推动慈善事业高质量发展助力第三次分配治理路径的思考

张淮安

2021年8月17日，习近平总书记主持召开中央财经委员会第十次会议，将第三次分配理论确定为推动经济社会高质量发展，全体人民实现共同富裕的方略。第一次分配强调市场的作用，第二次分配强调政府的作用，第三次分配则是在道德力量的作用下，通过社会自愿捐赠而进行的社会资源和社会财富的再分配，其内涵和特征与慈善事业具有契合性、一致性。就本质而言，慈善事业是第三次分配的主渠道。推动慈善事业高质量发展，助力第三次分配治理路径、促进全体人民实现共同富裕，已成为当前和今后一个时期重要的政治任务。

乐山市位于四川盆地西南部，其经济社会发展水平和慈善事业发展现状，在我国中西部地区地级城市中具有典型的代表性。为贯彻落实中央关于第三次分配治理路径的决策和部署，根据四川省民政厅和中共乐山市委的工作安排，乐山市成立了“推动慈善事业高质量发展助力第三次分配治理路径”课题专班，先后深入全市11个县（市、区）对社会公众、企业、慈善组织等开展调研，分别组织企业、社会组织、市级部门、专家、慈善从业人员和群众代表召开座谈交流会6次，发放并回收调查问卷5000多份，对推动慈善事业高质量发展助力第三次分配治理路径的基础与环境、存在的问题与挑战，进行了廣泛深入的调查研究，提出了推动慈善事业高质量发展助力第三次分配治理路径的对策与建议。

一、基础与环境

党的十八大以来，乐山市慈善事业以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以《慈善法》颁布实施为契机，立足市情实际，认真落实保障激励政策，切实加强组织队伍建设、规范监督管理，在服务经济社会发展大局中发挥了慈善事业应有的作用，为推进慈善事业高质量发展助力第三次分配治理路径打下了坚实的基础和创造了良好的环境。

（一）保障激励措施逐步完善。一是完善保障政策。2015年，乐山市政府制定出台了关于促进慈善事业健康发展的实施意见，提出了发展慈善事业的主要任务，明确了推进措施和机制，为慈善事业发展提供了强有力的政策保障。二是落实激励政策。2016年，四川省政府设立首届“四川慈善奖”后，该市积极挖掘并组织先进典型参加评选表彰，先后有6家先进单位、5名先进个人获得表彰奖励，激发了社会各界的参与慈善意识。三是巧搭引导载体。从2018年开始，在乐山中心城区组织1万名慈善小天使，定期开展“小手牵大手践行慈善”活动，以活动为载体常态化引导社会公众参与慈善，取得“小爱汇大爱感动一座城”的良好社会成效。

（二）组织队伍建设明显加强。一是积极培育发展慈善组织。目前，全市共登记认定慈善组织23家，初步构建了覆盖全市的慈善服务网络。二是加强管理队伍建设。以2019年机构改革为契机，乐山市民政局专门设立了慈善事业促进与社会工作科，所属县（市、区）民政部门也设立了专职或兼职负责慈善工作的内设机构，慈善工作管理力量得到明显加强。三是大力培养专业人才。以1个市级、11个县级社会组织孵化培育基地（中心）为平台，2019年以来累计培训慈善专业人才600多人次。四是专业社会工作和志愿服务工作协调发展。近两年来，全市共520多人考取了专业社会工作证，建立各级社工机构 73个;培育发展志愿服务队伍3000多支，注册志愿者达52万多人。

（三）服务发展大局卓有成效。一是有效助力脱贫攻坚。2016年至2020年，该市各类慈善组织发动社会力量捐赠扶贫款物8.3亿多元，帮扶建档立卡贫困群众8万余人次，实施贫困村基础设施建设、困难群众生活条件改善等扶贫项目630多个，为打赢脱贫攻坚战贡献了力量。二是全力应对突发公共卫生事件。在2020年抗击新冠肺炎疫情期间，全市各类慈善组织累计接收捐赠资金5200多万元、物资13.6万多件，有力支持了抗疫工作的开展。三是积极参与基层治理。2020年，乐山市慈善总会投入资金150万元，在该市沙湾区铜河街道办事处启动了引导慈善力量参与基层治理的试点工作，以政府支持、社会参与、机构运作的模式，探索建立基层慈善服务体系，取得了有效助力基层治理、加强慈善服务体系的阶段性成效。

