共同富裕视域下的税收政策研究

●王怡璞 束 颖 寇程恺

党的十八大报告提出“必须坚持走共同富裕道路。共同富裕是中国特色社会主义的根本原则。”党的十九大报告进而要求，到2035年全体人民共同富裕迈出“坚实步伐”，到本世纪中叶全体人民共同富裕“基本实现”。基于此，“十四五”规划制定了促进共同富裕行动纲要。税收在国家治理中发挥着基础性、支柱性、保障性作用，也是实现共同富裕的重要制度保障。

一、共同富裕视域下税收制度的定位

（一）税收制度在推进共同富裕道路中的目标定位

实现共同富裕需要两个维度：一方面要坚持经济发展，提高经济发展总量，提升经济发展质量；另一方面要推进收入公平分配，做好初次分配、再分配和三次分配，缩小财富差距。在此过程中，税收能为共同富裕的实现提供重要的制度保障。税收的第一大功能是组织财政收入，积极的税收政策能够引导和刺激经济增长，增加居民收入总量，为共同富裕提供坚实的物质基础。同时，税收也是调节收入公平分配的重要政策工具，仅依靠市场的力量无法实现经济增长与收入分配的科学匹配。我国既存在大量易致贫的低收入人群，也有凭借资本等非劳动要素获得财富的高收入人群，通过税收的调节作用可以完善收入分配制度。

（二）税收制度在推进共同富裕道路中的功能定位

在经济高质量发展中促进共同富裕，需要把握好效率和公平的关系，构建初次分配、再分配、三次分配协调配套的基础性制度框架。相应地，税收制度也从不同层面影响着三次分配的过程。

1、初次分配：规范收入分配秩序，激发市场主体活力。初次分配是在市场主导下，以劳动、资本、土地、技术等生产要素禀赋的贡献程度为基础进行的分配过程。参与初次分配的税种主要包括增值税、消费税、企业所得税等。在初次分配中，很难避免初始资本的积累和垄断现象的发生，这就需要税收起到规范收入分配秩序、激发市场主体活力的作用，构建与社会经济发展、企业效益提高相协调的现代化税收体系。

首先，税收调控的重点在于培育良好的市场环境，保障企业竞争的规则公平与机会公平。企业是市场经济的微观要素，是推动创新、创业蓬勃发展的主力军。为了促进市场经济的健康发展，税收应坚持中性原则，尽量减少对企业经营行为的扭曲，为企业健康发展构建公正、透明、可预见的制度环境。其次，税收应持续激发市场主体活力。这一环节的调控重点在于企业所得税。企业所得税是我国的第二大税种，企业缴纳所得税将一部分利润让渡给政府，对剩余利润享有支配权，不仅要保证财政收入的充足稳定，还要维护企业生产的积极性。实施企业所得税的减税降费优惠政策，可以大力激发企业生产的积极性，提高生产效率，增加经济总量，这是高质量发展中促进共同富裕的前提条件。同时，让不同收入规模、不同行业和地区的企业适用差异化的税率和税收优惠制度，也可以调整初次分配后的格局，减轻再分配和三次分配的压力。第三，调节消费结构，立足于扩大内需，构建以国内大循环为主体的双循环新格局。这一调节作用体现在消费税上。消费税对特定商品征税，主要对象为高能耗、高档消费品及不宜过度消费的商品等，具体包含汽油、汽车、高档化妆品及首饰、烟酒等商品。

2、再分配：加大调节收入分配的力度，构建公平合理的分配格局。再分配是由政府主导，运用税收、转移支付、社会保障等多种政策手段进行的收入二次分配（曲顺兰和张莉，2011）。再分配的调控重点体现在个人所得税与财产税上。个人所得税对居民收入遵循了量能课税的基本原则，在计算时将居民应纳税收入总额划分成不同的等级，分别适用逐级递增的边际税率。王亚芬等（2007）通过计算对比我国城镇居民个人所得税前、税后及税收收入的基尼系数，构建不同收入阶层的收入水平、个人所得税平均税率与基尼系数之间的计量经济模型得出结论：2002年以后个人所得税逐渐发挥收入调节作用，且对高收入群体征高税、增加低收入群体可支配收入是缓解收入分配不公的有效措施。李延辉等（2009）选取了不同的度量指标，实证研究证明个人所得税对城镇居民收入分配差距起到正向调节作用。除此之外，税收还可以通过对房产等不动产和大宗财产课征房地产税，以及遗产税可在财产的保有和流转环节进行调节。

3、第三次分配：强化税收激励，引导社会捐赠热情。第三次分配由社会主导，是对前两次分配的补充。第三次分配是一种基于道德信念而进行的收入分配 （厉以宁，1994），具有明显的无偿性、公益性与自愿性。慈善捐赠是第三次分配的主体。近些年来，我国慈善捐赠总额取得了大幅提升，2007—2019年社会捐赠总额从309.25亿元上升至1701.44亿元，个人捐赠的比重也从2015年开始逐步上升，稳定在20%以上。

