浅谈中小企业财务预算管理一体化的推进策略

罗明霞

（江西省于都县财政局）

2018 年9 月中共中央、国务院印发的《关于全面实施预算绩效管理的意见》提出“力争用3-5 年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化，着力提高财政资源配置效率和使用效益”《意见》中小企业预算绩效管理指明了方向、规划了路径、明确了举措。预算和绩效管理一体化是一种融入绩效思想的创新预算管理模式，其内在规律和逻辑关系尚处于探索阶段，亟待厘清一体化的全流程。需融合路径、关键环节、工作举措、职责定位、工作目标、绩效评价，激励约束机制、信息化手段等基本要素。本文阐述了此项改革举措的背景、方向，建设的重点难点以及建设思路，并结合财政部《预算管理一体化规范（试行）》和各地一体化建设成果，总结描述了一套当前普遍适用的，贯穿预算管理全生命周期的一体化系统建设方案，为量化落实中小企业一体化建设提供参考借鉴。

一、一体化建设的重点和难点

（一）明确内部分工，做到各司其职

业务部门的职责是确定项目内容和绩效目标，填报规范，符合标准，做好项目前期工作等；归口管理部门职责是项目审核，项目挑选和排序，项目合并等；财务部门负责确定管理要求，资金安排，对接财政等。如果协同没有做好，会出现压力都集中在财务部门；业务部门抱怨预算不合理，无法开展工作；信息不同步，预算无法细化管理等状况。

（二）对财务部门的工作要求相对较高

一是财政有项目申报规范化、实施绩效管理、明确定额和标准、严控三公经费的要求。二是单位领导需要随时了解情况，如财务运行的预算执行情况、重点项目推进情况等。三是业务部门申请资金，由于财务知识不足，容易不理解申报要求和标准规范。四是财务部门自身需要提升工作效率，提升管理水平和服务满意度。现代财务管理要求业财融化，这既是提升财务管理水平的基础，也是新的形势下对财务人员提出的更高要求。

（三）落实全过程跟踪

形成申报-执行-监控-评价-反馈的管理链条，并寻求薄弱环节的突破。过程管理中容易出现的管控风险包括：预算范围不符合规定，方案不可行，经费预算支出不明确；预算建议数不合理，影响预算编制的准确性；各部门的预算建议数未经过恰当的授权审批，影响预算建议数的准确性；没有按照批复的预算安排支出、超预算指标安排预算支出；预算追加随意性较大，程序不合理，审批权限不清晰；决算与预算存在脱节、口径不一，难以及时反映预算执行情况，导致预算管理的效率低下等。

（四）科学设定绩效目标、绩效指标和标准体系

绩效目标应可量化、可执行、易达成。同时做好绩效目标的审核与汇总，并合理设定绩效目标权重，注重绩效目标与业务工作的贴合。

（五）搞好绩效监控和评价

有效应对监控数据采集难、评分难；评价结果汇总难；绩效评价报告不好写，写好不容易；绩效评价结果应用等困难。

二、中小企业预算管理一体化的价值

（一）能够适应时代的需求

如今我国已经进入中国特色社会主义新时代，新时代面临着新挑战，对各项工作也提出了新的要求。对中小企业来说，加强预算管理一体化能够适应时代的需求，能够适应当前我国面临的改革任务，并使中小企业自身得到长足的发展。首先，应当明确通过预算管理，建立标准和规范的预算制度，能够使预算管理实现精细化运营，能够节约资金，将资金用在最合适的位置；其次，通过预算管理，能够有效调配好有限的财政资源，加强政府部门对各种公共资源的统筹管理能力，使预算收支保持在合理的范围内，使中小企业更加注重预算项目的效益及质量，推动我国公共服务职能部门实现高效率运转。

（二）能够建立完善的预算体系

我国中小企业的类型多种多样，由于业务的范围及种类不同，不同的中小企业都选用不同的预算体系，但是也应当看到之前的预算体系太过陈旧，预算制度不能结合单位的实际。例如，有的中小企业只注重财政性资金拨款，忽略了事业基金或经营性收入等资金的管理。而预算管理一体化能够帮助建立一个标准的预算体系，统筹好各类资金的运转，将资金纳入制度的轨道，将预算管理的各个环节和各个流程衔接在一起，提升预算管理的透明度。

（三）能够不断提升预算的质量

随着我国经济的发展，我国财政体制改革正在深入进行，对预算管理提出了更高的要求，预算管理作为财务管理的重要管理模式，需要不断配合财务工作的各项复杂的业务模式和业务流程，财务预算人员的工作强度越来越大，同时也增加了主管部门和财政部门的汇总难度。随着预算管理一体化模式的实行，将预算管理的各个部门和各个系统整合在一个平台内，使各个部门的沟通效率得以提升，使内部各个部门的预算数据能够有效汇总，同时也提升了信息传递的效率，使预算管理的质量也得到了增强。