（四）监督管理工作不断强化。一是强化政府监管。各级民政部门完善了慈善组织日常监管机制、年度报告和信用记录制度。2019年以来，对13家慈善组织进行执法监督检查。二是强化社会监督。指导督促慈善各类组织主动公开财务、捐赠、业务活动等主要信息，建立了慈善组织信息公开台账，确保阳光运作、透明运行。三是强化规范自律。积极引导慈善组织建立以章程为核心的法人治理结构，完善内部管控机制，规范日常运行管理;成立了乐山市公益慈善联合会慈善行业组织，建立健全了行业标准和行为准则，增强了慈善行业自我约束、自我管理、自我监督能力。

二、问题与挑战

新时代将崇德向善、同舟共济的慈善事业，作为第三次分配的主要实现形式纳入了分配体系。对标助力第三次分配治理路径、促进全体人民实现共同富裕的历史使命，推动慈善事业高质量发展将面临着诸多的问题和挑战。

首先，是政策制度上的不足。一是税收优惠力度不够。现行的慈善捐赠税收优惠政策规定，除特定事项的捐赠外，企业捐赠在年度利润总额12%以内的部分、个人捐赠在纳税人应纳税所得额30%以内的部分，准予在应纳税所得额时扣除，税收优惠力度偏低，调节作用有限。二是优惠政策不完善。按照目前捐赠税收政策，除特殊情况外，直接捐赠一般无法享受税收优惠，间接捐赠也存在诸多限制，严重打压了捐赠者的积极性。三是财产行为税类政策有缺失。我国尚未开征遗产税和赠予税，没有形成税收倒逼机制。四是税前扣除资格认定门槛高。大部分慈善组织（主要是县级慈善组织）无法达到连续两年每年慈善活动支出不得低于上年总收入（或近三年总收入的平均数）70%的要求，目前该市23家慈善组织中仅3家取得了税前扣除资格。五是综合奖惩政策未落实。虽然2018年国家发展改革委、民政部、中央文明办等国家40个部委办联合签署了《关于对慈善捐赠领域相关主体实施守信联合激励和失信联合惩戒的备忘录》（发改财经〔2018〕331号），但奖惩措施力度不够，且绝大数至今未落实。

其次，是推进主体上的缺失。一是缺乏协同推进机制。未成立推进慈善事业发展的议事协调机构，工作推动大多靠业务主管民政部门一家“单打独斗”，缺乏有关职能部门“八仙过海，各显神通”协同推进的“高效组合拳”。二是从业人员缺乏。虽然国家有关部门规定了不同类别慈善组织的运行管理费用比例，但由于经济发展水平等客观因素所限，许多慈善组织募集的资金少，加之政府购买慈善组织服务投入不足，缺乏聘请专职人员所必要的经费，无法留人。该市23家慈善组织中仅有5家有专职的从业人员。三是专业人才匮乏。该市28名专职慈善从业人员中，持有专业社工资格证的人员不足1%。加之待遇较低、缺乏基本的社会保障、无专业技术认证体系和职务晋升机制等原因，大部分专业人才和综合素质较高的慈善从业人员离职跳槽，留不住人才。

第三，是文化观念上的挑战。一是慈善文化弘扬不够。对传统慈善、现代慈善和本土慈善文化挖掘不多。家庭作为慈善教育的初始地作用还未充分发挥。学校慈善教育不够系统，慈善选修课程普遍缺失，学生慈善行为在素质综合评价中还不够突出。慈善纳入企业文化还不明显。以慈善为主题的公共文化设施和文化产品还需加强。二是慈善宣传效果不佳。受人才、理念、资金制约，慈善宣传形式单一、手段落后，传统媒介宣传较多，新兴媒介宣传较少;慈善日和慈善月集中宣传多，日常宣传少;零散宣传多，整体策划少;宣传未能达到应有效果。三是慈善观念急需改变。在大部分普通人的观念里，慈善常常被认为是“富人的事”;在高收入群体中，大多存在“财不外露”的传统思想、“劫富济贫”的潜在忧虑，大灾大难时感性捐赠多，平常自愿主动的理性捐赠少;在经济资源相对丰富的城市社区，人们因为生活在陌生人的社区中而容易变得冷漠，没有意愿参与慈善，大部分社会公众特别是高收入群体参与缺位。

