浅谈市场经济背景下企业劳动争议纠纷调解仲裁完善路径——承德市基层调解仲裁制度为例

●孟 境 郭子坤

近几年来，随着社会经济高速发展，各公司、企业的用工形式日趋多样化，用工数量不断增多。与此同时，各公司、企业劳动争议纠纷案件数量不断增多且争议内容不断多样化。我国劳动争议关系纠纷处理制度一直采用“调解—仲裁—诉讼”的模式，其中对于有些劳动争议案件仲裁为诉讼的前置程序。此种模式在一定程度上约束了公司、企业用人、选人、裁员等各方面的行为，保障了处于弱势地位的劳动者的合法权益，间接的维护了社会市场经济的和谐稳定。

诉讼是解决劳动关系争议纠纷的主要途径，而“调解—仲裁”则更为高效、便捷地解决了公司、企业与劳动者之间的劳动关系争议。当然，与诉讼方式相比，基层自治组织调解及劳动争议仲裁委员会的仲裁仍存在许多问题，在制度建设、配套设施建设、人员建设等方面均需不断优化完善，也存在诸多问题亟待解决。

一、企业劳动争议调解仲裁制度的制度价值

我国劳动争议关系人事处理制度一直以来采用“调解—仲裁—诉讼”的争议解决模式。在市场经济背景下，公司、企业与劳动者发生劳动争议之后，一般情况下先进行双方友好协商，若双方达成一致意见签署和解协议并实际履行协议内容。若双方协商不成或一方反悔拒绝履行和解协议，可向当地的基层调解组织申请调解。若双方调解不成，则向当地的劳动争议仲裁委员会申请仲裁，对于仲裁裁决不服的可向当地基层人民法院提起诉讼。其中“调解—仲裁”阶段能够更有效地解决劳动关系争议，成为解决劳动人事争议关系纠纷的重要方式。具体来说，企业劳动争议调解仲裁制度的制度价值主要表现在以下几个方面：

1.有利于保护劳动者合法权益。在新冠肺炎疫情肆虐全球的背景下，国际、国内经济均受到一定影响，各公司、企业在一定程度上会选择裁员、降低工资等形式降低生产、运营成本。国家统计局2022年6月数据显示，全国城镇失业率为5.5%，其中，外来农业户籍人员失业率为5.3%。31个大城市调查失业率为5.8%。这就导致大量公司、企业与劳动者之间的劳动关系争议纠纷不断增多，而在公司、企业与劳动者的关系中，劳动者处于相对弱势地位，有些公司、企业违法裁员，有些公司、企业不按法律规定给予劳动者足额经济补偿，有些公司、企业采取强制调岗的形式逼迫劳动者“自愿辞职”，严重侵犯劳动者的合法权益。

一般情况下，劳动关系双方首先会针对劳动争议焦点进行自愿协商、达成调解协议。但通常来讲所谓调解协议均是在损害劳动者合法权益的情形下形成，无法公平、公正解决劳动关系争议问题。而“调解—仲裁”制度系在劳动关系双方启动诉讼模式之前对劳动关系争议问题进行调解和裁决。而此种调解和裁决存在的价值就在于此过程中有熟悉《劳动法》的基层劳动争议调解组织以及劳动争议仲裁组织作为劳动争议的居中调解者和裁决者。在调解和仲裁的过程中，能够有力的保护处于弱势地位的劳动者，并依据法律的规定以及争议双方当事人的诉求公平、公正的居中裁决。

2.有利于降低争议解决成本，提高争议解决效力。目前来看，新经济形势下劳资双方利益对抗日益加剧，劳动关系争议纠纷案件数量不断增多。以诉讼方式解决劳动争议是劳动关系争议纠纷解决的重要方式，但法院处理劳动关系争议案件需要经过一定的法律程序消耗一定时间，若案件法律关系明确且争议不大，适用建议程序审理则法院需要在3个月内审理完毕；若适用普通程序则法院需要在6个月内审理完毕。当然若案情复杂、双方争议较大也可能延长审理期限。但若通过仲裁的方式解决劳动关系争议纠纷，自从仲裁委员会组成仲裁庭之日起算30日作出仲裁裁决，若案情复杂最长不可延长30日。由此，从审理案件的时间来看，通过诉讼方式解决劳动关系争议案件从起诉到立案受理再到开庭最终进行宣判消耗时间长且诉讼成本较高。在诉讼前先以调解—仲裁形式解决劳动关系争议纠纷极大缩减了当事人案件争议解决的时间、降低了当事人争议解决成本。

