项目绩效评价对推动绩效考核工作的研究与建议

2022-02-16张春梅董臻华

经济师 2022年11期

●张春梅董臻华卢锋

自2021年山西省妇幼保健机构全面开展绩效考核以来，山西省卫健康委相关部门在全省妇幼保健机构正在运行的各项目的基础上进行探索和研究，扩展妇幼保健机构绩效考核实施模式与方式，参考《中国妇女发展纲要（2021—2030年）》《中国儿童发展纲要（2021—2030年）》等文件明确提出的主要目标内容，以为全省妇幼群体提供优质服务的可持续性发展为目标，以项目的推动和实施来促进妇幼保健机构的绩效考核管理改革实施进程，建立健全完整的涵盖各阶段的出生缺陷防治体系。本文以2021年山西省免费婚前医学检查补助项目的绩效评价为例，以项目的实施和运行来检视婚检项目执行过程中可能存在的盲点，探索有效的可行性路径，以期达到对全省妇幼保健机构绩效考核工作的推动目的。

一、免费婚前医学检查项目的实施情况

（一）项目实施背景

2003年《婚姻登记条例》的修订，不再将婚检作为婚姻登记形式要件，婚检率由当年的53.4%骤降至2004年的2.7%，2004年，原卫生部印发《关于免费开展婚前保健咨询和指导的通知》，要求各地医疗保健机构开展免费婚检。通过各方努力，2013年婚检率真回升至52.9%，但仍低于2002年的水平[1]。山西省自2003年不再实行强制婚检以来，根据《2019年山西省妇幼卫生年报分析报告》，2017年全省的婚检率只有7.6%，2018年全省的婚检率仅有5.9%[2]。免费婚前医学检查是通过财政补助的方式，对准备结婚的男女双方提供健康体检、健康教育、生育指导和医学咨询服务，是婚前保健的主要服务内容和形式。2020年，山西省政府将“免费婚前医学检查服务”列为省政府确定的民生实事之一，山西省卫生健康委员会等6部门印发《2020山西省免费婚前医学检查工作实施方案》，确立了“五个一”的总体思路和目标，2020年全年，山西省的婚检率就达到了72.66%，疾病检查出率为14.58%。2021年，山西省政府继续将此项目列为民生实事之一。

（二）项目的组织和实施

免费婚前医学检查项目是由山西省卫生健康委员会、山西省民政厅、山西省财政厅、妇儿工委、共青团、妇联等多个部门和机构共同组织实施，充分利用各部门和机构的自身优势和平台，通过宣传、引导和鼓励服务对象自觉主动的参与此项目等方式，达到降低出生缺陷的发生率。项目实施范围覆盖全省11市117个县区。只要符合《民法典》有关规定的男女双方或一方，并拟在本地办理结婚登记手续的，包括新婚、复婚、再婚夫妇，均可享受项目服务。此项目服务重点检查严重遗传性疾病、指定传染病、精神疾病3种疾病，共开展14项免费婚前医学检查内容，其中包括咨询服务3项，体格检查服务3项，实验室检查7项，影像医学检查1项。根据“当年预拨、次年结算”的原则，2021年，一共拔付5219余万元，项目资金到位率100%。

（三）项目绩效目标

根据《2021年山西省免费婚前医学检查工作实施方案》提出的工作目标，2021年，准备结婚的男女双方对婚检政策知识知晓率达到90%以上，婚检率达到75%以上等，经绩效评价，实际产出目标指标值婚检政策知识知晓率＞90%，婚检率＞75%,疾病检查率＞8%，反馈婚检结果及时率100%，信息收集报送及时率100%，接受免费婚检夫妇满意度100%，婚检机构满意度＞90%。