三、对策与建议

为推动慈善事业高质量发展，有效助力第三次分配治理路径、促进全体人民实现共同富裕，针对乐山市慈善事业目前发展的基础和环境、存在的问题与挑战，我们就发展慈善事业助力第三次分配治理路径，提出了“完善四项机制”“健全两大体系”“搭建两个平台”的对策与建议。

（一）完善四项机制

1.完善法规政策保障机制。一是建议国家层面完善法律法规。加快修订《公益事业捐赠法》《慈善法》等上位法，加强与《民法典》《红十字会法》《信托法》等法律的协调衔接。尽快制定《社会组织管理条例》，制定出台发展慈善事业在用地、金融等方面的支持政策。二是建议省级层面出台纲领性文件。以政府名义出台推动慈善事业高质量发展的实施意见，适时制定慈善城市示范创建、慈善应急响应、慈善人才培养、志愿服务等方面的配套政策。三是建议市县两级出台实施细则。政府要结合当地实际，制定推动慈善事业高质量发展的实施细则，推动慈善法规政策落地落实，为慈善事业助力第三次分配治理路径提供有力的法规政策保障。

2.完善行为激励引导机制。一是健全财税激励。推动国家层面健全以所得税和财产税为主体的直接税体系，研究遗产税立法，试点财产赠与税;适当提高公益性捐赠税前扣除比例，积极扩大优惠税种范围;降低慈善组织公益性捐赠税前扣除资格认定标准，提升便捷度和快捷度。优化纳税申报系统，让捐赠者更加便捷地享受税收优惠待遇。二是重视精神激励。通过给予基金冠名权、口头表扬、颁发荣誉证书、挂匾立碑、媒体宣传等多种形式褒扬慈善先进典型，引导社会公众积极“向善”“行善”。三是實施综合引导。认真落实国家40个部委办联合签署的《关于对慈善捐赠领域相关主体实施守信联合激励和失信联合惩戒的备忘录》，鼓励政府部门（单位）、企业、社会组织和个人在项目招投标、人员招录招聘、教育培训、落户入学、就业创业、推优评优、享受公共交通、文化和旅游、养老服务等方面，对慈善先进单位和个人给予一定优待和便利，全方位激励企业和社会公众参与慈善事业，为慈善事业助力第三次分配治理路径创造良好的社会环境。

3.完善慈善主体培育机制。一要培育各类慈善组织。大力加强慈善组织登记认定工作，强化差异化培育和多领域覆盖。运用政府购买服务、公益创投等形式，对慈善组织提供培育支持。二要大力培养慈善人才。重点培育慈善管理、项目执行、宣传策划等方面的慈善领军人才;整体培育慈善行业从业人员，实现其能力的全面提升。加强慈善从业人员劳动权益保护，逐步建立以职称评定、职务晋升、社会保险等为主要内容的人力资源管理体系，合理确定工资待遇水平，吸引优秀人才进入慈善行业。三要统筹推进社工和志愿服务。要充分利用慈善事业、专业社会工作和志愿服务工作均具有利他主义的一致性，有效整合三者资源，探索在基层建立集慈善、社工和志愿服务管理“三位一体”的慈善社工站（室），充实基层慈善工作力量，为慈善事业助力第三次分配治理路径提供必要的人力支撑。

