基于“多规合一”的国土空间规划体系构建

王文秀

（三和数码测绘地理信息技术有限公司，甘肃 天水 741000）

在日常生产生活中，自然资源作为人类发展不可或缺的资源，是人们生存的必要条件。在新的发展环境中，通过对资源环境的约束，提高资源利用率是极为有必要的。十八届三中全会召开至今，党中央始终将空间规划体系的构建，作为战略性内容进行部署。并且在十八届五中全会中，提出了“多规合一”、合理规划国土空间的相关内容。现阶段，“多规合一”的国土空间规划，已经成为政府比较关注的热点问题。同时，也有不少学者针对“多规合一”国土空间规划展开了研究。从此种角度来看，本文的研究具有现实意义。

1 国土空间开发规划相关概述

关于国土空间开发规划，早在2010年底就已经提出。国务院印发的《全国主体功能区规划》，是国内首个国土空间开发规划[1]。该规划，不仅有一定的约束性，而且有战略性。通过对主体功能区的规划与建设，转变了国土空间开发思路、模式，对于促进经济发展具有重要的作用。随着时代的发展，国土空间开发规划出现新的局面，“多规合一”国土空间规划，逐渐受到政府的重视[2]。就“多规合一”而言，主要是以新规划体系的方式，对区域土地空间进行规划，且也不是简单的对规划融合，而是重视解决管控问题与持续问题。就城乡规划来看，规划编制需要结合空间规划地区的实际情况，覆盖的内容相对较多。就土地利用规划而言，从规划编制的角度对供地进行控制，从上至下层层分解土地利用的规划相关指标。

2 “多规合一”规划体系遵循的原则

2.1 统一性原则

从“多规合一”角度对国土空间规划体系进行构建时，需要遵循的首要原则是统一性原则。从本质上来看，坚持政府主导，是“多规合一”的核心内容[3]。在此过程中，要充分发挥统一性原则，政府各相关部门要相互合作，对信息进行共享。与此同时，专业人员要结合共享后的信息内容，以先进的理念对国土空间规划展开调查，确保规划工作有序开展。此外，严格按照政府部门指挥，要积极、主动地采纳多方建议，结合国土空间规划当地的实际情况与政策要求，选择适合当地发展的规划措施，在不破坏生态环境的前提下，使生态环境与国土空间规划趋于平衡。

2.2 循序渐进原则

循序渐进，是“多规合一”国土空间规划体系构建中，应遵循的重要原则。该原则的遵守，能够在一定程度上保障国土空间规划按部就班地完成。具体来看，国土空间规划时可先制定短期的发展目标，根据短期目标内容，制定长期发展目标。短期目标要详细地列出国土空间规划内容；长期目标要从整体角度与实际规划情况相结合。通过二者相互促进，由小到大、由缓到快地逐步推进国土空间规划[4]。通过循序渐进原则，有序推进国土空间规划，确保经济持续发展。无论是短期目标还是长期目标，在制定时都要结合当地的社会发展条件，满足“多规合一”的相关要求，提高国土资源利用率。

2.3 深厉浅揭原则

“多规合一”国土空间规划体系构建过程中，理应遵循深厉浅揭的原则。无论是对国土资源的利用，还是对国土空间的规划，都需要结合各地区的真实状况，实现对区域的规划。而且，要重视规划时的生态环境[5]。在此期间，政府相关部门需要从多维度出发，对规划相关内容展开深入且充分的调查，将当地的特色凸显出来，吸引更多投资者。规划的内容可以借鉴其他有特色规划的区域，但是严禁原封不动的照搬，需要结合当地实际情况，保留适宜内容，剔除与情况不符的内容，做到深厉浅揭，以此减少国土空间规划中因规划不合理而产生的损失。