企业所得税和个人所得税中的税收优惠政策理论上可以激励慈善捐赠，激发第三次分配热情，助力共同富裕。针对企业向社会公益事业提供的慈善捐赠，在计算企业所得税时允许其将慈善捐赠进行税前扣除，可以降低企业捐赠成本，也可以帮助企业树立形象和信誉，迎合企业的自利动机，激励企业增加捐赠投入、积极参与第三次分配。对个人来说，个人所得税实行慈善捐赠税前扣除的税收优惠，能够降低个人捐赠成本，防止较高的捐赠成本抑制个人捐赠热情，引导微观主体参与慈善事业。此外，从收入与税收相匹配的角度来看，企业和个人进行慈善捐赠会减少自身的收入或财产总额，那么对应的税收也应当减少。对国家来说，减少了这部分的税收收入，实际上增加了对社会慈善事业的税式支出，可以在优良的社会互助风尚中促进共同富裕。

二、现行税收政策在促进共同富裕过程中面临的问题与挑战

（一）税制结构有待优化

一般而言，所得税对收入分配的调节效果会明显优于流转税。所得税主要对纳税人的所得和财产直接征税，税负转嫁较难，加之个人所得税实施的累进税率更能促进公平。反之，流转税则可以通过增加商品价格，将税收负担转嫁给消费者，且多为比例税率，实施效果具有一定的累退性，不利于收入公平分配。图1展现了2010—2019年我国企业所得税与个人所得税占税收收入的比重变化。

图1 2010—2019年我国企业所得税与个人所得税占税收收入比重（%）趋势

由图1可知，近年来我国直接税占税收总收入的比重不断提升。其中，企业所得税比重由2010年的17.5%上升至2019年的23.6%；个人所得税比重由2010年的6.6%上升到2018年8.9%，2019年由于个人所得税改革又降回6.6%。所得税总体比重在十年间增加了6个百分点，2019年达到30.3%。表1展现了同一时期OECD国家、G7国家与部分新兴经济体的所得税占比情况。

表1 2010—2019年OECD国家、G7国家与部分新兴经济体的所得税占比情况

可以发现，在所得税总体规模占比上，我国与其他国家基本一致，为30%左右。但是在所得税体系构成上，我国与其他国家出现了较大差异。OECD国家与G7国家中，个人所得税规模大概是企业所得税规模的3—5倍左右。新兴经济体国家的个人所得税规模与企业所得税规模基本持平。而我国的企业所得税规模远远高于个人所得税，这也反映了我国税款征收的现实情况，我国大部分税收是由企业缴纳，而现实的税收负担则主要通过企业转嫁给消费者。与此相比，对收入公平分配调节力度最大的个人所得税收入则相对规模较小、占比较低，从而影响了整个税收制度的调节力度。

在流转税的构成上，2019年我国增值税和营业税占全部税收收入的39.5%。同一时期内，其他国家的这一比值分别为21.3%（OECD国家）、15.4%（G7国家）、20.4%（新兴经济体）。流转税存在税负转嫁的特点，不可避免会产生累退性。流转税占比过大会弱化市场对资源配置的作用，对商品与货物的正常流通造成税制障碍。目前我国增值税适用的一般税率包括13%、9%、6%、0%四档，征收率包括5%、3%、2%与1.5%等。多档税率违反了增值税税收中性的特点，不仅会增加征管和遵从成本，还会扰乱市场的资源配置，造成管理的复杂化，影响效率的实现。

（二）个人所得税制度有待完善

2019年我国GDP总量中劳动者报酬所占比重为48.11%，G7国家的这一比值为49.99%，这在一定层面上反映了我国劳动者报酬的总体水平是合理的。但是据国家统计局公布的数据，我国2018年与2019年的基尼系数分别为0.468与0.465，说明居民之间收入分配差距较大的问题比较严重。现行个人所得税对收入分配调节作用的力度较弱，万莹（2011）指出我国个人所得税的累进程度与发达国家持平，但平均税率却落后于世界平均水平，制约着收入调节作用的发挥。徐建炜等（2013）基于对1997—2011年微观住户数据的动态评估发现免征额和税率层级的调整，增强了税制的累进性，但下降的平均税率却抑制了收入调节效应的发挥。我国于2018年开展了个人所得税改革，将工资薪金、劳务报酬、稿酬和特许权使用费等四项劳动所得由分类征收改为综合征收，适用3%—45%的七档累进税率，这在一定程度上平衡了纳税人税负，有利于横向公平。而股息、红利、利息等资本所得适用的税率相对较低，仅需要负担20%的比例税率。在我国，劳动所得是中等收入群体收入的主要来源，而资本所得在高收入群体中占比更高。劳动所得税与资本所得税税负之间的差异性是导致居民收入呈现分化的重要原因之一。同时，随着新业态的不断发展，个人所得的形式呈现多样化态势，如果不及时出台相应的政策加以明确，这些收入应按照哪种类别所得进行征税，也会引起较多的争议，带来税收遵从成本的增加。

