高职院校基本建设中引入PPP模式的思考与探索

陈晓宁

一、引言

党的十九届五中全会提出，要深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略，完善国家创新体系，加快建设科技强国。随着社会经济以及科学技术的发展、产业结构的转型升级和调整，“大国工匠”精神砥砺传承，企业对人才的需求提出了越来越高的素质要求。高职院校作为为社会经济发展输出技术技能人才的重要场地，也必须紧跟形势，适时调整学校办学定位、更新设置企业需求的对口专业，提升学校办学层次，以此高质量输出高技能人才。因此，高职院校进行新校区建设、新建办学场所改造升级已有基础建设、改善提升校园功能环境，从而切实提高学校自身的综合办学实力。但是，所有新建项目及各类改造升级的建设都需要大量的资金支持，而且项目建设完成后，后期人力物力运维成本也较高，依靠财政投入、政府债、银行贷款等传统融资渠道已经不能满足高职院校校园建设的资金需求，且只能短期内缓解高职院校资金不足的困难，不过较高的负债率也给高职院校带来了极大的债务风险。这些问题成为高职院校项目建设的绊脚石，也对高职院校的发展造成了阻碍。

二、国内外社会资本融资高职院校基础设施建设经验及现状

1.国外研究经验与现状

PPP 模式最早由国外学者开展了系统性研究，研究方面涵盖较广，如公共交通、医院、公共设施等，在教育领域同样也有广泛的研究。Jayanti Kumari 研究了印度学校教育中实施PPP 模式的可行性，认为印度的具体国情下引入社会资本所需考量的内容较多。Liu，Suzanne Wilkinson 对比研究了澳大利亚学校的PPP 项目和新西兰学校的PPP 项目，认为发挥社会资本引入后的有效作用不仅需要完善商业环境，也要重视招投标程序规范性和管理模式的适当性。

2.国内研究经验与现状

国内在基础教育中运用PPP 模式的相关研究并不多，多是关于PPP 模式概念的探讨。顾丽媛认为高校在新校区建设可引入PPP 模式，其更易于实现融资目标，获得更好的社会效益，也可以为政府财政支出缓解压力，具体应用过程中学校需重视专业人才培养、构造PPP 项目收益现金流并做好第三方独立监管。韩韧在有关高校建设融资模式的研究中探讨了PPP模式这一类型，以及模式下的多种分类，PPP 模式既有优势也有不足，具体需按照实际情况进行规划。

三、社会资本引入运作模式分析

1.PPP 模式的概念

PPP 的全称为“公共民营合作制（Public Private Partnership）”，是指公共机构与民营机构就相关项目建设达成合作，签订合同，确定双方的权利和义务，协同推进项目的完成。

2.PPP 模式的分类

PPP 模式的应用范围比较广，其运作模式主要可以分为几种类型：一是BT 模式，即建造、移交。二是BOT 模式，即建造、运营、移交。三是BOOT 模式，即建造、拥有、运营、移交。四是BTO 模式，即建设、移交、运营。五是BOO 模式，即建造、拥有、运营。

四、社会资本引入存在的典型问题

1.风险较为复杂

在学校基础设计建设中引入社会资本面临诸多方面的风险问题，主要表现在政策、建设、运营和金融四个方面。政策风险是指政府所出台和实行的一些政策在执行过程中存在较多的不确定性。建设风险是指项目在建设施工中可能遇到的各种风险问题，如合同风险、设计风险、施工风险和其他风险等。运营风险是指在项目建成后的运营过程中所产生的风险，如同行竞争带来的风险、价格波动带来的风险、供需不平衡带来的风险等。金融风险是指偿债风险、利率风险和通货膨胀风险等。

2.需发挥政府的统筹协调作用

在基础设施建设中高职院校是负责执行的机构，因而其需要与社会资本方进行PPP 项目方案的商讨与制定，并要签订合同。但是高职院校在与社会资本方进行项目事宜的沟通过程中会涉及土地权的前期归属问题、项目产出相关产品或服务的定价问题等，这就需要由政府部门从中做出协调和规范，如果没有政府宏观调控的支持，PPP 项目的有序推进将会受到影响。

3.现有金融体系与PPP 模式难以融合

PPP 项目的融资形式主要有两种，一种是股权，一种是债权。社会资本为获得充足的PPP 项目，股权出资资金通常会选择从银行渠道获得，而且项目建设运营过程中所遇到的各种资金缺口也通常会从银行获得，贷款是资金的关键来源。但是PPP 项目一般规模比较大，建设周期长且投资回报无法确定，有着较大的风险问题。股权和债权这两种融资方式的运用都面临着不确定性的风险，金融机构在运营过程中对于这种风险比较大的项目很少给予关注，其更多聚焦在风险小且效益高的项目中。因而，PPP项目无法满足金融机构的偏好，现有金融体系与PPP 模式也难以融合。