三、中小企业财务预算管理一体化的推进策略

（一）建立健全预算项目全生命周期管理机制

预算一体化的资金支出方式发生了较大改变，具体而言，资金跟前一个项目走，没有项目储备或者某个资金项目未纳入项目的项目库，那么就无法获得财政资金的拨付，这就要求各级政府、部门和单位将所有预算支出以预算项目的形式纳入项目库，并根据各类预算支出性质和用途等进行预算项目分类。因此，各级财政部门要重新梳理当前的资金用途及范围，并将其对应到具体的项目中，在日常运行中还需要申报常态化的项目，如果项目经过评审得到财政部门的批准，那么就可以将其纳入项目储备库。比如，当前使用的是基本支出，在预算管理一体化平台编制预算时，就需要将其转化为两种项目：人员类项目和运转项目，更为重要的是要实行项目动态管理，并实时记录项目全生命周期信息，以反映项目的完成、终止或计划变更等情况。另外，还需同时配套推进资产全生命周期管理。在项目生命周期的预算申请环节，必须将存量资产全面纳入预算体系，并在一体化信息管理平台自动控制资产配置。在预算项目执行环节，采购预算、资金支付、会计核算、资产卡片登记等环节形成相互衔接。

（二）完善预算编制的内容，使其能有导向性

作为预算管理的最重要组成部分，应当不断地完善预算编制的内容，使其更具备导向性，使其更加完善。首先，中小企业应当积极作为，在预算编制时应当做好前期的调查研究、可行性分析等工作，做好事前准备，将影响预算编制的所有外在因素都应当考虑在内，以避免越后期工作出现失误，并降低财务风险发生的概率；其次，预算编制给未来中小企业一定阶段内的预算管理工作打下了坚实的基础，其能够引导预算调整与执行、预算监督等环节的展开。一方面，应加强预算编制内容的完善与中小企业业务活动之间的联系，各个预算单位应根据不同项目或不同业务的特点，精准划分并分析好各项目和业务的关系，并上报完善的预算方案，切实提升预算编制内容对中小企业实际项目或业务的反应能力。另一方面，中小企业应精准定位预算编制的导向和方向，提升战略决策能力，不断强化中期和长期的资金管理，并设置预算的优先战略位置、加强业务风险管理，将财政资金有效划分到中小企业的重点领域。

（三）建立健全政府预算、部门预算、单位预算的衔接机制

政府、部门、单位之间的预算资金存在紧密联系，而政府预算是三者无缝衔接的基础，部门预算是在各单位预算的基础上相加而成，单位预算是一体化预算的基本单元。只有首先确定政府预算收入，各部门、单位的预算支出额度才能做到心中有数，也就是政府收入额度的大小决定了部门和单位预算支出和转移性支出的额度大小，这是一种自上而下的控制规则。因此，政府在安排预算支出时，在统一校验规划的约束下，必须将资金用途细化到具体实施项目或具体单位，这样才能确保预算资金不错配、不乱配，从而发挥财政资金的聚力增效功能。同时，对项目管理的财政资金实行动态跟踪管理，这要求各级财政部门在分解项目资金时，确保上下级财政统一传统的核算体系，做到资金来源去向的可追溯，保障项目资金管理的全过程流向明确，确保账目真实可查。

（四）提升预算监督质量

预算绩效包括预算智库、事前绩效评估、绩效监控、绩效自评等模块。执行中系统自动获取资金执行情况、自动或者手工采集指标完成情况。单位下发预算绩效监控通知，明确执行监控填报要求，各部室按照通知要求准备预算绩效监控相关材料，填写阶段完成情况后，进行各类项目图表分析和风险判定，实现过程监控并发起整改。中小企业应不断规范内部的预算监督系统，不断整合并优化监督体系、风险预警和责任追踪机制。在执行监督方面，中小企业应构建一套完善的监督模式，将“事前监督”“事中监督”和“事后监督”紧密结合在一起，建立全过程监督和管理执行体系，不断提高监督流程的有效性，将预算监督落到监督管理的每一个环节；从责任追踪来看，中小企业应确定好各个预算部门及其管理人在预算管理中的权责范围，保障将预算管理的任务分配到每一个具体的岗位及个人，高效地落实好责任追踪制；对风险预警来说，中小企业预算监督部门应根据预算管理的具体情况，构建科学完善的风险预警系统。这个风险预警系统，能够保障信息传递的时效性，使个信息沟通渠道都能够畅通，规范好长效的风险预警机制。此外，中小企业可以根据个体情况进行绩效自评。通过指标库进行指标选择，根据评分规则即嵌入指标评分公式和指标权重进行绩效评价，得出绩效指标得分和项目总得分。系统通过识别项目名称、项目内容、指标内容，利用评价报告模板，智能生成绩效报告，实现模板、字体等统一、自动生成工作底稿、自动生成报告内容、自动生成基础表的功能。