（三）慈善捐赠税收优惠的激励力度有待加强

我国目前的所得税相关法律规定，包括企业所得税和个人所得税政策，都对慈善捐赠行为提供了一定的税收优惠政策，但在公益性捐赠界定、捐赠方式限定、税前扣除比例和结转年限上都存在不足，没能充分激励企业和个人的慈善捐赠行为。

1、所得税法在慈善捐赠的界定方面口径较小。《企业所得税法》界定了“公益性捐赠”，指的是企业“通过公益性的社会组织或团体以及县级以上人民政府进行的捐赠”，个人所得税对慈善捐赠的认定与其类似。不难发现，如果企业和个人想要享受慈善捐赠的税收优惠，只能通过特定渠道进行间接捐赠，而更具针对性和便利性的直接捐赠却不能享受税收优惠，这限制了慈善捐赠事业的壮大发展。

2、公益性捐赠抵扣程序复杂。《税法》规定企业和个人只有通过具有公益性捐赠税前扣除资格的公益性社会团体或国家机关的捐赠才能享受税收优惠，但是我国具备税前扣除资格的公益性社会团体数量较少、比例较小，限制了企业和个人捐赠渠道的可选择范围。同时，公益性捐赠所需的证明材料严格，捐赠额难以得到有效扣除。财政部、国家税务总局发布的《关于公益慈善事业捐赠个人所得税政策的公告》对捐赠扣除的凭证提出了较高的要求。尽管其中考虑到了个人捐赠无法及时取得捐赠票据的情形，将捐赠票据的补充提供时限增加到90天，但在实际中，仍然存在难以获取捐赠税前扣除票据的问题。一方面受限于财政票据的发放缩紧，许多公益组织发放捐赠票据的时间过长，甚至不具备充足的可供开具给捐赠者的捐赠票据；另一方面随着线上支付的发展，更多的捐赠者选择通过线上渠道进行捐赠，线上捐赠后取得捐赠票据更为困难，即使可以顺利开具票据，仍需要捐赠者线下领取捐赠票据，增加了捐赠税前扣除的成本，部分捐赠者甚至直接放弃了捐赠支出税前扣除。此外，复杂的申报程序让许多捐赠者望而却步。

3、慈善捐赠税前扣除力度不足。一是扣除比例较低。《企业所得税》规定，慈善捐赠规模不超过年度利润总额12%的部分可以在税前进行扣除，个人所得税规定一般捐赠的税前扣除比例是30%，特殊捐赠事项才可以享受全额扣除。二是结转年限较短。企业所得税规定超出12%的捐赠额可以在三年内结转，个人所得税超出捐赠限额部分则不能结转。现实情况中纳税人在进行大额捐赠时，往往是在年中临时决定的，无法精确计算当年的年收入，使得大量的捐赠额无法得到税前扣除。这两个制约因素共同导致了企业和个人进行大额捐赠的意愿降低，抑制了慈善捐赠的积极性。

三、促进共同富裕的税制改革路径分析

（一）释放市场活力，推动产业结构升级

我国正在构建以国内大循环为主体、国内国际双循环彼此促进的新发展格局，要充分发挥超大规模市场的优势和内需潜力。这就需要在初次分配中，发挥市场在资源配置中的决定性作用，释放市场活力，把“蛋糕”做大。在所得税政策的调控上，可以考虑通过强化优惠激励力度来培育经济增长点，扩大企业投资，提升市场主体活跃度，从而助力经济总量增长，扩大中等收入群体。由于创新具有较强的风险性与外部性，对于重点高端制造业企业、高新技术企业，应进一步加强减税降费力度，提高研发支出税前加计扣除比例，增加产业链与供应链的竞争力。对于小微企业与不发达地区的企业，由于其存在一定的竞争弱势，建议维持其目前的税收优惠水平。在流转税的调控上，消除影响货物或资本流动的税制障碍，简并增值税税率档次，对所有企业全面推行留抵退税政策，增加企业的经营现金流，提高经济活力。