五、社会资本引入学校基础设施建设的内控体系和管理制度研究

1.社会资本引入学校基础设施建设的内控体系

在高职院校基础设施建设中引入社会资本需健全内控体系，加强风险管控，一是要识别风险，设置风险识别机制，能够及时发现PPP 项目中的异常并做出准确判断。面对政策风险需重点把握PPP 项目主管部门及政府部门，动态掌握相关政策法规；面对建设风险需对项目保持全过程性的监督，从设计到完工移交都要实时的关注和评判；面对运营风险重点关注资金回收，时刻观察市场的动态了解风险信息；面对金融风险需做好财务分析工作、成本收益测算工作等。二是要评估风险，采用专家评价、层次分析、风险因子分析等多种方法开展风险评估工作，明确风险来源、影响因素、危害等，进而采更具针对性的管理手段。三是要管理风险，采取转移、规避或自我控制等方式来减小风险隐患。按照PPP 项目的风险评估结果采取合适的方式进行管理，有效抵御风险威胁。

2.社会资本引入学校基础设施建设的管理制度

在高职院校基础设施建设中引入社会资本需完善管理制度，首先要完善法律法规体系，明确责任与权利，政府部门要针对PPP 项目完善立法工作，从制度方面规定明确的项目审批流程、明确各参与方的权利和责任、明确争议与纠纷的解决途径等，构建系统完整的法律法规体系，以法律手段有力保障PPP 项目的顺利实施，减少风险的威胁。其次要完善监管制度，由监管部门严格按照制度规定对高职院校基础设施建设的PPP 项目进行监督与管理，从项目的准备阶段到项目的完工移交阶段都需要进行全过程的监管，并且制度中要明确信息披露的范围和要求，在公平、公正且公开的前提下确保项目的正常推进。

六、适用于高职学校基础设施建设的社会资本引入可行性对策

1.把握好基础设施的教育属性

高职院校所提供的教育服务具有非竞争性、相对排他性的特点，学校中包括各种基础设施在内的教育资源都是为教学活动的开展而服务的，满足教师的教学需要和学生的专业学习需要，以及满足学校各部门运行的需要。在学校基础设施建设过程中引入社会资本，实施PPP 模式，需始终坚持为教育服务的原则，确保经济效益的获得与教育价值的展现。并且在对经济效益追求过程中应考虑到基本建设的周期，以及基本建设未来的利润波动情况，明确其教育属性这一关键要点。

2.实施第三方机构监管

监管是高职院校基本建设PPP 项目推进的关键环节，为确保其监督控制的有效性和独立性，应积极引入第三方机构加以监管，并且要做到动态化、全过程的监管。在PPP 项目设计环节，第三方机构对项目设计可行性、相关资源可靠性等进行评价，评估PPP 项目的价值，促使高职院校立足自身实际综合考虑资金能力是否可以支撑项目的开展，继而做出正确、客观的决策；在PPP 项目建造环节，第三方机构重点监管建造质量，对建设全过程进行跟踪控制与审计，同时在建造完成后由第三方机构与学校、其他参与方等共同进行验收工作，检查技术、质量等是否满足合同约定；在PPP 项目运营环节，第三方机构对经营情况和管理情况进行观察，评价其经营模式和管理方法，提出客观性意见，进一步提升项目运营的质量。

3.拓展PPP 模式融资渠道

高职院校基本建设中引入社会资本应重视PPP 模式融资渠道的拓展，不能单纯依赖金融机构，同时也要对相应的退出机制加以完善。引入更多资金是拓展PPP 模式融资渠道的关键目标，对此相关政府部门应积极发挥作用，出台一些支持政策，如引导融资租赁公司支持高职院校基础设施PPP项目资产、应收账款；引导商业银行开展投资与贷款联动、PPP 基金等，为基本建设给予融资支持等。又或者政府部门可以鼓励社会低成本资金为高职院校基础设施建设PPP 项目提供投资支持，鼓励PPP 项目资产证券化，推动相应市场发展，以证券化条件为基准盘活PPP 项目。此外，退出机制也要得到重视，在银行、交易所市场中积极引入资产证券化的PPP 项目，促使PPP 项目与融资市场有效对接，同时政府对产权交易、股权转让等方面的工作细则进行进一步明确与优化，延伸PPP 项目股权转让的交易场所，同时增加其交易的可能性，如此确保PPP 项目股权和债权的灵活性退出。

4.积极培养PPP 项目专业人才

高职院校基础设施建设中采用PPP 模式需要有专业人才为支撑，这主要是由于其所涉及的领域较为复杂所决定的，在PPP 模式下不仅涵盖财务、工程建造和管理的内容，还包括法律、金融和市场等多方面的内容，为此加快人才培养非常重要。在此前提下进行专业人才培养，集中经济、财务、管理、法律、工程技术等专业知识，同时不能忽视沟通交流能力、反应能力、职业素养等的培养。另外，高职院校和其他参与方也要积极合作定期开展PPP模式为主题的讲座、会议等，面向各参与方加强专业化培训，确保其对PPP 模式的充分认识，切实培养能力强、素养高的PPP 项目专业人才，组建高质量队伍。

七、结语

综上所述，为更好地满足高职人才的培养与发展需要，学校十分注重基础设施建设。PPP 模式运用可以大大改善高职院校基础设施建设中融资困难的问题，但是在社会资本的引入过程中依然存在较多问题。对此，学校基础设施建设中引入社会资本需完善内控体系和管理制度，加强监管与风险管控，完善法律法规与监管制度，另外，为确保社会资本引入的可行性，高职院校基础设施建设过程中还需把握好其教育属性，实施第三方机构监管，拓展PPP 模式融资渠道以及积极培养相关专业人才，有效推动高职院校的健康、优质发展。