土地利用转型与乡村振兴的互馈机制

辛佳琳 吴顺辉

(华南农业大学公共管理学院，广东 广州 510642)

引言

自21世纪初土地利用转型这一概念引入我国之后，便引起各领域学者的广泛关注。对比国外集中于森林转型的研究趋势，国内土地利用转型研究多与我国经济发展阶段和土地管理政策紧密结合，大多按照“转型特征描述—转型过程评价—驱动机制分析”这一逻辑主线进行，研究框架涵盖转型诊断、机制研究和效应研究[1]。在研究内容上，学术界大多聚焦于土地利用显性与隐性转型的时空特征演变[2-7]、驱动机制[8,9]及与生态保护[10]等方面的耦合协调关系，关注与人类生活和生产活动密切相关的耕地、建设用地、宅基地的转型。随着十九大的召开，我国进入社会主义建设的新时代，在新时代的历史背景下，如何解决“三农”问题显得愈发重要，探究乡村振兴[11]、乡村转型发展[12]、城乡融合发展[13]与土地利用转型之间的内在关系成为新的研究重点。

“十四五”时期我国由脱贫攻坚进入全面推进乡村振兴战略新阶段，乡村振兴达到了前所未有的战略高度。乡村转型发展过程中，土地利用主体为进一步提高资源配置效率，常借助制度、经济、技术等手段推动土地利用形态由一种稳定状态向另一种稳定状态演进[14]，即土地利用转型。同时土地作为社会经济活动的空间载体，其形态变化又会影响乡村发展进程，可以通过加强土地利用转型管控推进乡村转型，为乡村全面振兴发展提供新的发展路径与动力，因而有必要厘清土地利用转型与乡村振兴相互作用的机制与路径，对于全面推进乡村振兴战略，加快农业农村现代化具有重要意义。鉴于此，本文探讨土地利用转型与乡村振兴的互馈机理，阐述土地利用转型助推乡村振兴的逻辑机制，并提出实现乡村振兴的土地利用转型路径，以期为科学推进乡村振兴进程提供借鉴和参考。

1 土地利用转型与乡村振兴的概念内涵

1.1 土地利用转型

土地利用转型理论起源于英国地理学家Mather提出的森林转型假说[15](Forest transition)，伴随土地利用/土地覆被变化(LUCC)项目的推进，Grainger基于土地利用形态视角提出土地利用转型概念[16]，并不断深化其内涵及理论研究。土地利用转型基于一定区域的土地利用形态考察其随着社会经济变革而发生的趋势性变化，其中土地利用形态的内涵被拓展至显性和隐性2个方面[17]，显性形态强调土地数量与空间形态的转变，隐性形态则包括土地产权、质量、投入产出、功能等属性，由此结合我国社会经济发展变革考察不同研究对象与尺度的土地利用显性形态和隐性形态的相关研究蓬勃发展。

1.2 乡村振兴

基于对我国新时期发展阶段转变特征的科学研判，为破解新时代乡村发展面临的主要矛盾，乡村振兴战略围绕“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总体方针，运用政治、经济、文化等手段重新组合与优化配置乡村人口、土地、产业等发展要素，进而推进乡村转型[18]，加快实现农业农村现代化，探索一条有中国特色的乡村振兴之路。从本质上看，乡村振兴即为乡村发展问题，表现为乡村从当前发展阶段不断向更高级发展阶段进阶与跃迁的过程，其跃迁过程即为乡村转型发展过程[14]，并在转型过程中实现乡村系统内部“人—地—业”等要素的协调耦合与共生共荣[19]。

2 土地利用转型与乡村振兴的互馈机理分析

2.1 基于“产业—人口—政策”视角的乡村振兴与土地利用转型作用机制

乡村振兴本质上是乡村发展问题[14]，其重点在于运用经济、政策等手段推进乡村各类发展要素的调整优化[11]，最终加速乡村转型发展，伴随乡村振兴过程中各要素的流动，必然推动乡村地域的重塑与区域土地利用的进一步转型。乡村转型发展作为连接土地利用转型与乡村振兴的纽带，在乡村转型过程中所暴露的各类问题都会相应呈现在土地利用上，城乡人口及各种社会经济发展要素的超前或滞后转型[19]驱动着区域土地利用转型。

