何规范好、引导好和支持好以网约房为代表的住宿新业态的发展值得思考和研究。

1 研究现状

1.1 新业态

在知网核心期刊数据库中以 “新业态”为主题,共检索到文献598篇,对这些文献进行主题分析,发现有关新业态的研究主要集中在以下几方面:一是对新业态不同类别的研究,如对“互联网+文化”发展战略和实施路径的研究[2]、零售业态的模式创新[3]、对数字出版的体系性思考与力量构建[4];二是对新业态从业人员的关注,对劳动与社会保险的检视[5]、对从业青年生计脆弱性研究[6]、职业伤害保障问题[7];三是对新业态宏观发展的研究,如高质量发展与法治保障[8]、新模式统计与检测[9]、动能转化[10]。

1.2 住宿新业态

对住宿新业态的研究成果相对缺乏,在知网期刊数据库中以“新业态 and 住宿”为主题,共检索到相关文献4篇,主要研究视角为:一是从民宿发展对乡村振兴的影响入手,识别主要影响因素有相关政策、基础设施建设、相关旅游业发展程度等[11];二是关于住宿新业态对酒店管理本科人才培养的研究,分别从培养目标、培养要求和培养方案等方面进行阐述[12];三是从新业态对酒店劳动关系的影响入手[13];四是从住宿新业态对旅游体验的影响入手[14]。

综上,通过对相关文献的梳理总结发现,现有研究成果对新业态的关注较多,但是对住宿新业态这一细分领域的关注不够,尤其是对住宿新业态安全风险监管的研究比较缺乏。因此,本文基于后疫情时代背景,研究住宿新业态的安全风险,并通过对浙江、山东和江苏三省出台的住宿新业态监管政策对比,提出完善住宿新业态监管的对策建议。

2 住宿新业态安全问题不容忽视

2.1 概念含糊,使得产业出现灰色地带

有人质疑一些普通民房的消防设施不健全,有人担心住在这类民宿里可能泄露个人隐私,还有人觉得不少共享民宿分布在居民区中,容易存在扰民的现象。

2.2 疫情常态化,容易出现防疫漏洞

一方面表现在卫生消毒不到位,通过对某平台的用户评论看出,存在床上用品没有经过消毒、房间没经过清理等情况。另一方面,对于入住旅客的登记不及时、不全面,对于一套房可能同时租给几位旅客,潜在传染风险加大。

2.3 信息不对称,导致信息鸿沟

一些平台上的房源图片与实际不符,而房客又只能通过网络获取信息。小红书、抖音等带货平台的推广,可能与现实情况有出入。有人冲着“颜值”预定,可实际入住后才发现是新装修房间,家具气味刺鼻,有潜在健康风险。

3 相关省份出台政策对比启示

2021年8月,全国公安机关针对民宿、网约房等新业态开展了针对性的治安管理,但是仍未出台明确的管理条例。全国部分城市在政策法规制度上开展了先行先试,如浙江省于2018年出台了全国首个网约房相关管理规定《浙江网络预约居住房屋信息登记办法》;2020年山东省也出台了《山东省网约房信息登记办法(试行)》;2021年江苏省出台了《江苏省网约房治安管理规定(试行)》。

从3个省的政策文本对比看,3份文件均对网约房进行了概念界定,明确了治安安全条件,数据信息安全,房屋、经营者、电商平台责任和公安机关职责,但是各省的政策制定也有特色之处:(1)浙江省最早出台网约房相关规定,也因此成为其他地区政策起草的模板。(2)山东省的政策更注重对网约房平台经营者的约束。(3)江苏省政策出台最迟,政策文本也更全面,如对网约房的概念界定特别明确“按日或按小时”提供住宿服务;其特别规定 “利用旅馆业从事犯罪活动受过刑事处罚,执行期满未逾五年,不得从事网约房经营活动”;明确省厅建设全省统一的网约房治安管理服务信息系统,并免费提供申报登记和信息传输等便利服务;明确了网约房入住人员应当遵守的治安管理规定,包括不得扰民、违背公序良俗,不得从事违法犯罪活动,不得携带危险品[15]。

4 推动后疫情时代住宿新业态安全监管的对策建议

据前文分析,三省对网约房的安全治理走在了全国的前列,但是随着疫情防控的变化和疫情防控的常态化,三省出台的规定并未尽善尽美。在后疫情时代,网约房为疫情防控的高危场所,理应在网约房相关规定中落实常态防控的相关精神。为此,本文提出以下对策建议。

