行管方管理：数字治理安保一体

2022-02-17

中国建设信息化 2022年2期

根据2021年9月1日施行的《安全生产法》修正案规定，应急管理部门对所辖行政区域内安全生产工作实施综合监督管理，国务院交通运输、住房和城乡建设、水利、民航等有关部门，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理，即行业管理。工程建设安全管理除应急管理部综合监督管理外，主要由所属行业管理。行管方管理主要包含审批报备、专项监管、智慧安监、压实主体责任、安责险体系。

一、监督——压实企业主体责任提升工程行业整体安全治理水平

1.压实一线主体责任提升所有参与方的主体责任意识

数字监督以压实企业的主体责任为核心，解决企业不敢曝问题、不会查问题、不愿改问题，运用管理导向的转变及工程信息数字化的方法和技巧，让现场参与方主动将履职数据准确及时有效地回流。定量化评估各参与方和人员的履职绩效，有效施加可接受的履职压力，提高各参与方的安全履职意识，提升安全行业或企业的整体治理水准。

重构政企职责体系。管监分离，查改分责，优劣分治，充分激发参与各方履职内生动力，大幅提升监管效能。

图1 履职尽责一体化平台

改变监管导向，强化监管执法者定位，回归执法本位。统一“开工即有风险”的科学认知，树立现场“多发现、快整改、禁反复为衡量现场参与各方安全履职标准”的方向，打消现场参与各方顾虑，使现场主动“晒问题”。

监管部门将检查现场风险隐患的工作重心向检查现场安全管理履职情况转移，逐步缓解安全监管编制人员不足、监管任务繁重的普遍问题，提升监管效能和差异监管精度。

压实企业主体责任。数字驱动，任务清单，基于“标准+数据+模型”，实现各参与方履职数据采集自动化、标准化。

从调研数据来看，85%的学生以及62%的学生认为高校提供的用于支撑创新创业实践教学的资源比较欠缺。尽管部分高校建立孵化基地、创业空间等用于培育创新创业成果，也聘请了一些企业导师进行授课，但高校学生基数大，简单的一两次授课难以提供实质的影响。

压实工程建设项目相关参与方的主体责任，通过自动判别项目风险分级管控内容和流程，快速生成企业级、项目级、班组级各岗位隐患排查清单及检查频率；自动推送、回收、分析、核查，实时定量评估所有参与方的安全履职状况，根据履职评估结果，差异化监管，各参与方回归本位，各司其职，利用数字化方法，约束所辖所有参与方和参与人员的履职行为，激发一线参与方和人员的积极性，压实一线所有生产经营单位和人员的主体责任。

构建综合调度中心。日常管理，专项调度，打造“集中、统一、规范、标准、开放”的调度管理中心，真正实现风险管控动态化，实现监督“过程管理、系统管理”理念和闭环管理思想。

综合调度是对建设工程参与各方履行主体责任日常管理、专项管理及应急管理的窗口，让风险管控从“静”转“动”，围绕有效压实项目现场参与各方主体责任的核心目标，通过“一项目、一区域、一阶段、一岗位、一频率、一清单”的管理履职任务定制、推送、回收，为监管部门综合评分、排名、差异监管、定点抽查等提供数据支撑。构建行业工程质量、安全、文明施工的“管理天网”，提升各级建管部门的日常监管效能，夯实建管部门指挥调度科学、高效决策基础。

规范监督执法行为。精准执法，数字治理，数据融合的全过程监督执法，落实政府监管高效发展。

一方面数字化、标准化压实现场一线安全生产主体责任，另一方面加强监管队伍的“四化”建设，通过各方主体责任落实情况及判定指标，实现监督计划标准化、监督检查标准化、执法过程标准化、结果应用标准化，实现高效执法、精准执法的同时，强化安全监管执法规范化建设，进一步统一执法程序，规范执法行为，保障安全生产监督管理部门依法履行职责。

安全生产违法行为会对营商环境造成极大的破坏，少数企业铤而走险，违法违规，利用不正当的手段谋取利益，就必然严重损害其他正规守法市场主体的正当权益，破坏公平公正、诚实信用的市场环境。因此，对违法行为加大惩处，也是对合法守信市场主体的保护。

精准执法保护合法守信市场主体。厘清不同层级执法管辖权限，原则上要实现一家企业对应一个层级的执法主体，避免多层级重复执法。数据驱动，智能算法，有的放矢，精准执法。实现安全执法和企业发展的良性互动，达到服务企业、推动安全发展的目的。数据驱动精准行政执法，可提高执法的威慑力，提升行业安全管理效率。

2.典型案例：武汉市城乡建设局压实一线主体责任实践

武汉市城乡建设局围绕有效压实参与各方主体责任的核心目标，构建快速响应的指挥调度体系，实现政府监督管理在线化、实时化，以数据驱动管理的建设理念，利用数据采集、归集、分类、分析，结合GIS 可视化方式呈现，以电子督办、信用监管为抓手，建设多应用场景的调度管理平台，构建全局统一的业务系统体系。