3.有利于维护社会的和谐稳定。劳动关系争议案涉及面广、影响大，处理不好容易激化矛盾、对社会和谐稳定产生不利影响。因此，劳动关系争议案件一经发生便应及时处理、尽快解决纠纷，应避免矛盾进一步激化对于经济社会产生不利影响。劳动人事争议案件“调解—仲裁”制度有利于及时解决劳动者与用人单位之间的矛盾冲突，对于及时解决劳动人事争议纠纷起到重要作用。因此，劳动争议调解—仲裁制度在维护用人单位与劳动者劳资双方关系的和谐稳定、维护社会和谐稳定等方面起到举足轻重的作用。

二、承德市基层劳动争议调解仲裁体制运行现状

在我国“一调一裁两审”的模式中，目前“调解—仲裁”的劳动争议解决方式在一定程度上有利于劳动关系争议问题的解决，但并没有充分发挥解决争议问题、化解矛盾的作用。其中基层调解组织和劳动争议仲裁委员会仍在组织运行、人员专业化水平、机制体制设计、管理制度等方面存在诸多问题。具体而言存在以下几点问题：

1.基层调解组织人员专业化水平不高，调解未能充分发挥作用。承德市各乡镇（街道）地区设有劳动就业社会保障服务所，用以解决基层劳动争议问题。然而，部分地区乡镇（街道）劳动就业社会保障所的调解人员均为普通公务员，存在专业不对口、法律知识欠缺以及调解经验不足等问题，只能帮助劳动者开展基本的调解工作，不能提供更加专业的有关劳动关系方面的咨询服务，无法满足基层劳动者对于基层调解组织解决劳动争议的专业需求。

2.基层调解组织调解机制不健全。目前，承德市乡镇（街道）调解组织处理劳动关系争议案件，更多侧重于为用人单位和劳动者提供有效的接触机会，通过双方友好协商促成当事人达成调解合意，达到解决纠纷的目的。但基层调解组织在调解过程中由谁进行居中调解、应遵循何种程序、可以解决哪些问题均没有明确法律规定，调解组织内部也无相应制度设计。加之调解人员专业知识欠缺不能从法律的角度公平公正的解决劳动关系争议问题。因此，基层调解组织并没有充分发挥其劳动关系争议调解作用，调解过程存在不利于劳动者权益的维护、调解结果对双方无法律拘束力、达不到很好的解决争议的效果等问题。

3.基层调解组织多元化，部分组织无法发挥争议解决作用。从形式上看建立了多元化基层调解组织体系，提高了劳动争议调解的组织供给。但在调解的资金、专业人员的资源有限的情况下，多元设立的调解组织在一定程度上也稀释了调解资源，降低了调解组织调解的能力，甚至在个别地区出现了重复调解的结果。

4.农村地区劳动者维权困难，乡镇地区基层劳动关系争议解决组织设置缺位。目前，承德市包括市本级在内的12个县区，都已经完成人事和劳动关系争议仲裁委的整合设立。但是，农村地区劳动者维权仍存在困难，在乡镇（街道）级别的广大基层地区解决劳动争议仍存在不便，劳动关系仲裁庭与农村地区劳动者仍然相差“最后一公里”。且部分乡镇（街道）基层并未设立巡回仲裁庭。在劳动关系争议仲裁委员会在保护双方合法权益，提高劳动人事关系争议处理效率，以及维护社会和谐稳定方面发挥重要意义的情形下，除设立基层调解组织之外并未设立巡回仲裁庭，没有完全打通基层仲裁解决劳动争议纠纷的“最后一公里”。

