生态保护红线与保护地重叠特征及协同管控研究*——以浙江省为例

胡 涛 汤 博 冯晓飞 汪丽妹 许明珠 王浙明#

(1.浙江省生态环境科学设计研究院，浙江 杭州 310007；2.浙江省环境科技有限公司，浙江 杭州 311110)

生态保护红线是我国生态文明战略的重要实践[1]，是生态文明体制机制创新的重要成果，是一种新型区域生态管控制度体系[2]22，也是一项系统性管理工程[3]。而保护地是指一个明确界定的地理空间[4]，可通过立法和其他有效途径进行管控的区域(包括陆地和海洋)[5]709。目前我国各类保护地尚无统一的分类体系，存在边界不清晰、空间分区重叠及管理职能模糊等诸多问题[6]，2018年机构改革之后生态保护红线正在评估调整中，自然保护地体系也在整合优化中，按照最新要求，生态保护红线划定需纳入所有自然保护地，必然面临生态保护红线与保护地交叉重叠及协同管控问题。

当前，生态保护红线的概念内涵辨析[7]、划定技术方法[8]及管控制度体系[9]14-15等方面研究较多，而保护地研究主要集中在保护地体系构建[5]713-714、空间重叠特征[10]及管控策略[11]等方面，特别是机构改革后生态环境监管需求迫切，生态保护红线与各类保护地的重叠关系、政策法规和协同管控成为研究重点和难点。重叠关系研究方面，生态保护红线与各类保护地存在包含和交叉两种关系，两者在管理思路和要求上存在一定分歧[12-14]；政策法规研究方面，探讨了自然保护地立法[15-16]和生态保护红线立法[17-18]，包含立法模式[19]、立法进程[20]、立法效力[21]及法律体系[22]54-56等内容；管控策略研究方面，关注了生态保护红线管控制度[2]25,[9]15、自然保护地监管体制机制[23]146-147,[24]以及协同管控[25-28]等内容。综合来看，生态保护红线与各类保护地协同管控制度研究主要停留在理论层面，客观实例评估分析较为不足，特别是典型区域的生态保护红线与各类保护地重叠现状评估、各部门监管职责梳理及政策法规整理分析较为欠缺，不能较好地为生态保护红线与各类保护地协同监管提供参考。

基于此，本研究选取浙江省为典型区域，以浙江省2018年生态保护红线的矢量数据为基础，从生态保护红线与各类保护地重叠特征、政策法规文献分析及部门监管职责分工3个方面展开分析，提出生态保护红线与各类保护地协同管控的对策建议，以期为完善生态环境治理体系和提升生态保护红线监管能力提供案例借鉴。

1 材料与方法

1.1 区域概况

浙江省位于东海之滨、长江三角洲的南翼，与福建省、安徽省、江西省、江苏省及上海市相连接，海岸线总长度为6 486.24 km，约占中国海岸线总长度的20.3%。浙江省已批建森林公园269处[29]，已有范围边界及功能区划的自然保护区23个[30]，风景名胜区59个[31]34-35，各类型海洋保护区28个[32]，省级以上公益林303.2万hm2，占浙江省林地面积的45%[33]。2018年浙江省生态保护红线划定的总面积为3.89万km2(见图1)，占浙江省国土面积和管辖海域面积的26.25%，其中陆域红线占陆域面积的23.84%，海域红线占管辖海域面积的31.72%[34]。

图1 浙江省生态保护红线空间分布

1.2 分析方法

本研究采用定性和定量结合的分析方法，其中定量分析主要利用ArcGIS软件，对各类保护地中图斑属性借助空间分析工具分类统计，得到保护地与生态保护红线重叠的各类型用地数量和面积信息。定性分析主要采用资料调研方式，对国家和浙江省已经出台且有效的生态保护红线及各类保护地的政策法规进行整理分析，同时绘制了2018年机构改革后三定方案中对生态保护红线、自然保护地体系及各类保护地的主要监管职责部门协同管控机制示意图。

1.3 数据来源

本研究中浙江省生态保护红线矢量数据采用经国务院批复并由浙江省人民政府面向社会发布的生态保护红线划定成果，利用生态环境部和国家发展改革委员会联合发布的《生态保护红线划定指南》(环办生态〔2017〕48号)中技术方法，经科学评估和综合协调后形成的划定成果能够保证数据权威性和可靠性。浙江省生态保护红线与各类保护地重叠数据由原各类保护地主要管理部门和各级地方政府提交的数据通过整理后获得。生态保护红线和各类保护地的政策法规数据源自政府网站。浙江省各部门职能分工参考国家和浙江省已发布的部门三定方案归纳整理获得。