在自然、生态、社会、经济系统的影响下，受到工业化和城镇化推进、区域产业发展、乡村人口就业与流动等驱动，各行为主体通过整合影响乡村发展的产业、人口、政策等核心要素推进乡村的经济结构、社会结构与空间结构转型，进而调整土地资源配置与优化土地利用形态，推进土地利用转型持续不断地发生，也进一步促使土地利用主体通过土地整治工程等手段[19]改变土地利用转型的速度与强度，在一定程度上影响着乡村振兴战略的进程。

2.1.1 产业

乡村转型过程中，农业经济地位逐渐下降，乡村产业结构向非农化的调整与转型必然会通过相应的土地利用形态变化得以反映[20]，体现为土地资源在各部门间的重新组织和分配。当产业重心向第二、三产业转移，建设用地需求快速增长，这一过程也将映射到土地利用形态变化上，土地利用显性形态在数量空间上的变化表现为农用地逐渐转移为城镇建设用地、工业用地、交通用地等建设用地，而建设用地快速扩张导致土地的无序开发、耕地占用、土壤污染、弃耕撂荒等问题出现，不断驱动土地利用的显性与隐性转型。

图1 土地利用转型与乡村振兴的互馈关系

2.1.2 人口

随着城镇化进程加快，产业结构优化升级促进农村劳动力就业结构的转变[20]，推动大量农村人口流入城市，致使乡村人口转型。当人口剧增的压力传导到土地上时，有限的资源与加速扩张的需求不断激化人地矛盾，为了缓解土地供给压力，势必加剧城市的无序扩张[20]与土地过度开发，最终将导致耕地面积锐减、土地利用效率低下等问题出现，同时农地边际化现象日益突出[21]，农药化肥的过度使用致使农地污染严重，土地质量退化问题凸显，从而推进土地利用隐性形态的转型。

当人口这一乡村核心发展要素发生调整时，土地利用的数量结构、空间形态、权属性质均发生明显转变，大量耕地转变为工业用地和城镇用地，耕地非农化、非粮化、粗放经营利用等问题凸显。与此同时，当农村劳动力流入城市务工，宅基地空置与废弃加剧，宅基地空心化问题日益严重，而随着农民生活水平的提高与农户兼业化的影响，乡村宅基地面积不减反增，其规模愈加分散，土地利用的空间形态显性转型给乡村产业的布局优化及基础设施的配置带来困难。

2.1.3 政策

土地利用转型是社会经济活动的空间载体，随着社会经济发展与变化，国家不断调整与颁布各类政策规划，如实施乡村振兴战略，大力发展现代农业、推进城乡融合等，进而会对区域土地利用转型产生巨大的影响。为进一步整合乡村发展要素、优化地域功能，助推乡村振兴的实施，政府颁布相关法律法规和政策引导或约束土地利用转型，如耕地占补平衡、宅基地退出、土地开发复垦整理、基本农田保护等相关政策，促使土地利用显性形态与隐性形态与乡村振兴协调匹配。

2.2 土地利用转型助推乡村振兴的逻辑机制

土地利用转型以土地要素为主要媒介连接城乡2大地域系统，同时通过联动人口、产业、政策等要素，参与整个乡村振兴发展进程，因此土地利用显性和隐性形态的转变又会给乡村地区的转型与发展带来直接或间接的影响，成为推动乡村振兴战略实施的有效途径[11]。土地利用主体关注土地利用转型中显性形态与隐性形态的变化，以土地整治与国土空间规划等措施为抓手，促进乡村“人”、“地”、“业”等资源的优化配置，形成“土地利用转型→国土空间综合整治→乡村转型发展→乡村振兴”的逻辑机制链[14]，推进乡村全面转型与振兴。

