社会资本下乡的风险处置研究

席月民

社会资本下乡为乡村振兴注入新动能。当前，在全面推进乡村振兴中，国家积极鼓励社会资本参与农村新型基础设施、新型交通水利工程和新型城镇化建设，积极参与农村公共服务供给和生态保护修复。2021年2月国家乡村振兴局正式成立后，农业农村部办公厅、国家乡村振兴局综合司印发《社会资本投资农业农村指引（2021年）》，在2020年指引的基础上继续支持社会资本参与农村人居环境整治提升五年行动。深刻认识社会资本下乡的三类风险，积极采取有效应对处置措施，对于扎实推进乡村全面振兴、深入开展农村产业帮扶与就业帮扶意义重大。

高度警惕农户土地利益被不法侵害风险，依法维护农户与农民合法权益

由于信息不对称以及农户谈判能力偏弱等因素，农户的土地承包经营权在“下乡资本”承接和实施相关项目过程中容易遭受一些不法侵害。主要表现为：一些地区的农村土地流转并未严格遵循平等协商、依法、自愿、有偿的原则，有关土地转包、出租、互换、转让、入股、信托等不同类型的土地流转方式并不为农户所真正了解和接受，有的没有尊重农户独立的法律主体地位，有的采取强制缔约方式，有的则想方设法压低价格或拖欠款项，从而直接侵犯农户土地利益。一些农村地区的土地征用不符合国家政策和法律规定，引发农户集体上访，导致地方政府、社会资本与农民之间的矛盾比较突出。另外，一些失地农民的就业难问题较为严峻，他们在乡村振兴中“被边缘化”，沦为现代农业的“局外人”或“旁观者”。

改革开放以来，我国一直实行农村土地承包经营制度，农村土地承包经营权经历了从《经济合同法》《合同法》所确立的“债权保护模式”到《农村土地承包法》与《物权法》所确立的“物权保护模式”的重大转变。2003年《农村土地承包法》生效以来，在2009年和2018年分别作了两次修正，明确要保持农村土地承包关系稳定并长久不变，巩固和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。按照该法规定，农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式；家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户；承包方承包土地后，享有土地承包经营权，可以自己经营，也可以保留土地承包权，流转其承包地的土地经营权，由他人经营。承包方可以自主决定依法采取出租（转包）、入股或者其他方式向他人流转土地经营权，并向发包方备案。该法还明确了土地经营权流转的原则、价格确定方式、收益归属、流转合同条款、流转期限等内容。重要的是，《民法典》把土地承包经营权作为用益物权的一种作出了专章规定，并在其第三百三十四条中，重申土地承包经营权人依照法律规定，有权将土地承包经营权互换、转让。未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。

针对社会资本通过流转取得土地经营权问题，《农村土地承包法》强调县级以上人民政府应当建立工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的资格审查、项目审核和风险防范制度。农民对美好生活的向往始终建立在农村土地承包经营权之上，坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损是当前农村发展改革的三条底线。在推进社会资本下乡中，要高度重视农户土地利益被不法侵害风险，对于“下乡资本”与农户之间的土地经营权流转合同纠纷，实践中需要畅通多元化纠纷解决渠道，通过《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》和《民事诉讼法》，及时妥善处理好相关利益冲突。地方政府和地方法院要严格审查合同内容，严格坚持依法、自愿、有偿原则，对争议合同条款采取有利于农户和农民的解释，谨防“强资本——弱农户”市场关系的出现，依法保护农户和农民合法权益。

及时识别社会资本违法投资经营风险，因地制宜进行引导、排除与财政支持

社会资本下乡是否守法经营是一个重点问题，其违法投资经营风险是客观存在的。这既可能表现为“下乡资本”偏离政府鼓励投资的重点产业和领域，挤占耕地，采取非粮化、非农化经营，进而危害国家粮食安全，也可能表现为经营中出现各种短期行为，进行掠夺性开发等。目前社会资本下乡可能采取的投资方式包括独资、合资、合作、联营、租赁等，在创新投入方式上也会采取特许经营、公建民营、民办公助等不同方式，但由于资本的逐利性以及农民的弱势市场地位，“下乡资本”的扩张冲动较为明显，种粮积极性不高，有的直接圈占农地建工厂、盖别墅、开发房地产，甚至撂荒耕地进行资本化运作，也有的热衷于搞“短、平、快”项目，对土地资源进行掠夺性开发经营，造成土地硬化、退化等问题，还有的无视农村市场规律，盲目上项目，甚至圈钱跑路，最后把投资风险转嫁给当地农民。

针对社会资本违法投资经营风险，各地需要严格遵循《社会资本投资农业农村指引（2021年）》规定，因地制宜地制定本地投资目录，科学设定投资导向，对重点项目提供必要的财政支持。2021年指引与2020年指引在结构设计上保持了一致，均由总体要求、鼓励投资的重点产业和领域、创新投入方式、打造合作平台以及营造良好环境等五部分构成，其中的细分要点也基本保持了稳定，从而在很大程度上体现了政府引导社会资本投资农业农村政策的连续性和稳定性。一个很大的变化是，2021年指引新增加了农业对外合作内容，这对引入外国资本、构建双循环新发展格局意义重大。此外，供应链金融和乡村振兴票据等创新性金融产品被纳入其中，成为当前社会资本投资农业农村保障措施发生积极变化的一个缩影。