2.4 科学发展观原则

科学发展观，是立足我国本土国情提出来的。在“多规合一”国土空间规划体系构建中，要遵循科学发展观原则。在空间规划中，基础建设是十分重要的。所以，包括管理机构、规划部门等在内的各单位和个人，要把各项规划内容都看成是基础建设用心规划。在此基础上，以科学发展观角度，有条理地对空间进行规划，提高空间的利用率[6]。在空间规划中，市场作用比较重要。对土地资源加以利用，要求相关部门遵循所制定的国土空间规划方案认真执行，各部门相互间要加强协作，彼此监督，明确各自的权力与责任，制定出统一合理的“多规合一”国土空间规划方案，促进区域协调发展。

3 “多规合一”的国土空间规划体系措施

3.1 科学制定规划目标方案

在以“多规合一”为主的国土空间规划体系中，国土空间规划的合理性尤为必要。因而，需要从实际情况出发，科学制定国土空间规划的目标方案。无论是在国土空间规划的初级阶段，还是在国土空间规划的最终阶段，人都始终是规划的核心，坚持以人为本。在对国土空间规划目标方案加以制定时，要选取相对专业的规划人员，对国土空间规划有一定的了解，能够从较为全面的角度对国土空间规划目标方案进行制定。与此同时，相关设计人员在制定方案时，要从其根本性发展角度出发，有效地联系保护原则与发展原则[7]。通过对结构性原则的坚持，使生态环境能够得到基本的保障。在对国土空间进行系列性规划过程中，要从经济利益与生态环境角度出发，促使二者之间的协调统一，提高国土空间规划的合理性。除此之外，要结合实际情况制定更加详细的空间规划方案，并付出相应努力。由此，方可为空间规划的合理性提供保障。

3.2 合理改革资源规划机制

我国地大物博，国土资源比较丰富。在“多规合一”国土空间规划期间，需要结合我国国土资源的实际情况，展开合理规划并改革资源规划机制[8]。在改革时，需要不断搜集、整理我国国土资源相关信息，明确不同级别、范围、类别的国土资源。结合国土资源的实际情况，有针对性且合理地对国土资源加以规划，尤其要对各级别资源功能进行整理。从整体来看，对国土资源规划时，若始终可对国土资源多种问题进行考虑，比如土地资源情况、生态情况等，则能够促进国土空间规划符合实际区域的要求。此时，无论是对社会发展还是经济发展，都有一定的促进性作用。政府相关部门在国土资源规划方案拟定时，应始终坚持党的领导，重视针对性、实效性，从科学发展观的角度，展开相应国土资源规划工作。同时，要积极对规划工作展开监督，详细划分并明确责任，尽可能做到责任落实到个人。

3.3 完善“多规合一”策略

基于“多规合一”国土空间规划体系，从详细、周密的角度上，对其国土空间规划策略进行拟定和完善是十分重要的。不管是对国土空间规划方案的拟定，还是对“多规合一”策略的调整，都离不开创新性理念[9]。所以，在此阶段中，需要加强对规划理念的创新，跟进时代的步伐，坚持科学的发展观念，从可持续发展理念，吸引大量的专业人员，使其积极主动地参与到国土空间规划中。吸引专业人员的原因在于，专业人员通常都具备比较丰富的理论知识和实践操作能力，能够在“多规合一”国土空间规划过程中，针对实际情况提出合理化的建议。在此基础上，认真听取专业人员对于国土空间规划的意见，并针对意见展开全面讨论，对既往研究或是经验加以总结，改革以往的制度。通过以上方式，不断实现对“多规合一”国土空间规划策略的完善，提高认同感的同时，使国土空间规划策略内容，与当地相关法规相符。由此，从根本上避免“多规合一”国土规划方案在实施中遭遇阻碍。

4 国土空间规划体系框架的构建研究

国土空间规划，始终是党和国家领导人高度重视的问题。国内已经有不少学者在研究中，针对国土空间规划问题，提出基本性规划内容，实现对空间规划的构建。从本质上来讲，其他规划的准则就是国土空间规划。若从片面层次上，对国土空间进行规划，将很难形成科学的空间规划认知。为此，结合实际情况，从战略高度的角度探讨国土空间规划体系框架的构建，尤为重要。

