乡村振兴背景下莱西市土地流转现状及对策建议

2022-02-16陈玉兰

南方农业 2022年22期

单肖，陈玉兰

（新疆农业大学，新疆乌鲁木齐 830052）

在我国现代化发展进程中，土地问题是一个十分突出的问题，持续深化土地制度改革是当前农村工作的重点[1]。通过实施土地制度改革，可以有效调节城乡之间的土地资源配置，提高农民的收入水平。本文以山东省莱西市为研究对象，将乡村振兴战略的理论和实践有机结合，对山东省莱西市的农村土地流转现状进行了分析，并提出了相应的对策建议。

1 土地流转的意义

大部分转入土地的农民都拥有较强的农业技术和经验，通过流转可以产生一定的规模效益，从而有效提升转入土地农民的劳动效率，也能够促进农民家庭收入增长[2]。一个功能完善、流转价格合理的土地流转市场，可以满足无法或没有意愿耕种的农民将土地经营权转让给非农产业的客户或扩大农业种植规模的农民的需要，进而提升农户土地租金水平。

2 乡村振兴背景下莱西市土地流转概况

2.1 社会经济状况

2.1.1 农民基本情况

莱西市坐落于山东省青岛市的北部，下辖3 个街道、8 个镇、1 个省级经济开发区、111 个村（社区），总面积1 568.8 km2。截至2020 年底，常住人口720 103 人。2020 年，莱西市被评为全国百强县、绿色高质高效示范县、全国首批农产品出口企业集聚区。

2.1.2 莱西市主要收入情况及主导产业

2020 年，莱西市的粮食播种面积8.64 万hm2，平均产量428.06 kg/667 m2，总产量55.48 万t。其中，4.07 万hm2的夏粮（小麦），平均产量394.48 kg/667 m2，总产量24.07 万t；花生平均产量336.70 kg/667 m2，总产量较2019 年增加8.1%；蔬菜（含菜用瓜）总产量达125.23 万t，较2019 年增加4.6%。

图1 2020 年莱西市主要经济作物产量及增长趋势图

2020 年，莱西市有39.96 万头生猪，其中6.13 万头能繁母猪，生猪全年出栏50.33 万头；有8.26 万只牛，其中奶牛6.72 万只，牛奶总产量21.72 万t，肉牛1.54万只，年出栏1.73 万只；羊全年出栏4.97 万头；家禽有1 274.54 万羽，其中肉禽970.79 万羽，蛋禽303.75 万羽，禽类和禽蛋类产品产量分别为8 980.39 万羽和5.2 万t；肉制品总产量18.20 万t。

2.2 莱西市土地流转的基本情况

莱西市近几年坚持“稳步流转，规模经营，增收增效”的方针，按照依法、自愿、有偿的原则，采取针对性的措施，突出重点，稳步推动土地规模流转[3]。

1）完善体制改革。出台《关于推进整建制农村土地规模流转的实施意见》，对土地流转的前提、原则、方式进行界定，对土地流转申请、流转信息登记、签订合同等进行细化；开展了争议处理、调解等工作，并对转包、出租、互换进行了探讨；通过对农民集体资产的有效管理，提高了农村集体资产产权的流转效率。截至目前，莱西市已完成了3.72 万hm2的土地转让，占全市总承包耕地面积的52%。

2）加强宣传引导。建立了市级农用地流转服务中心，“四统一”的契约文本与农村社会化服务平台的流转版块相衔接，实现市镇村一体、信息互通的土地流转服务网络。2022 年第一季度，莱西市土地流转面积已突破333 hm2，预计全年将实现3 万hm2的土地流转。

3）狠抓产业培植。坚持政府主导、企业经营、产业化发展的原则，通过“龙头+农户”“合作社+农户”的方式，选择河头店、马连庄等6 个镇（街）为试点，大力实施“党组织+公司+合作社/村集体/农户”的土地运营模式，引导土地资源向花生、矮化苹果等5 个10 万亩（1 亩=667 m2）规模种植区优势产业集中。创新农村金融担保形式，大力推动农用地经营权质押，已为13 个新的农牧业经营主体发放了农用地经营权证书，并通过经营权质押获得了3 千万元融资，促进土地规模化、集约化和产业化经营。

3 存在的问题

3.1 农户参与土地流转的意愿不强

当前，农民的主要经济收入来源是土地，仅靠土地流转的租金对农民的收入增长没有明显的影响。土地经营权转让后，农户在获得流转租金的同时，也相应地降低了农户的农业经营收益。在这种情况下，农民外出打工收入不稳定，农民的非农业收入也相对较少，从而使转出土地的农民整体收入水平降低。