通过建立健全监管支撑、协同、服务、决策四大体系，实现精准执法、降本增效，通过“一项目、一区域、一阶段、一岗位、一频率、一清单”的管理履职任务定制、推送、回收，为建管部门综合评分、排名、差异监管、定点抽查等提供数据支撑，构建建设工程质量、安全、文明施工的“管理天网”，提升市、区建管部门的日常监管效能，夯实建管部门指挥调度科学、高效决策基础。通过监管体系的创新，结合专业工具支持、人工智能辅助、专业工作非专业化，解决现场参与单位隐患排查治理不敢曝、不会查、不想改等问题，打通建设领域安全数据回流“最后一公里”。

图2 武汉市房屋市政工程质量安全文明施工调度管理平台

图3 数字监管平台

基于平台大数据能力的不断优化，5G、云计算、人工智能和专有技术加持，实现“模型+深度数据分析”，在安全生产综合调度、文明施工专项管理、基坑防汛专项调度等场景获得大量应用。达到以下效果：

职能聚焦。管理部门根据现场的日常安全管理履职数据，及时掌握现场参与各方安全管理履职状态，把主要精力用在对全区安全隐患排查情况的分析、监督，做到底数清、动态明，增强了保安全的信心和底数。

重点突出。履职留痕可追溯，深入分析挖掘各类共性问题、频发问题乃至企业的个性问题，及时调整工作重心到实施针对性执法和差异化监管上来，厘清了各方责任和工作重点，形成了良性互动机制，促进了全区建设安全形势不断好转。

形成合力。工程一线参与各方、平台公司和市区两级管理人员职责分明、各司其职，重难点问题报请领导依托大数据现场调度解决。

3.数据驱动、智慧监管提升行业监管效能

将数字技术（人工智能、物联网、大数据、云技术、BIM 等）融入安全监管业务，创新安全监管体系，全面构建符合新时期安全监管的新模式。通过业务系统在线化，数据互联互通，实现一网通办、一网通管；对于危大工程、双控体系等安全重要专项工作，实现专项系统支撑，定向提升安全监管能力；利用物联网、人工智能、大数据等技术实现对工程项目的实时动态监管，全面提升监管效能。

“1”个基础支撑平台为平台建设提供技术支撑，通过物联中心、数据中心、算法中心等，为上层业务设计提供设备数据对接、数据分析、数据处理、权限分配、算法支持等能力。

“2”大业务监管应用，主要围绕施工工地的现场监管进行设计，包括安全监管和智慧工地监管。

图4 数字监管平台技术架构

“N”项系统集成，通过系统模块化开发，和行业标准的WebAPI 接口，可灵活配置或定制开发实现用户的系统集成需求，与监管现有系统进行协同、整合，为行业监管助力。

图5 数字监管平台应用

4.数据融合、智慧决策提升行业治理水平

融合数字技术，实现对所辖项目安全态势的实时感知，通过数据分析预警实现对所辖项目的精准治理。持续积累区域安全大数据，构建安全指标体系，通过数据驱动决策，实现对所辖区域的精准治理。实现部省市区县四级数据打通，形成行业大数据，驱动工程建设行业安全治理能力持续提升，助力行业高质量发展。

5.数字安保一体，社会保障服务新体系

工程建设行业属于国家规定的高危行业。根据2021年9月1日起施行的《安全生产法》修正案规定，生产经营单位应当投保安全生产责任保险，即强制保险。安全生产责任保险具有事故预防的功能，保险机构必须为投保单位提供事故预防的服务，帮助企业查找风险隐患，提高安全管理水平。数字安全为安全生产责任保险提供了强有力的数据支撑，将数据驱动安全生产责任保险和安全预防一体化管理，可极大提高安全生产责任保险的效果。

全面引入保险体系，构建安全管理新模式，通过安责险提升企业安全意识，聚集优质安全管理力量参与安全治理。通过保险实现风险落实，行为到位，管理有效。最终建设社会保障、行业监督、企业治理三位一体的全新安全管理体系。

图6 安全监管数据治理体系

安责险目前处于政府主导、市场推进阶段，政府通过法规体系规范，明确安责险的具体作用，通过市场化手段推动保险体系执行落地。安责险的重要作用一方面是实现事故处置兜底，为施工企业及项目安全生产提供自愈能力，提升社会韧性；另一方面通过事故预防专项资金，集合统筹社会资源，基于项目数据为其精准提供事故预防服务，降低事故发生概率。同时通过安全数据的全面建立，未来还可以利用费率杠杆将安全管理与经营直接挂钩，督促建设方完善自身安全管理体系。