（二）完善个人所得税制度，规范税收征管

“十四五”规划中提出，要合理调节过高收入，对此就需要完善个人所得税制度，扩大个人所得税的规模，加强其对收入公平分配的调节作用 。第一，要提高对资本所得的实际税负水平。股息红利等资本所得的名义税率为20%，已经远远低于劳动所得的最高边际税率45%。目前我国税制规定，个人从公开发行和转让市场得到的上市公司股票，持有股票的期限在1个月以上的股息红利全额可以享受50%到100%的税收优惠政策。随着我国资本市场的不断成熟和发展，这一优惠政策可以适时停止。第二，应规范并加强对综合所得的征收管理。针对一些文献提出的，要将经营所得并入综合所得进行统一征税的说法，笔者并不认同。个人所得税设计之初就将个人劳动所得与经营所得进行了明确区分，原因在于个人所得和经营所得的性质、计算方式存在差别。这一差异化税制待遇有利于促进以个体工商户与个人独资企业为代表的中小企业的经济活力。之所以经营所得的征税方式引起了社会舆论的广泛关注，是由于部分影视明星工作室存在严重的逃避缴纳税款的现象，并非制度本身所造成的。因此应加强个人所得税的征收规范性。还需要注意到，一些地方政府为了招商引资允许个人独资企业采用核定征收方式。税收征管法对适用核定征收方式的具体情形进行了详细规定，在实际征管中核定征收方式应适用于纳税人自身管理核算能力不强等客观因素或者纳税人逃避缴纳税款等主观因素造成的会计核算不健全、纳税资料不完整或者计税依据明显偏低的情况，而不应成为税收优惠的手段。因此，应适时将这些不符合税收规定的企业税收征收方式改为查账征收方式。第三，征收管理要紧随经济新业态的发展，对于一些新兴行业，比如网络主播、电竞游戏、直播带货、中介机构、美容等，及时出台相应的税收政策，并规范征管，防止出现新形式的收入分配不公现象。第四，加强信息管税的力度。由于直接税的征管具有一定难度，因此要优化个人所得税征管机制，税务部门可以借助大数据技术提高对涉税信息的收集、分析与分享能力，不断提高服务水平，严格税收执法，做到个人所得税应收尽收，从征管角度不断扩大收入规模。

（三）强化消费税的调节力度，扩大征收范围

大量研究证明，消费税不仅可以满足组织收入的要求，还可以将对经济发展的影响降到最低程度，同时达到纠正外部性的目的（OECD，2010）。目前消费税的税负主要集中在烟、酒、成品油等少部分消费品，对于烟、酒可以适当提高其消费税税率水平。在划定征收范围时，将能源消耗量大、污染性强的产品纳入调控范围，征收消费税，比如难以自然降解的一次性使用包装物、重金属电池等。同时将高档型生活服务业也纳入消费税范畴，并对其税率从高计征。娱乐业在“营改增”之前适用的营业税税率为5%—20%，“营改增”之后为满足增值税的中性原则，增值税税率降为6%，这为将其纳入消费税的范畴留有了较大的空间。需要注意到的是，应对高档消费商品与高档消费行为进行区分，对高档消费品不建议适用过高的税率。我国面临着高端消费外流严重的现象（计金标等，2020），税率过高不利于扩大内需；而高档消费行为具有较强的属地性，税基不易流失。此外，还需要根据具体经济社会发展情况，建立征税范围的动态调节机制。

（四）优化慈善捐赠的优惠制度

慈善捐赠是第三次分配的主要形式，为了更好地发挥所得税政策对第三次分配的激励作用，可以从多方面优化慈善捐赠的所得税税收优惠政策。第一，放宽公益性社会团体享受税前扣除资格的认定标准，让更多的慈善组织能享受到税收优惠，既可以提高这些组织募集善款的能力，也可以丰富捐赠者投资渠道的选择。第二，尝试将直接捐赠归入税收优惠范畴。目前对直接捐赠的限制扣除主要是出于防止捐赠主体虚假捐赠、进行关联交易以骗取税款的考量，但直接捐赠是一种便利高效、针对性强的捐赠方式，因而建议将信息管税引入捐赠的税收优惠认定上。建立慈善捐赠信息共享平台，将具有公益性捐赠税前扣除资格的机构纳入平台信息库，实时同步捐赠人的捐赠信息，便于税务机关核查纳税人申报的捐赠扣除信息。同时，推广电子票据，方便捐赠人取得捐赠证明进行税前扣除，也便于国家机关对公益组织收入和开具票据的核查与监管。第三，持续加大税前扣除的优惠力度，提高企业所得税税前扣除比例、延长结转年限，扩大个人所得税全额扣除项目范围、设置结转年限。建议我国适当将个人捐赠税前扣除比例上调至40%或50%，与此同时允许捐赠人在2年内或3年内进行跨期结转。由于我国国情具有独特性，建议在政策调整后持续进行数据跟踪，适时调整扣除比例和结转年限，以达到提升个人捐赠积极性、促进第三次分配的政策效果。

注释：

①为了保持口径的一致性，此处总和仅为企业所得税与个人所得税占全部税收收入的比重，不包括社会保障税。