二、项目绩效评价工作情况

（一）目的和依据

财政支出绩效评价旨在通过评价改善预算部门的财政支出管理，优化资源配置及提高公共服务水平。本次项目绩效评价主要按照《2021年山西省免费婚前医学检查工作实施方案》《财务部关于贯彻落实<中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见＞的通知》《中共山西省委山西省人民政府关于全面实施预算绩效管理的实施意见》等文件内容要求，根据山西省财政厅印发的《省级项目支出绩效评价管理办法》，客观、公正、全面地评价2021年山西省免费婚前医学检查补助项目，遵循规范的评价程序，运用科学合理的指标体系和评价方法，对项目支出及政策进行绩效评价，全面反映财政资金产出效益和结果的经济性、效率性、效益性和公平性。通过评价2021年山西省免费婚前医学检查补助项目在预算管理、资金决策、项目组织实施方面的开展情况，总结该项目实施中总结出的主要经验做法，及时发现存在的问题，分析相关问题，提出相关改进措施与政策建议，进一步强化部门责任，为政府相关决策及预算安排提供重要依据。

（二）对象和范围

本次绩效评价对象为2021年山西省免费婚前医学检查补助项目财政预算安排的全部项目资金。范围包括2021年全年省免费婚前医学检查补助项目在全省范围内婚前检查执行情况和补贴费用、相关宣传工作完成情况、技术培训和项目管理情况等。

（三）原则和方法

此次绩效评价遵循独立原则、客观原则、规范原则，秉承相关性、重要性、可比性、系统性和经济性原则，科学设置评价指标体系，设计指标首选量化指标，对无法量化的指标采取定性的方式，全面掌握项目管理和实施情况，真实、客观、公正评价财政支出的经济性、效率性和公平性。

此次绩效评价拟采用定性评价与定量评价相结合方法，通过比较法、因素分析法、综合指数评价法、公众评判法等方法，核实项目资料、现场查看婚检机构工作情况、人员管理情况，以访谈、问卷调查为基础，综合应用对比分析，从决策、过程、产出、效益四个维度对财政资金使用管理的经济性、效率性、效益性和公平性进行综合评价。

（四）指标体系

根据山西省财政厅印发的《省级项目支出绩效评价管理办法》《2022年度省级财政重点绩效评价实施方案》《项目支出绩效评价管理办法》《省级项目支出绩效评价管理办法》《2021年山西省免费婚前医学检查工作实施方案》等文件内容和要求，综合考虑评价项目的专项个性特征，细化评分细则和等级划分标准，按照“决策—过程—产出—效益”的逻辑思路、匹配性与适应性原则等对绩效目标进行分解，结合计划标准、历史标准等制定指标的目标值，形成2021年山西省免费婚前医学检查补助项目绩效评价指标体系，包括决策、过程、产出、效益4大类别、11个二级指标、26个三级指标。

（五）评价情况和评价结论

根据制订的绩效评价指标体系，经评价，2021年山西省免费婚前医学检查补助项目得分88.4分，绩效评级为良。

评价组认为，项目绩效目标明确、合理，资金使用基本合规，项目实施与管理较为规范，社会满意度较高，基本达到了年度既定目标，项目实施效果显著。

三、绩效评价指标分析与研究

绩效评价指标主要充分考虑了是否符合国家相关法律法规要求；是否与部门职责范围相符，属于部门职责所需；是否属于公共财政支持范围，是否符合地方财政事权和支出责任划分原则；设定的绩效目标是否依据充分，是否符合客观实际；设定的绩效指标是否清晰、细化、可衡量性等；设定的项目是否经过科学论证、有明确标准，资金额度与年度目标是否相适应；资金分配是否有测算依据，与单位实际是否相适应；资金使用是否符合相关财务管理制度规定等。