4.1 全面提高认识,坚持统筹发展和安全

为了推动新经济新业态高质量发展,促进网约房新业态健康有序发展,要注重:(1)坚持问题导向,所有者、平台与使用者之间的权责原则与标准,构成住宿新业态发展过程中的重要元问题。为此,应当厘清住宿新业态发展内涵,立足于各主体在新业态运转过程中的责任,围绕所有权与使用权的分离与流转,分别对房屋资源提供者、用户使用者、资源整合平台企业的权利、责任与义务进行界定。(2)坚持包容审慎的监管原则,既要顺应互联网经济、共享经济发展大势,推动互联网和住宿的融合发展,培育打造住宿新业态安全示范集群;又要坚持底线思维,保持适度的安全冗余,梳理住宿新业态的重大安全风险点,加强住宿新业态的安全监管,消除安全隐患,预防发生违法犯罪活动,保障公民人身财产安全,维护社会秩序持续稳定。(3)坚持构建协同治理机制,主动将共享经济平台企业和相关行业协会纳入治理体系,充分发挥政府外生治理、平台内生治理、行业协会与用户社会监督的作用,以形成立体而完整的治理体系。

4.2 加快法律保障,提高依法治理能力

针对住宿新业态的监管并没有统一的全国性法律法规,结合住宿新业态安全风险实际,以地方立法或完善现有地方法为主,从法规制度层面对住宿新业态予以引导和规范。一方面,建议开展立法或规范性文件制定工作,明确住宿新业态的概念范围、法律地位、准入条件、安全条件,明确规定各主体的权利、义务和责任,为各部门规范管理提供依据;另一方面,针对现有的民宿相关政策法规,做好政策法规的补充和完善,扩大民宿的内涵和外延,融入住宿新业态的相关内容,定义和区分民宿、网约房、轰趴馆等各类住宿新业态,做好因地、因房、因运营模式、因时分类差异化治理。

4.3 实施适度有效监管,强化事中事后监管

“治大国,若烹小鲜”,各种“佐料”要用得恰到好处,对于住宿新业态,要发展好,也要管理好。(1)明确和细化各有关部门职责边界,建议以公安部门或市场监管部门为牵头单位,联合相关管理部门联合成立领导小组或联席会议机制,强化对新兴业态的综合治理能力。(2)建立和完善政府和平台双向联动的应急处置机制,夯实企业主体责任,进一步明确平台企业在加强平台治理和保障用户权益方面的履责范围和追责标准,通过对平台的算法类规则、消费者权益保护类规则等的审查与监督,加强事中监管;通过加大依法监管执行力度、完善奖惩结合的事后处置制度、完善投诉处理机制等,加强事后监管。(3)实施行政备案制度,通过填报信息采集表等形式,进一步强调经营者的自我承诺,在鼓励个体发展的同时强化个体的自律意识,有利于社会信用体系的建设以及新型监管模式的形成。

4.4 充分发挥行业协会作用,营造行业自律生态

深化“放管服”改革,在安全监管方面,充分发挥市场的作用。(1)尽快建立住宿新业态相关行业协会等组织,形成准入制度、交易规则、质量与安全保障、风险控制、信用评价、标准化建设等一系列自律监管体系,制定行业服务治理标准,重点形成行业内的通报制度、淘汰制度和驱逐制度,确保行业秩序规则和监管要求得到遵循和落实。(2)发挥头部平台企业示范效应作用,推广平台头部企业安全管控的先进经验和做法,培育住宿新业态精品工程,建设安全示范集群。(3)强调住宿新业态主体平台的社会责任,带动全行业切实加强住宿人员身份登记核验、房源信息审核、卫生服务标准、防疫防控标准、用户信息安全保护等工作。

4.5 发挥社会共治作用,健全信用制度

传承发展“枫桥经验”,创新住宿新业态安全监管思路。(1)以基层社会治理为主要抓手,全面整合做实社区网格,充分发动街道派出所、社区民警和网格员各方力量全面排查“网约房”底数,并科学应用智能门锁和猫眼,以及相关配套前端App和小程序等高新技术手段,建立网约房大数据感知平台,将所有房源、订单、入住人员、异常信息实时上传至平台进行核查,利用大数据分析技术,自动研判预警。(2)推进信用信息共享和信息机制建设。一方面,扩大共享经济领域的应用,将住宿新业态众多应用场景形成的企业和个人信息纳入社会信用体系中,推动共享经济与征信机构形成闭环对接,探索黑名单制度,建立联合守信、联合激励和失信联合惩戒机制,构建同向同行的新业态信用体系;另一方面,完善信用配套机制建设,督促平台全面推行保险制度和先行赔付制度,确保出现问题时各方利益得到保障。同时,探索建立第三方裁定机制,确保在交易双方产生争议时,能够快速地进行责任认定和相关调解工作。