（五）提升预算人员的综合素养

中小企业应当根据现实工作的需求，分别对单位人员、财务人员、预算管理人员和系统维护人员开展培训：系统维护人员应熟悉并理解内部各个业务板块的问题，并做好检查和维护内部系统的工作；财务管理人员和预算人员应不断提升自身的知识能力和专业技能，中小企业在对其开展培训时，应当运用多种培训方式，如集体培训、课程培训等，使其能够接受最先进的财务和预算管理理念和知识，不断增强他们的能力，还可不定期邀请知名专家到单位举办讲座，给单位的预算管理工作做出指导；还应加强业财融合，预算管理人员应熟悉业务活动，业务人员也应具备一定的财务知识，及时了解经费的支出流程，应对自身的业务工作提供帮助，通过这样一种联动，并对不同岗位的人员进行培训，能够使内部各个部门通力合作，提升工作质量。

（六）严格化、专业化预算申报流程

包含基本支出预算申报、项目支出预算申报、收入预算填报。预算填报分类为备选库挑选、项目滚动和新增项目。业务部门负责项目申报环节；归口管理部门负责审核、汇总、评审、排序；财务部门负责资金安排、预算汇总并上报财政，最后下达预算批复。预算批复包括收入预算批复、支出预算批复、预算内部细化等。

1.基本项目申报

（1）人员类项目申报流程。前期谋划由部门维护单位信息和人员信息以及审核，财务部门维护人员类项目支出标准并根据基础信息进行人员类项目测算。然后由部门进行人员类项目申报，财务审核后入储备项目库。部门在储备库里选择项目申报预算，通过预算审核后，财务下达预算批复。

（2）运转类公用经费项目申报流程。前期谋划由部门维护单位信息和运转基础信息以及基础信息审核，财务部门维护运转类项目支出标准并根据基础信息进行运转类公用经费项目测算。然后由部门进行运转类公用经费项目申报，财务审核后入储备项目库。部门依托储备项目申报预算，通过预算审核后，财务下达预算批复。

2.项目申报

首先要选择项目分类，根据分类管理，对应不同的填报内容和要求。比如学校项目申报系统，就可为：基建项目、大修项目、教学仪器设备购置项目、教学项目、实验室项目、科研项目等，总之是根据单位的业务类型来设置。系统在全部项目列表界面，显示每个项目申报的流程操作进度，流程环节分为申报部门填报、归口部门审核、财务审核等。系统的项目推荐和参考包括跨年项目继续申报预算，往年经常性项目复制，储备库的项目直接安排资金等情况选择。绩效涉及指标库选择，可以使用案例库参考并利用项目分类绩效模板。项目审核：通过使用工作流支撑，可以自由设定项目审核流程。可根据单位的管理审批要求来设置，比如设置办公室、法规处、教学管理处等。支持归口审核、分级审核等要求。利用智能预审，自动进行预审，并提示“审核人”。比如系统会提示：项目未填写绩效目标，或者项目实施方案数字太少等警示。审核过程中勾选项目进行合并。系统会按照规则自动合并项目信息和绩效目标，人工调整确认后生成合并项目。项目审核还可以申请项目专家评审，按规则抽取专家，确认能够参加评审的专家，发送短信通知。专家登录系统在线评分。最后自动生成整套预算报表。预算通过批复后，形成可执行预算，项目进入执行库。

（七）严格预算执行

预算批复后，自动生成预算指标，也可调整预算。财务部门下达预算批复后，由业务部门负责预算执行。归口管理部门、财务部负责预算执行查询、项目跟踪、监控；调整调剂包括收入预算调整调剂、支出预算调整调剂。预算调整由业务部门提出申请，归口管理部门、财务部负责预算调整审核并上报。预算执行包括财政资金执行、自有资金执行、预算执行监控、预算执行报表等。执行中预算系统和财务核算系统相互衔接，预算批复衔接预算执行和核算，同时财务系统将核算信息反馈给预算系统，由此可实现各部门预算执行查询分析，并支持自定义查询口径。会计核算包括收入核算、支出核算、决算和报告，包括部门决算、单位决算、部门财务报告、单位财务报告等。同时核算系统包含对电子会计档案的管理，包括档案接收、档案存储、档案查询等。

四、结束语

历经多年的探索和推动，全面实施以结果为导向的预算绩效管理模式已在我国正式确立。为贯彻国家的改革部署，各地各单位应抓紧研究并实践，全力推进预算管理一体化建设。应立足预算管理关键环节，以预算项目为载体，基于项目主线管理的改革思路，探索建立并不断优化贯穿预算管理全生命周期的一体化系统建设方案，从而量化落实中小企业一体化建设的系统性、协同性、整体性和有效性，提高财政资源的配置效率和资金使用效益。