从项目决策类指标来看，主要从立项依据充分性、立项依据规范性、绩效目标合理性、绩效指标明确性、预算编制科学性、资金分配合理性等6个指标考查了项目立项、绩效目标及资金投入情况。项目决策类指标权重分共20分，实际得分为20分，得分率100%。可以看出，组织管理者在充分、规范、合理、目标明确地进行项目管理，对项目的实施发挥重要的关键性作用。免费婚学医学检查是民生工程，主要实施单位是省妇幼保健机构政府举办，不以营利为目的，是具有公共卫生性质的公益性服务主体，是为妇女儿童提供公共卫生和基本医疗服务的专业机构。在实施绩效考核的过程中，可以参考此次的项目绩效评价管理方法，结合全省实际，依据国家卫生健康委《妇幼机构绩效考核办法》和《妇幼保健机构管理办法》等文件内容，对考核指标进行本土化二次细分，因地制宜，合理确定各市县的各项绩效考核指标的权重和赋值，同时加强落实功能管理，实现项目主体和考核责任主体二合一。

从过程类指标来看，主要从资金管理、组织实施两个角度考查了项目资金到位率、预算执行率、资金使用合规性、管理制度健全性、制度执行有效性、项目监控规范性等几个方面。过程类指标权重分共20分，实际过程13分，项目过程情况绩效为中。参考项目过程类指标，在全省妇幼保健机构绩效考核实施过程中有着类似问题，就是过程执行实施艰难，资金到位不及时或资金短缺，实施过程中的自评措施形同虚设，过程管理制度太笼统，监控制度健全但执行难等，对于这些现象，在进一步加强监管的前提下，调整相应的过程实施办法，比如说规范使用疾病编码、使用标准化接口、完成病案首页上报、遴选部分妇幼保健绩效考核指标与部门科室考核指标有机结合等工作，以强化过程的执行力度和执行完成情况。

从项目产出类指标来看，主要从婚检率、婚检政策知识知晓率、疾病检出率、反馈婚检及时率、信息收集报送及时率、指定传染病转诊率、婚检项目规范性、婚检机构及人员规范性等8个指标，以考察项目的产出数量、产出时效、产出质量指标达标情况。产出类指标权重分共30分，实际得分29分，产出情况绩效为优。其中婚检机构及人员规范性项目指标满分3分，得2分，经核查，部分县区婚前保健门诊设置不够规范，受人员、场地、经费、设备等多种因素制约，部分婚检机构设置不达标，难以满足婚检项目和广大群众的需要。作为婚检机构的主要实施主体，项目的问题其实就是机构本身的问题，人才梯队未建立，严重缺乏基层专业技术人才，医疗设备短缺，未安装病案统计软件，数据质控实施难等问题因素，还需要组织管理者加大投资力度和管理力度。

从效益类指标来看，主要从提高婚检率控制和减少人口出生缺陷、建立健全工作机制、参加免费婚前医学检查主动性和自觉性增强、免费婚检和孕前优生健康检查有机整合、接受免费婚检夫妇满意度、婚检机构满意度等6个指标考察该项目社会效益、可持续发展、满意度指标达标情况。效益性指标权重分共30分，实际得分26.4分，项目效益绩效为良。参考项目效益类指标，全省的妇幼保健机构绩效考核可以推进分级诊疗和信息化建设，增加预约诊疗服务比例；进一步完善考核方案；对照考核指标找差距，加大未参加等级评审的妇幼保健机构加强服务体系标准化建设和规范化管理。

四、建议

（一）统筹安排的必要性

从项目的全过程可以看出，坚持问题导向，早谋划、早准备这个统筹安排思路是非常必要的。组织管理者在充分征求意见，深入调研绩效考核工作的实施难点的基础上，寻找盲点，加强绩效考核工作重要性的意识培训，寻求并加大资金投入力度，争取做到统筹安排不是套话、虚话，把绩效考核工作落实到实处。

（二）多措并举创造有利条件

不论是项目实施开展，还是绩效考核的全盘运作，开拓思路，创新举措都是必要的。比如加强人才队伍的引进工作，积极创造条件推动职工的积极性；加强技术能力的提升工作，公正公开考核的各项实施措施，实施严格的岗位培训及考核制度；加大投入，有计划地对人才、场地、设备等进行提升；营造积极良好的实施氛围，让绩效考核标准在日常工作中做到常态化等。