5.劳动争议调解仲裁的档案管理体制仍需健全。劳动争议纠纷案件虽不属于复杂的案件类型，但牵涉处于弱势地位的劳动者与用人单位发生纠纷时权益保护的路径问题，因此，劳动争议调解仲裁档案管理在维护劳动者权益方面起着至关重要的作用。目前，劳动人事档案管理中设置专门劳动争议仲裁大类，但档案分类不够细化和明细，对于仲裁档案与调解组织调解档案的联系也未搭建。

三、完善承德市基层劳动争议调解仲裁体制的具体对策

承德市乡镇（街道）劳动争议调解仲裁制度不断发展完善的同时也存在着基层调解组织人员专业化水平不高、基层调解组织调解机制不健全、乡镇地区基层劳动关系争议解决组织设置缺位、劳动争议调解仲裁的档案管理体制不健全等诸多问题。针对目前乡镇（基层）劳动调解仲裁体制存在的诸多问题，提出如下完善建议：

1.形成乡镇（街道）基层调解组织网络。全市范围内基层调解组织形态多样化，但调解资源运用不合理，存在诸多问题。应建立基层调解组织工作平台，集中整合调解资源，规范基层调解组织内部各项工作。应加强基层调解组织调解人员学习法律知识，提高基层调解组织调解人员业务水平。发挥好乡镇（街道）调解组织主渠道作用，以第三方调解组织作为劳动人事关系争议解决的重要补充，实现基层调解组织全覆盖，搭建乡镇（街道）全面覆盖的劳动争议调解网络，打通乡镇劳动关系争议解决的“最后一公里”。

2.完善乡镇（街道）调解组织运行体制。基层调解组织在全市范围内形成网络后，应重视基层调解组织运行体制机制建设。首先，实现基层调解组织调解工作贯穿“立案—开庭—庭审”全过程和各阶段，提高简单劳动争议案件的调解率。第二，应制定乡镇（基层）调解组织简易调解指导手册，进一步规范调解程序规范。最后，完善调解结案的劳动争议案件的档案共享分类管理。

3.搭建调解组织—仲裁派出庭联动配合机制。乡镇（街道）调解组织作为最基层的争议解决机构，对于当地的劳动争议案件进行预判和初查、初审。对于案情简单，标的额较小的劳动争议案件，安排双方当事人进行调解解决纠纷。对于案情复杂、标的额较大、双方争议不易解决的案件，应报当地的劳动争议仲裁委员会，尤其派出仲裁派出庭或巡回派出庭居中进行裁决。

当然，可根据地区劳动争议案件数量建立常驻乡镇（街道）仲裁派出庭或巡回派出庭。搭建基层乡镇（街道）劳动争议联动实体中心、建设争议预判机构、搭建基层乡镇（街道）劳动争议调解仲裁联动网络信息共享平台，形成调解—仲裁基层劳动争议解决网络体系。

4.建立劳动关系争议档案分类处理机制。劳动争议分类处理模式西方国家已经有成熟的经验借鉴，也是未来劳动关系争议处理的发展趋势。当然，根据我国现有的立法、制度体系，完全实行劳动争议案件分类处理还具有难度，但在大趋势的影响下，可以在劳动关系争议档案分类处理机制上进行改革并作为制度改革的“试验田”，为未来劳动争议案件的分类打下坚实基础。具体而言，劳动关系争议档案分类可根据争议性质、标的额、经过的争议程序综合判断进行分类。

综上所述，劳动关系争议调解仲裁制度体系框架在我国已基本构建，但仍存在乡镇（基层）劳动争议处理机制体系需完善等问题。因此，应加强乡镇（街道）基层调解组织网络体系的形成、建立，不断完善乡镇（街道）调解组织运行体制机制，搭建调解组织—仲裁派出庭联动配合机制，完善劳动关系争议档案分类处理机制。对于劳动关系争议的解决，更应该打通“最后一公里”，加强完善乡镇（基层）劳动关系争议解决的体制机制。总之，在市场经济高速发展的背景下，为维护社会的和谐稳定，保障劳动者合法权益，约束公司、企业的行为，应逐步完善劳动关系争议调解仲裁制度。