4.完善慈善文化弘扬机制。首先，要加强慈善文化宣传。由宣传部门牵头，构建党委抓总、部门推动的慈善宣传路径。支持高校、社会科学研究机构等开展慈善理论研究，大力推动慈善文化进单位、进企业、进社区、进家庭，引导社会公众转变慈善观念，提高社会公众特别是高收入群体的参与积极性。其次，要强化启蒙与熏陶。由教育部门牵头，坚持慈善从娃娃抓起，把慈善文化列入中小学教育的重要内容，鼓励青少年积极参与力所能及的各类慈善志愿服务活动，将学生慈善志愿行为纳入综合素质评价。第三，要积极拓宽宣传媒介。统筹传统媒体、拓展新兴媒体开展慈善文化宣传，利用公共交通、地标性建筑等公共服务场所宣传典型慈善人物及事迹。要建立慈善广场、慈善社区、慈善乡村、慈善学校、慈善公园等慈善载体单元，将慈善文化融入社会公众生活、工作和社交场所，为慈善事业助力第三次分配治理路径营造良好的舆论氛围。

（二）健全两大体系

1.健全社区慈善服务体系。一是大力发展社区慈善。以党建工作为引领，鼓励城乡社区居（村）委会、物业管理公司、业主委员会建立慈善互助会或设立社区慈善基金，推动慈善组织与基层组织相融合;鼓励社区慈善组织联动社会工作者、社区社会组织、社区志愿者在社区开展慈善项目，积极探索慈善力量参与基层治理和乡村振兴的新路径。二是搭建慈善服务平台。深入实施社区社会组织直接登记管理办法，适度放宽社区慈善组织注册资金和场地等条件限制。大力发展社区慈善超市、爱心驿站等公益慈善服务组织和机构，鼓励成立跨社区慈善组织联盟，使相邻社区的慈善资源得以共享。三是构建社区慈善服务载体。围绕社区和居民急需的扶老类、助残类、济困类、困境儿童关爱类，常态化开展专项和综合性的慈善志愿服务活动，以活动为载体引导居民群众就近、便捷参与慈善，促进文明和谐社区建设。

2.健全慈善监督管理体系。一是进一步加大政府监管力度。要部门联动加大对非法募捐的查处、以慈善名义进行违法犯罪活动的打击。二是进一步加大社会监督力度。要规范慈善组织信息的公开披露制度，探索建立专业化、社会化的第三方监督制度，建立慈善组织第三方评估机制，切实加强新闻媒体、社会公众对慈善事业的监督。三是进一步加大行业的自律力度。要大力发展枢纽型慈善行业组织，支持慈善行业组织建立健全行业标准和行为准则，为慈善组织规范内部运行管理等提供指引;鼓励慈善行业组织积极开展行业诚信自律建设，引导慈善行业组织加强行业统筹、行业联动，集结行业力量，构建合作共赢的良好行业生态，推动慈善事业健康发展。

（三）搭建两个平台

1.搭建智慧慈善平台。打造智慧慈善，推进慈善信息化建设，是推动慈善事业发展的内在要求和重要手段。要充分依托云计算、大数据等新技术，搭建集捐赠、救助、项目公开、信息实时反馈、查询、慈善组织办公自动化等功能为一体的慈善信息网络平台。要加强数字技术与慈善事业深度融合，实现慈善数据统一归集、数据共享，慈善领域全程追踪、智能分析，不断提升运用慈善大数据的分析研判能力和智能响应能力，以最灵活的操作实现人人慈善的主体参与，以最透明的方式实现社会公众对慈善事业的监督，以最精准的要求实现慈善资源的供需对接。

2.搭建协同推进平台。各级党委、政府要站在助力全体人民实现共同富裕大局的政治高度，将推动慈善事业高质量发展助力第三次分配治理路径，纳入本地区经济社会发展规划。建立政府主导、民政牵头、部门支持、社会参与的推动慈善事业高质量发展助力第三次分配治理路径工作协调机制，成立由政府领导，民政、教育、文化、财政、税务、人力资源和社会保障、市场监管、工会、团委、妇联、残联、工商联、文明办、重点慈善组织等部门和单位参加的联席会议制度，及时解决慈善事业发展中遇到的困难和问题，形成推动慈善事业高质量发展助力第三次分配治理路径的整体合力。