近几年，莱西市土地流转虽然有一定的发展势头，但受限于莱西市经济发展不均衡、二三产业占国民经济的比例偏低等因素，难以承载较多的农村剩余劳动力，导致大多数农民对土地流转积极性不高[4]。加之缺乏对农村土地流转的深入宣传，多数农户害怕自己的土地转让后会失去土地承包权，农村合作社和相关公司在进行土地流转时也非常谨慎，导致土地流转规模化经营效果差。

3.2 土地流转市场机制不完善

目前来看，莱西市的农村土地交易市场还未形成，只有少数农户和个别集体参与了土地流转。尽管莱西市部分乡镇在深化农村土地制度改革的基础上建立了乡村产权交易管理中心，但是这些机构因成立时间较短，运行不规范，使得农村集体土地的流转和交易效果难以得到充分的体现，也让莱西市农村土地的供求关系出现了新的矛盾，使土地资源的有效流通和资源的最优分配成为难题。

3.3 农村土地流转程序不规范

莱西市近几年大力开展农村土地流转，对流转规模、流转方式、流转制度不断进行优化，但目前莱西市的土地流转还没有形成统一的标准程序，流转过程中存在着许多问题。

最为突出的是农村土地转让行为缺乏规范性。目前，在莱西市的农村承包经营权转让中，农民群体之间的流转比例很高，超过65%，但农民之间的流转一般不通过村集体，只是以口头承诺或熟人担保的形式进行流转，有些虽然签订了相应合同，但是合同内容太过简略甚至不符合法律要求，在产生争议时，易出现推诿扯皮等问题。

4 完善策略

4.1 提高农民自主参与的意识

4.1.1 提高农户土地流转的意识

莱西市的土地经营权所有人以分散的小农户为主，如何调动这些农户的积极性、主动性，是促进农村土地有效利用的关键。对于农户而言，支持土地流转的原因有很多种，但他们最关心的是收入能否持续稳定增加，所以要加强对土地流转经济效益的宣传力度，让农户认识到土地的转让并不会改变其承包权，从而逐渐消除顾虑，提高农户进行土地流转的意愿[5]。

此外，加强农村金融体系建设，实行信用贷款政策，促进具备一定技能和经验的农民进行土地流转的积极性；加大对粮食生产规模经营农户或集体的补助力度，增强经营大户扩大规模和种植粮食的积极性；强化农村基层基础设施，提高转入土地农民规模经营的收入。

4.1.2 加大土地流转宣传力度

1）莱西市要构建健全的农村土地流动信息网，多渠道宣传农村土地流转的政策、制度，让农民充分认识到土地流转的利弊，发挥农村土地流转的积极作用，提高农民土地流转的收益。2）要在莱西市范围内广泛开展并广泛宣传国内土地流转的成功经验，并根据不同县域的具体情况，对农户进行针对性的引导，提高土地流转的效率。3）要大力培育新型职业农民，通过职业培训、就业推荐等措施，促进农村富余劳动力转移就业，减少农民对土地的依赖。年龄较大、不适宜外出打工的农民，一般都有较丰富的农业生产经验，可经村集体推荐到农业企业或农场工作，或通过统一的培训，安排在公益性岗位就业。

4.2 加快农村土地流转市场建设

对于莱西市而言，应积极建立镇、县、市三级网络互联的土地流转交易信息共享系统，形成集信息发布、合同管理、产权变更登记、市场报价等功能于一体的统一的运作模式，为供需各方提供所需信息资料，提高土地流转的规范性。同时，通过规范的交易信息披露，可以有效利用市场化的方式实现土地流转，使土地的流转价格公平合理，让转出者得到更好的地租收益，也让转入者有了正规的运营收益，在整体上提高了流转双方的收益。

此外，政府作为管理机构，需要发挥主导作用，完善市场管理制度，确保城乡土地利用协调发展，加快农村土地流转市场建设。通过建立莱西市农村土地流转信息与服务系统，推动土地流转向种植大户、农民专业合作社、家庭农场及农业产业化龙头企业等新型农业经营主体集中，发展各种类型的适度规模经营。还要采取集中宣传、新媒体发布等方式推广土地流转信息平台，不仅方便农户进行土地流转，也有利于土地流转效率的提高。

4.3 加强农村土地流转保障机制建设

规范土地流转行为，就必须加强农村土地流转保障机制建设。必须在保证土地流转规模化发展的基础上，通过完善相关的土地流转法律、法规，摸索出一条符合当地实际的土地流转模式。在保证家庭联产承包责任制的前提下，实现土地承包权与经营权的逐步分离。在流转方式和流转程序上，逐步建立健全莱西市土地流转的长效机制，成立协调机构，切实解决莱西市土地流转不规范、流转价格不稳定、流转纠纷较多等问题。要完善土地流转的登记、备案和合同制度，特别是要进一步提高转让合同的规范性，确保其具有法律效力。