2 结果与分析

2.1 浙江省生态保护红线与各类保护地重叠特征分析

本研究将只有一种保护地和多种保护地类型与生态保护红线重叠的图斑分别称为单个保护地重叠(只存在一种重叠关系)和多个保护地重叠(存在两种及以上重叠关系)。由表1可知，陆域生态保护红线中单个保护地重叠图斑的类型为21种，其重叠图斑的数量占比合计为93.35%，面积占比合计为93.23%；多个保护地重叠图斑的类型为19种，其重叠图斑的数量占比合计为6.69%，面积占比合计为6.75%。由表2可知，海域单个保护地重叠图斑的类型为8种。结合表1和表2结果发现，饮用水水源保护区、公益林、森林公园、风景名胜区、海洋特别保护区、重要渔业海域等是浙江省生态保护红线中数量和面积占比均较多的保护地类型。陆域生态保护红线中存在2、3种保护地类型交叉重叠现象，其数量占比分别为5.63%和1.06%，主要为饮用水水源保护区、公益林、森林公园、风景名胜区等类型的交叉重叠。单个保护地重叠和多个保护地重叠图斑均存在数量占比和面积占比不匹配现象，陆域和海域生态保护红线中也存在数量占比和面积占比不匹配现象，说明浙江省各类保护地较为分散，整体性和连通性有待加强。造成上述结果的原因是浙江省受亚热带季风气候影响，地形地貌以丘陵为主，生态系统类型以森林、水域及湿地为主；2018年生态保护红线划定时并未开展自然保护地整合优化，同时陆域和海域生态保护红线由两个单位分别划定，不可避免对于各类保护地处理方式存在差异；浙江省生态保护红线划定采取“自上而下”和“自下而上”相结合，先以“自下而上”方式由地市划定后由省里统筹汇总，再以“自上而下”方式由省里整合衔接后征求地市意见形成结果，存在一定人为误差；生态保护红线内也存在山岭、砂质岸线保护区及地质灾害高发区等类型，不属于保护地类型，划定指南中要求划入导致重叠复杂化。

表1 陆域各类保护地类型重叠图斑的数量和面积占比

2.2 生态保护红线和各类保护地的政策法规分析

国家和浙江省已出台且有效的生态保护红线和各类保护地管控的政策法规文件为74份(见图2)，其中法律文件占14.86%，部委以上政策法规文件(包括行政法规、部门规章及部委以上规范性文件)占48.65%，浙江省政策法规文件(包括浙江省地方法规、浙江省地方规章和浙江省规范性文件)占36.49%。法律、部门规章、部委以上规范性文件及浙江省地方法规等文件相对较多，各个文件类型数量整体差别不大。按照不同保护地类型的政策法规文件数量汇总于图3。由图3可知，自然保护区(21份)、河湖滨岸带(11份)、公益林和林地(9份)3个保护地类型的政策法规适用性文件较多，生态保护红线、饮用水水源保护区、水产种质资源保护区3个保护地类型的适用性文件均为6份，湿地公园等保护地类型适用性文件相对较少。为区分机构改革对政策法规的影响，以2018年为改革时间节点，整理得到机构改革前后各类保护地管控的政策法规文件分别为62份和12份，占比分别为83.78%和16.22%，可看出机构改革后各类保护地修正或修订的相关政策法规较少。同时也发现保护地体系、风景名胜区、湿地公园、湿地、森林公园、自然和文化遗产保护区及海洋特别保护区缺乏相关法律管控；《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》(1985年)、《海洋自然保护区管理办法》(1995年)、《地质遗迹保护管理规定》(1995年)、《海域使用管理法》(2001年)等部门规章较陈旧，已不能满足现在保护地管控需要；生态保护红线与保护地体系目前只是出台指导性政策，仅《环境保护法》(2014年修订)和《生态保护红线管理办法(试行)》(2020年征求意见稿)中明确管控要求，但是相关配套的法律法规暂未出台。

结合图2、图3及政策法规整理结果发现，在国家出台生态保护红线和重要保护地管控的政策法规文件后，浙江省会及时出台配套地方政策法规文件；关于自然保护区、公益林及海岛等重要保护地管控方面，国家和浙江省均出台了不同行政层级的政策法规；同一部法律可适用于多个保护地类型，同一个保护地类型对应多部法律；风景名胜区、湿地、湿地公园、森林公园及自然和文化遗产保护区等保护地管控，国家无对应的法律和行政法规文件，而浙江省对饮用水水源保护区、风景名胜区、湿地、公益林和森林等保护地出台了地方法规。整体来看，各类保护地政策法规修订更新明显滞后，无法满足当前管控需求，如饮用水水源保护区在法规层级只有2010年修订的部门规章，2018年浙江省修订了相应条例，但没有更高层级的法律和行政法规；2019年修订了《森林法》，森林公园、公益林和林地等保护地类型的行政法规、部门规章及地方法规未能及时更新；针对湿地和湿地公园，2012年浙江省出台了相应条例，而国家层级未能出台法律和行政法规。