4.1 加强对规划编制主体改革的重视

从某种角度而言，国土空间规划体系框架在构建中，涉及到的学科相对较多。而就我国现阶段规划编制单位中，不同的规划单位涉及到的学科，多数为单独个体，此种现象极大程度上限制了学科系统对问题的规划能力，也就容易影响规划的最终成果，使规划的科学性、合理性有所降低。在此种情况下，需要加强对规划编制主体改革的重视。通过主体变革，有选择性地选择空间主导，同时关注不同学科彼此间的协作[10]。在合作共赢理念下，不断融合土地资源利用规划、国民经济，使所规划的编制具有多维度性、多编制性。此外，针对国土空间规划编制相关单位而言，需要纳入多个学科的团队，且要求团队要具有一定的专业性，通过彼此间的相互协作，完成对国土空间的规划。此背景基础上，国土空间规划编制单位，必须要有能力对规划编制主体加以改革，以满足国土空间规划体系框架构建中的更多要求。

4.2 从总体规划角度实现规划体系构建

通过对以往专业科学的分析，能够发现国土空间总体规划实践中，规划是以拥有专业才能作为基础的。专业背景相同的人，不仅可承担生态环境，也能够承担经济环境。从可持续性发展层面来说，“多规合一”下的国土空间总体规划，要始终重视环境问题，做到保护生态环境人人有责。而且，在规划期间，要了解大量与国土空间规划相关的内容，包括土地利用情况、城乡规划情况等等。规划过程中，不可避免地会涉及到各种资源和经济问题，都需要借助相对专业的团队，从科学的角度展开分析。将分析的结果，作为“多规合一”下国土空间总体规划的背景，实现对国土空间规划的战略性指导[11]。制定总体规划目标时，要有比较充实的理论、真实的数据作为依据，从逻辑推理和论证事实角度，为国土空间总体规划提供比较稳定的氛围。学科间的相互协作是国土空间总体规划中不可或缺的优势，通过多学科融合的方式，才能够提高国土空间资源配置的合理性。

4.3 从详细规划角度实现规划体系构建

在国土空间规划体系框架构建过程中，需要从详细规划的角度，实现对规划体系的构建。详细规划能够在一定程度上为国土空间规划方案的实施提供保障。通过对以往城乡规划体系中相关控制详细规划的分析，可发现详细规划是效果较好的管控体系，应用的空间比较广阔。即便是城乡建设用地外的空间，也能够得以利用。长时间以来，国土空间规划的构建始终为粗矿式的发展状态[12]。而部分国土空间的详细规划，其建立的前提是在区域覆盖比较广泛的管控界限中利用相对科学、合理的控制体系，使国土空间总体规划方案、目标得以实现。而且，也可将其作为国土空间规划方案实施中，效果较好的管理依据。从长远角度来看，详细规划能够比较全面地对国土空间规划控制系统进行控制，依据规划的用途，实现对除城乡建设用地外的国土空间使用分类。

5 结束语

现代社会发展进程中，“多规合一”国土空间规划体系的建设逐渐提高到战略层面。国土空间规划，并非是从形式角度出发的单一规划，而是从总体到分支，总体规划与分支规划进行有效协调的规划体系，具有综合性特征。在“多规合一”国土空间规划体系构建过程中，受多种因素的影响，仍存在部分问题。在此种情况下，需要结合各地区国土空间规划的现状，总结经验、分析不足，借鉴国内外比较优秀的规划成果，形成具有特色的国土空间规划体系。文章研究中，从加强对规划编制主体改革的重视、从总体规划角度实现规划体系构建、从详细规划角度实现规划体系构建角度，研究国土空间规划体系框架的构建措施。期望在本次相关内容的探讨下，可以为日后提高“多规合一”国土空间规划体系建设水平，提供建议。