土地利用转型助推乡村振兴的逻辑机制具体表现：在乡村发展内缘与外缘系统的共同影响与作用下，乡村土地利用空间(数量、结构)与功能形态(质量、产权等)发生剧烈转变，当土地利用问题引起社会普遍关注时，土地利用主体将通过国土空间综合整治与规划等措施调整土地利用形态，有效整合劳动力、资金等生产要素，优化乡村地域功能，进而促进乡村转型与振兴。为进一步协调土地利用转型与乡村转型发展，围绕乡村转型发展目标，通过农用地整理、高标准农田建设、土地复垦等措施优化土地利用形态，重构乡村生产生活生态空间。在土地利用显性转型方面体现为通过严格各类用地管理与完善国土空间规划，不断增加有效耕地面积，优化调整耕地、宅基地、乡村产业与基础设施的布局，同时在土地利用隐性转型基础上改善农业生产条件、提高耕地质量、推进规模化经营，提高用地效率与产出，优化乡村社会经济形态与地域空间格局，最终实现乡村经济、社会、空间结构转型，推进乡村振兴战略的深入发展。

3 土地利用转型助推乡村振兴的实施路径

3.1 调整土地利用数量与空间结构的土地利用显性形态

土地利用转型为乡村转型发展提供土地要素支撑，土地利用有序转型能够促进土地系统的健康运行，进而有效助推城乡发展与乡村振兴[13]。土地利用系统可以通过优化土地资源分配格局、管控土地利用结构等土地利用显性形态来影响乡村发展系统。以土地用途管制为抓手，通过科学配给土地利用指标实现土地利用显性转型的管控，借助城乡建设用地“增减挂钩”、土地出让制度以及用地指标跨区域交易制度调节城乡土地供求，干预土地利用显性形态的变化实现土地利用结构调整，控制耕地非农化的速度；加快国土空间综合整治与国土空间规划编制，坚持1.2亿hm2耕地红线不动摇，做好“三条红线”规划,有序推进宅基地有偿退出机制，加强乡村产业用地供给，活跃乡村产业业态，最终优化乡村生产、生活与生态空间。通过推进耕地与宅基地的显性转型，破除耕地破碎化与宅基地空心化问题，调节人口、土地、产业要素的配置与平衡，加快农业农村现代化进程，进而实现乡村振兴战略的战略目标。

3.2 优化土地产权、质量、投入产出、功能等土地利用隐性形态

以土地利用隐性转型为渠道优化乡村发展格局，通过管控与优化土地质量、功能、产权、集约度、利用效率、经营方式等隐性形态，引导土地资源在不同区域、不同产业间的配置，最终实现乡村转型发展与全面振兴。以规模化经营为核心，扩大农地经营规模，进一步提高土地利用效率，培育新型经营主体，推动耕地经营主体向专业化和组织化方向发展，进而促进农村人口的有序流动，推进农村劳动力结构的合理变化为乡村振兴提供保障；完善农村土地权属体系，加快土地流转进程，积极推动集体经营性建设用地入市与农地“三权分置”制度改革，有效盘活农村闲置土地。在土地要素自由流动的带动下，重构土地利用隐性形态中的权利结构与格局，使隐性形态朝着向适应社会经济发展和技术进步的要求转型，实现乡村各发展要素的优化配置，增强土地要素对乡村振兴的整体效应；加快土地整治，综合运用经济、法律和工程技术等手段提高土地质量，改善农业生产条件，同时通过村镇规划优化乡村“三生”功能与空间结构，推动乡村地域的高质量发展。

4 结论

土地利用转型影响乡村转型与有序发展，而乡村转型作为连接土地利用转型与乡村振兴的纽带，通过整合乡村系统内部要素推动乡村的高质量发展与振兴。由此看来，乡村振兴战略实施过程中产业、人口、政策等要素的转型驱动区域土地利用转型的深化，而区域土地利用转型则是适应乡村转型发展与全面振兴的结果。基于“土地利用转型→国土空间综合整治→乡村转型发展→乡村振兴”的逻辑机制，通过加强相应政策供给与资金投入，同时深化土地利用显性与隐性转型的管控来有效缓解乃至破解乡村振兴发展进程中的种种问题，最终推进乡村振兴战略的深入发展。