图2 不同行政层级的政策法规文件数量

注：自然保护地体系指按照自然生态系统原真性、整体性、系统性及其内在规律，依据管理目标与效能并借鉴国际经验，将自然保护地按生态价值和保护强度高低依次分为国家公园、自然保护区和自然公园3类；自然和文化遗产保护区包括农业文化遗产区和国家级文物保护单位；海岛包括特别保护海岛和无居民海岛。

2.3 生态保护红线与各类保护地协同管控分析

本研究参考表1和表2的研究结果初步构建了浙江省生态保护红线与保护地协同管控体系(见图4)。在管控职责内容方面，生态环境部门主要建立健全生态环境制度，统筹协调重点区域生态环境保护及组织制定各类保护地生态环境监管制度并监督执法等；自然资源部门主要履行自然资源资产所有者职责和所有国土空间用途管制职责，建立空间规划体系并监督实施，统筹国土空间生态修复及海洋保护和利用的监督管理等；林业部门主要负责森林、湿地和草原资源和各类自然保护地的监督管理等；农业农村部门主要指导渔业水域生物物种资源的保护与管理和负责水生野生动植物保护等；水利部门主要负责加强水资源、水域和水利工程的管理保护，维护河湖健康美丽；文化和旅游部门主要是负责文化公共事业发展，指导文化和旅游设施建设及负责非物质文化遗产保护等。在管控职责重叠方面，存在生态环境部门对生态保护红线和自然保护地统一监管职责与自然资源和林业部门对森林、湿地及海洋等保护地监管职责重叠，文化和旅游、自然资源和林业部门对风景名胜区、自然和文化遗产保护区、地质公园与地质遗迹保护区及海洋公园的保护地监管职责重叠，水利部门与生态环境部门对河湖滨岸带保护地监管职责重叠，农业农村部门与生态环境部门对水产种质资源保护区保护地监管职责重叠。在协同管控问题方面，机构改革后浙江省各类保护地主要集中在自然资源和林业部门，生态环境部门负责各类保护地统一监管职责，还存在饮用水水源保护区、河湖滨岸带及水产种质资源保护区职责并未划归自然资源部门，未来依然存在多部门交叉管理问题；机构改革前各类保护地分散在各个部门，部门各自划定、评估及管理，存在空间边界模糊、管理力度差异及法律法规矛盾问题，保护地内历史遗留的原住民、矿产开发及人工林采伐等问题会增加职责部门管理难度；目前部门职责分工缺乏各类保护地陆海统筹和各类保护地与生态保护红线协同监管。当前，浙江省因生态保护红线评估调整和自然保护地体系优化整合工作需要组建了自然资源、生态环境和林业3个部门协同推进的工作专班，打通了省级部门与地市部门沟通渠道，未来如何实现生态保护红线与各类保护地重叠的协同管控还将面临较大挑战，需要陆海统筹协同管理、理顺部门职责分工及解决空间重叠交叉问题，特别是在生态保护红线与各类保护地重叠区域探索建立生态环境、自然资源及林业等多部门协同管控机制。

图4 生态保护红线与保护地协同管控示意图

3 对策建议

3.1 加强“一张图”数字化建设，建立生态空间协同管控平台

在综合协同平台上加强生态保护红线与各类保护地类型重叠“一张图”数字化建设，可根据浙江省生态保护红线评估调整、自然保护地整合优化及国土空间规划等相关成果优化更新浙江省生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单(简称“三线一单”)成果，建立生态环境综合协同平台和“三线一单”生态空间管控子平台，设置专门空间分析、绩效预估及风险识别等分析模块，根据不同保护类型、生态功能及管控策略开展情景分析，支撑规划、政策及决策。浙江省各类保护地数量较多且分散，不宜作为整体全部纳入生态保护红线[31]39，可依托协同平台的问题发现机制实现生态保护红线与各类保护地统一监管，通过平台逐步实现问题通报、实地核查、责任界定及考核奖罚为一体的协同工作机制和天空地一体化的生态环境监测网络。浙江省已提出生态治理数字化转型[35]，通过协同平台真正体现统一监测、风险预估、联合执法及考核追责等政府协同工作内容，实现部门监测数据共享，信息互联互通及专业人员交流合作等。