对地方政府而言，要严格遵循指引规定，事前搭建政企、农企合作平台，为社会资本投资农业农村提供规划、项目信息、融资、土地、建设运营等一揽子、全方位投资服务，为社会资本下乡提供科学决策支持。通过政府部门的牵头组织，加强企业与农户、村集体的沟通、交流、对接，寻找更贴合本地农村实际的产业和项目，找准利益汇合点，构建“户企融合”的农户紧密型利益联结机制，把农户利益有机嵌入“下乡资本”的产业链上。在编制本地投资目录时，要突出“下乡资本”的“务农”本色和发展定位，逐级论证并形成科学、完备的农业发展规划，引导社会资本重点从事农民“干不了、干不好、干不划算”的产业，探索建立并不断完善社会资本下乡项目数据库。对于链条长、农民参与度高、受益面广的产业项目，要把就业岗位更多留给当地农民，并积极创造条件为就业农民办理社会保险，增强农村经济增长的内生动力。对于不符合本地投资目录的项目，严禁改头换面，包装入市。对于重点投资项目，要依法制定地方税收优惠政策，地方政府可以通过贴息、补助、奖励等形式提供必要财政支持，促进社会资本建设项目与农村金融服务有效对接。

有效应对地方政府招商引资压力大与监管能力不足风险，依法实施监督管理

地方政府在招商引资过程中，目前存在着招商引资压力大与监管能力不足的风险。这主要体现在：一些地方缺乏农村投资金融方面的专业管理人才，没有制定科学系统的配套政策、专项规划与支持制度，导致招商引资计划指标不切实际，对社会资本缺乏必要事前审查，容易陷入不必要的资本引入困境，被迫为“问题下乡资本”埋单。长期以来，我国农村金融发展一直落后于城市，农民融资难问题突出，农业和农村发展主要依靠政府投资，社会资本下乡虽然可以解决农村资金缺口并发挥资金补充作用，但却面临诸多制度供给不足问题。对鼓励社会资本投资的乡村项目，一些地方政府仍缺乏体系化的专项配套政策与制度安排，一些政府官员还缺乏对社会资本下乡进行监管的实际能力，“下乡资本”的安全风险防控存在现实薄弱环节。

加强对“关键少数”领导岗位的人员配置，严格依法办事、依法行政，夯实“下乡资本”监管的制度基础，是做好风险防控的重要内容。为此，需要从以下五个方面入手：

其一，要从社会上积极选拔一批懂农业、懂金融、会管理、有经验的年轻领导干部充实到基层一线干部队伍中，坚持抓住领导干部这个“关键少数”，加强专业知识培训，提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险的能力，提高领导干部对我国乡村振兴的阶段性、多样性、复杂性和特殊性的认识。

其二，要建立和完善社会资本下乡的监督管理制度。在《种子法》《农产品质量安全法》《农业法》《农业机械化促进法》《农业技术推广法》《农村土地承包法》《保障农民工工资支付条例》等法律法规基础上，进一步完善乡村振兴投资基金、农村土地信托、水利工程、节水灌溉、生态循环农业以及政府与社会资本合作等方面的法律制度，合理确定招商引资项目，严格资本准入条件，明确负面清单，设立“防火墙”，不断创新全产业链开发模式和区域整体开发模式，依法依规分类规范和监管社会资本涉农投资行为，坚决防止危害粮食安全、导致耕地退化、寄生土地食利的“问题社会资本”下乡，确保引入的社会资本真正下乡“务农”。

其三，要充分调动村集体经济组织以及村“两委”的积极性，发挥其在农村土地经营权流转市场的第三方评估与监督作用，注重听取其意见和建议。

其四，要坚持过程监管。除了在社会资本展开大规模投资前审查其提供的可行性报告、风险评估报告、利润分配方案等文件外，在项目实施过程中，要积极开展定期或不定期的专项检查，及时了解农地用途、项目实施、经营效益、风险防范、农民满意度等情况，探索利用网络、遥感等现代科技手段实施土地和项目的动态监测机制。

其五，要及时制止和处罚违法违规行为。对撂荒耕地、擅自改变农地用途、污染土地等违法行为，要严肃查处并依法追究相关人员责任。对失信社会资本，要通过国家企业信用信息公示系统向社会公示，并启动联合惩戒机制。

总之，社会资本是我国乡村振兴不可或缺的重要力量，社会资本下乡必须秉承负责任投资原则，不偏离“三农”发展宗旨，不危及国家粮食安全，不损害农民主体利益，不破坏农村生态环境，避免“富了老板，亏了老乡”。我们要充分认识新发展阶段全面推进乡村振兴的必要性和紧迫性，正确把握社会资本的投融资特性和市场规律，在激发社会资本投资活力的同时为“下乡资本”设置好“红绿灯”，更好满足社会资本下乡的政策需求与制度需求，营造公平竞争、预期稳定的市场法治环境。