3.2 加快政策法规修订进程，推进政策法规协同整合

针对当前自然保护地法规存在立法级别低、立法理念滞后、立法模式分散、法律效力低、法规之间矛盾冲突等问题[36-37]，应以整体性思维推动自然保护地法律体系构建和整合[22]56，可建立以《自然生态空间用途管制法》为基本法[38-39]，生态保护红线、国家公园、自然保护地及自然公园等生态空间重要组成部分设立专门条例为配套法规，形成“1+X”的生态空间法律体系。加强《自然生态空间用途管制法》与《长江保护法》《环境保护法》《水污染防治法》等相关法律衔接，重点加快饮用水水源保护区、自然保护地及湿地配套立法[23]144，凸显长江流域区域内生态保护红线与保护地监管法律依据。加快推进生态保护红线及各类保护地的立法修订、协同整合及创新实践进程，通过立法实现整体统一保护理念，确立以重要保护对象和重要生态功能所在生态空间优先顺序为导向的政策法规体系，保障生态保护红线制度和自然保护地体系的真正“落地”。

3.3 探索“生态长制”制度，推动职责部门协同管控

以“河长制”“林长制”制度[40]及“湾长制”制度[41]等为代表的各类制度创新均是“整体性治理”的公共管理新范式[42]12-13，其目标是实现分层行政责任制的治理框架[43]，对“九龙治水”和“小马拉大车”协同管理机制障碍问题解决成效显著。针对浙江省部门职责分工分散依然突出的现实问题，在浙江省“河长制”制度创新实践基础上，本研究尝试提出“生态长制”制度，立足于生态环境协同治理法制化[44]、政府公共管理整体性治理[42]11-13及生态空间管控系统性[45]等理论基础，为解决生态保护红线和各类自然保护地交叉重叠长效管理问题，对“河长制”“林长制”“湾长制”组织机制融合创新，建议成立“生态长制”责任部门联席会议机制。组建由地方政府牵头，生态环境、自然资源、林业、水利、农业农村及文化旅游等多部门联合的工作协调机制，明确分工、加强联动，强化政府及部门之间的信息交流和行动协调，各有关部门各司其职，密切配合，切实形成合力，统筹协调推进生态空间协同管控。

3.4 深化陆海统筹综合管理，促进生态绿色协同发展

海洋保护地是陆海统筹的关键环节，也是国家战略意义上陆海生态绿色协同发展载体[46]，当前国家提出长三角区域一体化发展战略并进行制度创新和体制机制建设[47]，而区域性法律法规和配套制度体系不完善、监督管理存在行政壁垒等问题依然突出[48]。针对陆域和海域生态保护红线内各类保护地交叉重叠，相关法律法规也都会涉及陆域和海域统筹监管，在综合考虑森林、湿地、水域及海洋等生态系统连通性与完整性基础上，探索制度创新和实践操作于一体的陆海统筹综合管理，一些沿海地区结合“减污降碳”目标、“生态产品价值实现路径”及“湾长制”实践先行开展创新举措实践。针对生态保护红线与各类保护地的空间重叠和管理交叉及以生态空间协同管控平台为依托的数字化治理体系，健全以《自然生态空间用途管制法》为基本法的“1+X”生态空间法律体系，建立陆海统筹的“生态长制”来推动政府部门和全民参与的生态环境管理体系，促进形成长三角一体化生态绿色高质量协同发展格局。

4 结 语

(1) 2018年浙江省生态保护红线与各类保护地重叠特征呈现出陆域比海域复杂，各类保护地重叠类型为48种，饮用水水源保护区、公益林、风景名胜区及森林公园等保护地类型的多重交叉重叠问题突出，是浙江省自然保护地体系优化整合重要内容。

(2) 国家和浙江省已出台且有效的生态保护红线和各类保护地政策法规文件共74份，2018年之前的政策法规较多，主要以行政法规和部委规章为主，相关政策法规管控体系较为完备，部分保护地类型法律管控缺失，仍需及时修订更新。

(3) 机构改革之后浙江省涉及生态保护红线和保护地协同监管的政府部门主要有自然资源部门、林业部门、生态环境部门、水利部门、农业农村部门及文化和旅游部门等，亟需理顺部门职责分工和加强陆海统筹协同管理。

(4) 建立基于“三线一单”的生态空间协同管控子平台，对实现浙江省生态环境综合协同管理和政府数字化转型改革意义重大，需要加强生态保护红线与各类保护地的“一张图”数字化建设，加快生态空间管控的政策法规修订，探索“生态长制”的部门协同创新机制及加深陆海统筹综合管理，积极推进长三角一体化生态绿色协同发展战略。